Регионы: управление и развитие

Региональная промышленная политика: цели, задачи, приоритеты

КОНСТАНТИН ТИТОВ
губернатор Самарской области
(Россия)

• Проблема формирования и реализации промышленной политики тесно связана с определением места и роли в экономике органов управления различных уровней иерархии
• Определяющим элементом региональной промышленной политики является инвестиционная составляющая
• Поддержка развития стабильных предприятий должна быть стратегическим направлением реализации региональной промышленной политики

Формирование промышленной политики на федеральном и региональном уровнях является важнейшей составляющей современного этапа реформирования в России. Используя данный инструмент, государство осуществляет управление всей рыночной средой, а также отдельными отраслями и предприятиями с целью повышения их коммерческой и бюджетной эффективности. В целом концепция индустриального развития должна состоять из трех взаимодействующих и взаимозависимых элементов. Первый из них – конкурентная среда с соответствующей институциональной инфраструктурой. Второй – предприятия, преобразованные в рамках процесса реструктуризации и адаптированные к условиям конкурентной среды. Третий – политика, представляющая собой инструмент государственного регулирования. В рамках последней устанавливаются приоритеты развития, а также механизмы и размеры поддержки соответствующих отраслей и предприятий.

Отказ от системы централизованного планирования и административно-командного управления привел к усилению регионализации в экономике. Причем этот процесс шел не только на уровне субъекта федерации. Сегодня хозяйственные комплексы складываются и в рамках граничащих и экономически тесно взаимосвязанных регионов, т.е. на уровне федеральных округов.

Проблема формирования и реализации промышленной политики тесно связана с определением места и роли в экономике органов управления различных уровней иерархии. Действительно, хотя рыночный механизм и обеспечивает эффективное использование ресурсов, в ряде ситуаций он обнаруживает свою “недостаточность” с точки зрения достижения максимально возможной эффективности. В этих случаях необходимо вмешательство государства. Оно, как правило, реализуется по следующим направлениям¹.

1. Удовлетворение потребностей в общественных благах, включающих национальную оборону, общественный порядок, контроль состояния окружающей среды, образование, здравоохранение и др.

2. Устранение отрицательных и стимулирование положительных побочных последствий экономической деятельности. Негативный результат должен повлечь за собой дополнительное налогообложение производителя, прямое административное вмешательство и т.п. Для побуждения возникновения позитивных эффектов используются налоговые льготы и субсидии.

3. Ликвидация асимметричности в информационном обслуживании участников рынка, приводящей к неэффективному распределению ресурсов.

4. Обеспечение свободного внутри- и межотраслевого перелива капиталов.

В любой народнохозяйственной системе существует свое соотношение рыночных и нерыночных рычагов в управлении. Конечно, сложно количественно охарактеризовать экономическую роль правительства. Например, в США 20% ВВП производится под правительственной эгидой. Здесь имеется в виду и деятельность казенных предприятий, и формируемые государством программы, к реализации которых привлекаются частные фирмы. Помимо этого правительство осуществляет ряд программ социального страхования и социального обеспечения.

В западной литературе, посвященной государственному регулированию, в перечень экономических функций правительства включается²:

обеспечение правовой базы функционирования рыночной системы;

формирование конкурентной среды и защита конкуренции;

перераспределение доходов;

стабилизация экономики, т.е. контроль уровней занятости и инфляции (обусловливаемых конъюнктурными колебаниями) и необходимые корректирующие воздействия, а также стимулирование экономического роста.

Если идентифицировать названные функции с соответствующими исполняющими их российскими государственными институтами (см. таблицу), то можно увидеть, что реализация большинства экономических функций возложена на федеральные, а не на региональные органы управления. Особо остановлюсь на формировании конкурентной среды и защите конкуренции. Формально данной функцией занимается Министерство по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, однако практически этим вопросом не занимается никто. Наоборот, идет (хотя и непрофессионально) формирование протекционистской политики для своих производителей: на уровне субъектов федерации – региональными органами управления, во внешнеэкономической деятельности – федеральными.

Практически ни одна из вышеперечисленных функций напрямую не относится к промышленной политике. Исключение – обеспечение экономического роста. Однако это скорее ее цель и/или результат.

Рассмотрим и попробуем оценить различные факторы экономического роста. Он может определяться увеличением общего объема реального ВНП (ЧНП) за некоторый период или его изменением в пересчете на душу населения. Использование того или иного измерителя позволяет, на мой взгляд, разделить приоритеты федеральной и региональной промышленных политик. Первый, безусловно, является характеристикой развития государства, а второй – важнейшим показателем на уровне региона (он прежде всего свидетельствует об успешности промышленной политики как основы функционирования региональной экономики).

Для того чтобы механизм реализации промышленной политики был достаточно действенным, необходимо:

разделить полномочия органов управления в соответствии с уровнями промышленной политики;

выделить объекты, функционирование и развитие которых регламентируется государственными и региональными политиками.

На рис.1 представлена иерархия возможных уровней формирования промышленной политики в России.

Региональная промышленная политика, несомненно, является составной частью государственного аналога, при этом к ней предъявляются специфические требования и ограничения. В частности, она определяется исходя из направлений и темпов социально-экономического развития региона, величины его бюджета, характеристик внутренней конкурентной среды, экологической обстановки, ресурсного потенциала, а также с учетом собственной инвестиционной политики (которая одновременно является и источником формирования и основным направлением региональной промышленной политики).

В общем случае промышленная политика кроме инвестиционной содержит несколько структурных составляющих (экспортно-импортную, налоговую, кредитную и т.п.), позволяющих целенаправленно воздействовать на достижение поставленных целей (рис. 2 и 3). Отмечу, что наиболее часто используются налоговые возможности регулирования (в частности, для смягчения цикличных кризисов производства и увеличения устойчивости развития экономики). В максимальной степени потенциал налогов должен быть задействован в инвестиционной сфере посредством косвенного государственного регулирования.

Структурно-инвестиционная политика не является чисто рыночным инструментом и потому должна осуществляться государством как рыночными, так и административными методами. При определении направлений инвестирования необходимо учитывать следующие критерии:

обеспечение платежеспособного спроса (и его роста) на продукцию инвестируемого производства;

минимизацию капиталоемкости инвестиционных проектов;

минимально возможные инвестиционные и производственные циклы проектов;

максимально возможную прибыль на вложенный капитал;

максимальную величину технологической цепочки спроса в результате осуществления инвестиционного проекта.

Естественно, что инвестиции будут наиболее эффективны, если каждое решение в данной области будет отвечать всем критериям без исключения. Предполагается, что это возможно, если соответствующие решения будут приниматься в отношении конкретных предприятий или их групп, но не отраслей и подотраслей. Конечно, соблюдение всех названных условий труднодостижимо, однако в 2001 г. сложилась ситуация, когда экономика по темпам роста превзошла инвестиционную сферу, что сделало возможным принятие проектов, соответствующих не всем критериям.

Практика показывает, что определяющим элементом региональной промышленной политики является инвестиционная составляющая. Она формируется на базе своих аналогов субъектов хозяйствования данного территориального образования, включая государственные организации и учреждения (рис.4). Последние в свою очередь подвержены влиянию внешних факторов, одним из которых является промышленная политика региона.

При разработке инвестиционной политики принято выделять помимо традиционных прямых и портфельных инвестиций также:

нефинансовые (неденежные) – в форме вложения прав, лицензий, ноу-хау, имущества в инвестиционный проект, предприятие, бизнес;

инновационные – осуществляемая с целью внедрения на предприятии уже созданных технологических новшеств³.

Данные виды инвестиций являются важнейшими для реализации промышленной политики в регионе и на хозяйствующем субъекте, однако именно для них система поддержки на различных уровнях недостаточна.

Инвестиционная стратегия предприятия представляет собой деятельность по обоснованию и использованию наиболее эффективных форм вложения капитала, направленных на расширение экономического потенциала. Для ее выполнения разрабатывается программа, состоящая из инвестиционных проектов, сгруппированных по отраслевым, региональным и другим привлекательным для инвестиций признакам.

Отмечу, что в настоящее время разделение полномочий по объектам между федеральной и региональной политикой в инвестиционно-финансовой сфере крайне сложно и противоречиво. Помощь хозяйствующим субъектам в развитии их производств и продвижении продукции на рынках осуществляется прежде всего за счет проведения региональной протекционистской политики. Можно предположить, что в условиях неэффективного выполнения федеральных законов именно местные власти должны принимать соответствующие экономические решения.

Основой для поддержки инвестиционной политики тех или иных хозяйствующих объектов (созданию им благоприятных условий развития и, соответственно, формированию ограничительных мер для конкурентов) может быть оценка издержек различных предприятий данной отрасли. Выбор данного фактора обосновывается следующим. Предприятие с наименьшими издержками при прочих равных условиях является более эффективным. Под экономической эффективностью будем понимать в соответствии с экономической теорией “получение данного объема продукции при наименьших затратах редких ресурсов, причем как продукция, так и применяемые ресурсы измеряются в стоимостном выражении”⁴.

Теоретически предполагается, что в конкурентной рыночной системе обеспечивается оптимальное распределение ресурсов для производства каждого из множества товаров и услуг. Однако этот вывод не учитывает связанных с производством и потреблением товара (услуги) побочных эффектов. Последние возникают, когда в процессе производства часть издержек переходит к третьей стороне (т.е. не потребителям и не производителям данной продукции). Наиболее очевидные эффекты такого рода – экологические проблемы.

Здесь нередко имеет место следующая цепочка явлений. В ряду хозяйствующих объектов той или иной направленности появляется предприятие, которое за счет минимизации издержек становится наиболее конкурентоспособным. Однако данные минимальные издержки достигаются в значительной степени за счет порождения побочных экологических эффектов. В этой ситуации для нормализации положения региональные органы управления могут использовать налоговое или административно-законодательное регулирование. Причем на предприятии, с высокой долей вероятности, издержки будут возрастать, что сделает его функционирование менее эффективным, а, следовательно, его конкурентоспособность снизится.

Инструментами региональной промышленной политики могут являться также такие классические способы поддержки и развития предприятий, как государственный и муниципальный заказы, трансфертные платежи.

В общем случае региональная промышленная политика должна быть построена индивидуально в зависимости от типа хозяйствующего субъекта (рис. 5).

Предприятия – лидеры рынка вполне самодостаточны и даже расширяют свое влияние. Проблемные предприятия являются зоной интересов Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству, кредиторов, Комитета по управлению государственным имуществом, монополистов, персонала и т.д. В то же время стабильные предприятия остаются как бы в “мертвой зоне”. Однако, по моему мнению, именно поддержка данных предприятий должна быть стратегическим направлением региональной промышленной политики.

***

Из сказанного выше можно сделать выводы:

цели промышленной политики, так же как и инструменты их реализации, должны быть разделены и четко определены по уровням управления;

федеральная промышленная политика должна соответствовать целям и задачам государства, и, следовательно, функцией последнего является ее выполнение;

претворение в жизнь инвестиционной стратегии в сфере промышленной политики должно обеспечивать решение следующих задач⁵:

сохранение наиболее ценных элементов накопленного научно-технического потенциала и его применение для развития российской промышленности;

выявление, развитие и использование ее сравнительных конкурентных преимуществ и последовательное преодоление ее слабостей;

ликвидация сложившихся деформаций в отраслевой, внутриотраслевой и производственной структурах, выражающихся в техническом и технологическом отставании нашей индустрии;

насыщение внутреннего рынка отечественной продукцией в соответствии с объемом структурного спроса;

создание собственной ниши на мировом рынке для российской продукции;

региональная промышленная политика нацелена на удовлетворение потребностей предприятий региона и является составной частью государственного аналога;

совокупность инвестиционных программ предприятий региона определяет формирование всех остальных функциональных политик региональных органов управления;

региональная промышленная политика создает своим предприятиям протекционистские условия, минимизируя конкуренцию;

критерием выбора местных предприятий для поддержки служит высокая эффективность производства, а инструментом поддержки – компенсация побочных эффектов;

задача региональной промышленной политики – на повышение производительности труда;

стратегическим направлением региональной промышленной политики является поддержка местных стабильно работающих предприятий.

¹См.: Экономика предприятия: учебник/Под ред. Карлика А.Е. и Шухгальтер М.Л. - М.: ИНФРА-М. - 2001.; Государственное регулирование деятельности предприятий: Учебное пособие/Карлик А.Е., Айрапетова А.Г., Титов К.А. и др. Под ред. Карлика А.Е. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ. - 2002.
²Кэмпбелл Р. Макконелл, Стэнли Л. Брю. Экономикс. 1 часть. - М.: - Экономика. - 1993.
³Самарина Г.П., Балабанов А.И. Финансы предприятий: учебное пособие. – СПб.: Изд-во СПбГИЭА. – 2000.
⁴Кэмпбелл Р. Макконелл, Стэнли Л. Брю. Экономикс. 1 часть. - М.:Экономика. - 1993
⁵Россия – 2015: оптимистический прогноз. Под ред. Абалкина Л.И.. – М.: Экономика. – 1999.