Регионы: управление и развитие

Политика освоения западных регионов КНР

ВАН ЛОЛИНЬ
вице-президент Академии общественных наук КНР
ВЭЙ ХОУКАЙ
научный сотрудник Института экономики промышленности
Академии общественных наук КНР

•Программа освоения западных регионов направлена на ликвидацию
их отставания от приморских провинций, что кардинально меняет региональную политику страны
•Выполнение поставленных задач предполагается осуществить путем массированных государственных инвестиций, углубления рыночных реформ и подключения западных районов к проведению открытой внешнеэкономической политики
•Важная роль отводится рационализации налоговой системы
и финансовых трансфертов, стимулированию частных инвестиций, включая иностранные, экспериментальному выпуску местных займов, введению экологического налога

Политика освоения западных районов¹ официально провозглашена на 4-м пленуме ЦК КПК 15-го созыва 22 сентября 1999 г. Ее общие стратегические установки изложены в Программе освоения западных регионов в 10-й пятилетке (2001-2005 гг.), разработанной Плановым комитетом и Госсоветом КНР. В соответствии с ней намечается к середине ХХI в. в основном завершить модернизацию страны, сократить разрыв в уровне экономического развития отдельных регионов, покончить с отсталостью и бедностью западных районов, создать их новый облик, обеспечив экономическое процветание, социальный прогресс и стабильность, добиться национального единства и благосостояния населения при значительном улучшении экологической ситуации.

Основные государственные мероприятия в рамках Программы

Конкретизация общих стратегических установок содержится в ряде государственных документов, опубликованных в последние годы. Так, согласно программе, принятой министерством ирригации, в годы 10-й пятилетки должна быть решена проблема обеспечения питьевой водой 130 млн человек, введено дополнительно 1,8 млн га орошаемых полей, проведено почвозадержание на площади 150 тыс. км². Транспортные министерства составили широкомасштабные планы транспортного строительства, включающие сооружение 16 скоростных автомагистралей государственного и межпровинциального значения, прокладку важных железных дорог, в том числе дороги из провинции Цинхай в Тибет, из г. Сиань (провинция Шэньси) в Нанкин (провинция Цзянсу) и др. Намечается значительное улучшение инфраструктурного обеспечения сельской местности.

Большое внимание уделяется охране окружающей среды: в 2000-2010 гг. планируется вывести из сельскохозяйственного оборота и «вернуть леса» на 4,78 млн га полей, засадить деревьями 6,83 млн га пустошей. В западных регионах полностью запрещена вырубка естественных лесов, намечено создание новых природоохранных зон, сдача отдельных участков леса в индивидуальную аренду. В предстоящее 10-летие площадь природных заповедников в 14 провинциях, включая 12 западных, будет расширена с 63 до 128 млн га (с 6,56 до 13,33% всей территории страны). Крестьянам, чьи поля предложено отвести под лесопосадки, в течение оговоренного срока бесплатно предоставляется определенное количество зерна, выделяются денежные субсидии и необходимый посадочный материал.

Ряд министерств и ведомств участвуют в составлении взаимосогласованных программ по перестройке экономической структуры западных регионов. Государственное управление по туризму, например, совместно с Канцелярией по освоению западных регионов Госсовета и Государственным плановым комитетом разработало программу инвестирования туризма, рассчитанную на 2003-2007 гг. В декабре 2002 г. министерство сельского хозяйства опубликовало свои предложения по ускоренному развитию аграрной сферы с упором на выращивание таких культур, как тонковолокнистый хлопок, сахарный тростник, различные сорта овощей и фруктов.

Из крупных энергетических строек следует особо отметить уже завершенную в основном прокладку газопровода из автономного района Синьцзян в г. Шанхай общей протяженностью 4 176 км, который будет транспортировать ежегодно 12 млрд м³ газа. Частичная эксплуатация газопровода начнется в 2004 г., а полное окончание работ намечено на 2007 г. Развернуто сооружение нескольких линий ЛЭП, которые обеспечат снабжение провинции Гуандун и городов устья реки Янцзы дешевой электроэнергией со строящихся гидростанций Юго-Запада.

Для привлечения иностранных инвестиций в глубинные районы страны предполагается в течение 10 лет сохранить пониженные ставки подоходного налога для иностранных предприятий и ряд других льгот. Аналогичный льготный режим обеспечивается и для отечественных инвесторов. При вложении капиталов в отрасли инфраструктуры (транспорт, электроэнергетику, ирригацию, связь, радио и телевидение) в первые два года прибыльной работы предприятия освобождаются от уплаты подоходного налога, в последующие два-три года платят его в половинном размере. Экологические организации в течение 10 лет также получают существенные налоговые льготы.

Задачам научно-технического прогресса отвечает Программа содействия научно-техническому развитию западных регионов. Расширяется сеть образовательных учреждений. Департамент Госсовета КНР по освоению западных районов предложил 10-летний план подготовки кадров для них. Разработаны меры для привлечения квалифицированных работников из восточных городов и прекращения оттока специалистов из западных провинций.

Первые результаты

За время, прошедшее с момента провозглашения политики освоения западных регионов, государство ассигновало на эти цели более 260 млрд юаней, в том числе 200 млрд на инфраструктурное строительство, 50 млрд на охрану окружающей среды, 10 млрд на социальные цели. Кроме того, данные районы получили 160 млрд юаней за счет государственных займов (примерно 1/3 общей эмиссии государственных ценных бумаг). Около 300 млрд юаней приходится на бюджетные трансферты и более 600 млрд на кредитные средства.

В западной части страны завершено 36 крупных инфраструктурных проектов сметной стоимостью 600 млрд юаней, построено более 36 гидротехнических сооружений, 50 тыс. км шоссейных и 1641 км железных дорог, 1 370 км высоковольтных линий электропередачи, 31 аэродром. В 1999 – 2001 гг. произведены лесопосадки на площади 2,15 млн га, в том числе 1,15 млн га пришлось на регенерацию лесов на сельскохозяйственных угодьях. В 2002 г. площадь лесопосадок выросла, по оценке, еще на 2,4 млн га.

Хотя по темпам роста государственных инвестиций 12 западных административных единиц² опережают 11 восточных (прирост вложений составил там в 2000 г. 12,72%, в 2001 г. – 17,15%, тогда как в восточных регионах – соответственно 8,21 и 11,31%), по общим масштабам инвестиций и их эффективности они значительно отстают (примерно на 10-15 лет). Это касается общей либерализации экономики, а также степени самостоятельности хозяйственных организаций. Местные власти ставят препоны развитию рыночных отношений.

О региональном распределении бюджетных средств можно судить по данным табл. 1.

Таблица 1

Источник: Чжунго тунцзи няньцзянь (Китайский статистический ежегодник) за 1994 – 2002 гг.

Что касается иностранных инвестиций, то несмотря на увеличение их притока в западные регионы в последние годы, масштабы вложений остаются небольшими, а удельный вес Запада в совокупной величине иностранных инвестиций даже несколько снизился. Например, в 1983-1999 гг. на 12 западных регионов пришлось 5,32% общей величины иностранных инвестиций, в 2000 г. – уже 4,42, в 2001 г. – 3,98%.

Аналогичная ситуация складывается и в отношении негосударственных внутренних капиталовложений, что вызвано следующими причинами. Во-первых, все большая открытость экономики Китая, особенно с его вступлением в ВТО, усиливает диктат мирового рынка и обеспечивает благоприятный инвестиционный климат в тех регионах, где транснациональные корпорации могут рассчитывать на более высокие прибыли. Во-вторых, по многим показателям (транспортное обеспечение, эффективность административного ресурса, инвестиционные условия и т.п.) западные регионы продолжают проигрывать восточным. В-третьих, иностранные вкладчики еще плохо знакомы с ситуацией в западных регионах и поэтому занимают выжидательную позицию.

Несмотря на переориентацию капиталовложений в сторону западных районов, существенных сдвигов в региональной дифференциации пока не происходит. Причины надо искать в особой структуре капиталовложений (в пользу инфраструктурных отраслей и экологии) и в их невысокой эффективности. По темпам экономического роста Запад по-прежнему отстает и от восточных, и от центральный районов (табл. 2).

Таблица 2

^*Данные по 12 регионам.
Источник: расчет по данным статистических ежегодников.

В 2002 г. прирост чистой продукции промышленности в западных регионах составил 13,3%, что ниже аналогичного показателя в восточных (15,7%) и центральных районах (14,5%).

Отставание темпов роста ВВП от темпов роста инвестиций происходит по следующим причинам:

•недостаточный объем вложений в отрасли вторичного сектора, прежде всего в обрабатывающую промышленность, ограничивает возможности ускоренного роста;

•недоучет потребностей местной экономики. Немалая часть возводимых крупных объектов сориентированы на поставки готовой продукции в восточные регионы и их вклад в местную экономику весьма ограничен;

•недостаточная конкурентоспособность Запада по показателям окупаемости вложений и производительности труда в промышленности из-за значительного налогового бремени и более высокой доли заработной платы в общей стоимости продукции в сравнении с восточными регионами. Отрасли перерабатывающей промышленности находятся в состоянии замедленного роста или стагнации.

С началом реформы процветанию приморских районов во многом способствовали получившие широкое распространение мелкие народные предприятия. На Западе их вклад в экономику оказался ограниченным. В 2000 г. в чистой продукции промышленности на Востоке доля крупных предприятий составила 45,8%, а в западных районах – 59,9%. На Востоке мелкие предприятия дали 41,9% чистой продукции промышленности, на Западе – 26,8%. Иначе говоря, на Западе промышленный рост происходит главным образом за счет крупных предприятий, преимущественно государственных, что полностью противоположно ситуации, сложившейся в восточных регионах.

Причины такого положения очевидны. Во-первых, рыночные отношения на Западе развиты хуже, чем на Востоке, негосударственные сферы производства растут медленно. Слабость сферы обслуживания обусловливает наличие высоких трансакционных издержек, что прежде всего сказывается на частных и волостно-поселковых предприятиях. Во-вторых, в западных регионах отсутствуют вспомогательные виды производства, что сдерживает специализацию мелких предприятий. В-третьих, государственная поддержка сферы обслуживания остается несовершенной, мелкие предприятия не подключены к системе страхования, в том числе в случае рисковых капиталовложений. Они сталкиваются с недоступностью кредитов и необходимой информации, что сказывается на себестоимости их продукции и общей конкурентоспособности.

Основные проблемы и пути их решения

При дальнейшей реализации Программы освоения западных регионов следует в первую очередь обратить внимание на совершенствование финансовой системы. С 1994 г., когда началось внедрение двухканальной налоговой системы, сложился порядок формирования местных бюджетов за счет местных налогов и трансфертов из центрального бюджета, включающих специальные дотации и возврат части центральных налогов. Эта система носит переходный характер. Расчет дополнительных выплат и возврат налогов производится от установленной базовой величины, что обеспечивает преимущества развитым районам, где базовая величина была выше. В результате в 1998-2001 гг. 80% финансовых трансфертов способствовали не смягчению, а обострению региональных диспропорций.

В целях рационализации существующей системы финансовых трансфертов необходимо прежде всего разделить права и полномочия центрального правительства и местных органов власти. В этой области имеется много неясностей и недостатков. Некоторые виды расходов, за которые обязаны отвечать центральные органы управления, перекладываются на места, что увеличивает их финансовое бремя и особенно болезненно отражается на отсталых регионах.

Региональная дифференциация оборачивается резкими различиями финансовых потенциалов районов. Скудные бюджетные средства, которыми располагают отсталые западные районы, позволяют лишь едва-едва сводить концы с концами. Финансовые вливания из центрального бюджета призваны в первую очередь способствовать ликвидации межрегиональных диспропорций. Этому учит опыт таких развитых стран, как Канада, Германия, Австралия.

Система финансовых трансфертов должна быть научно обоснованной, учитывать слабость местных бюджетов, их большую демографическую и административную нагрузку. Сегодня же акцент на возврат налогов и выделение специальных дотаций ставит в преимущественное положение восточные и центральные регионы, компенсационно-регулирующая функция трансфертов выражена крайне слабо. По нашему мнению, необходимо как можно быстрее отказаться от практики возврата налогов и соответствующим образом ограничить масштабы специальных видов финансовых дотаций, использовав дотации в первую очередь для выравнивания экономического уровня районов, т.е. переориентировать помощь на западные регионы с более низким уровнем развития и индивидуальных доходов, где значительную долю населения составляют национальные меньшинства. Дотации же развитым восточным регионам следует свести к минимуму.

При формировании дотаций следует различать два их вида: регулирующие и специальные. Первые выделяются с целью выравнивания доступа к общественным благам жителям всех районов, вторые предназначены регионам особого характера (так называемые старые революционные базы, районы проживания национальных меньшинств, пограничные территории, отсталые регионы). К ним относятся также компенсации районам, подвергшимся стихийным бедствиям. Сам способ начисления дотаций должен быть научно обоснованным и базироваться на определении нормативных доходов и расходов для каждого региона. Субсидии регулирующего назначения необходимо исчислять с учетом объективных обстоятельств и предоставлять без всяких предварительных условий.

Программа освоения Запада требует больших финансовых затрат, а бюджетные возможности государства ограничены. Даже с привлечением займов государству эту проблему не решить. Выход видится в подключении частных инвестиций, в том числе иностранных, при использовании налоговых льгот, процентных скидок на кредиты, частичных бюджетных компенсаций возможных рисков. Одним из эффективных способов поддержки частных инвесторов может служить выделение государственных льготных кредитов для инфраструктурного строительства в районах высокой технологии. До сих пор банки предпочитали кредитовать объекты, размещенные в восточной части страны. Финансовая поддержка государством высокотехнологичных отраслей – действенный способ стимулирования экономического развития отсталых регионов и обеспечения дополнительных рабочих мест.

До сих пор из-за опасений денежной дестабилизации местным правительствам не разрешалось выпускать свои денежные обязательства. Представляется, что назрела необходимость приступить к эксперименту по выпуску местных займов. В США и Японии такая практика существует уже давно.

Дополнительные средства могут быть получены через выход акционерных предприятий на фондовый рынок. Доступ к этому рынку необходимо прежде всего обеспечить тем из них, кто имеет сырьевую ориентацию. В первых рядах открытых акционерных компаний должны находиться предприятия западных регионов, имеющие для этого соответствующие условия. Нужно содействовать также созданию на западе страны рынка имущественных прав и рисковых инвестиций.

Экологическим программам Запада следует придать общегосударственный статус. Поскольку экологические инвестиции внушительны по размерам и не обеспечивают быстрой отдачи, нужен специальный механизм их формирования. Выдвигаются два предложения. Первое – выпуск специальных облигаций с распространением по стране. Западные регионы могут рассчитывать на все средства от их реализации, восточные должны направлять 60% полученных средств в центральный бюджет для финансирования экологических мероприятий в западных районах. Второе предложение – введение специального экологического налога с учетом доходов граждан и мест их проживания (верхнее, среднее или нижнее течение рек Хуанхэ и Янцзы). Доходы по данной налоговой статье могут распределяться между центральным и местными бюджетами в пропорции 6:4.

Важное значение имеет разработка специальных сельскохозяйственных программ для пустынных регионов, где требуется распространение особых культур, способствующих задержанию песков. На повестке дня стоит составление плана «экологической» миграции – переселения жителей экологически неустойчивых районов с предоставлением им необходимых источников доходов. При решении проблемы подъема западных регионов нельзя недооценивать значение науки и образования.

Еще одно направление работы – рациональная политика в области контроля над рождаемостью. Сейчас представителям национальных меньшинств в городах разрешено иметь двух детей, в сельской местности – трех, притом что в отношении ханьцев действует установка на однодетную семью. Привилегии представителям национальных меньшинств обернулись увеличением демографической нагрузки на территорию, сдерживанием роста семейных доходов и качества рабочей силы. На наш взгляд, целесообразно усилить пропаганду преимуществ двухдетной семьи и не поощрять рождения третьего ребенка.

Медленно преодолевается отставание западных регионов в области образования. Из 490 уездов, где до сих пор не осуществлено обязательное 9-летнее образование, 433 находятся в западной части страны. Представляется, что следовало бы сформировать специальный фонд для развития образования на Западе. Повышенного внимания требует кадровая политика – необходимо приостановить отток квалифицированных кадров из западных регионов и обеспечить условия для обратной миграции.

Хороший эффект может дать работа по созданию приграничных районов экономической кооперации. С 1992 г. образовано 13 таких зон в гг. Хайхэ, Вэйфэньхэ, Маньчжоули и др. Для стимулирования их внешнеторгового оборота предлагается создать в тех местах, где имеются соответствующие условия, экспортно-ориентированные перерабатывающие производства с привлечением иностранных инвесторов. Особо благоприятное в этом отношении географическое положение занимает провинция Юньнань, которая может быть включена в свободную экономическую зону Китай-АСЕАН.

Преодоление различий в уровнях развития Запада и Востока Китая потребует не менее 50 лет, но уже сегодня встает вопрос о юридических гарантиях последовательной реализации стратегии экономического подъема западных регионов. Все ключевые моменты поставленной задачи должны получить отражение в Законе об освоении Запада, с необходимостью принятия которого в кратчайшие сроки согласны и в центральном правительстве и на местах. В законе следует очертить ареал действия программы, сформулировать основные задачи и методы их решения, определить роль государства, перечислить источники финансового обеспечения, отметить участие восточных регионов. В дальнейшем он дополнится серией конкретных законопроектов, уточняющих те или иные направления работы. Юридическая база должна быть составлена таким образом, чтобы не противоречить принципам ВТО.

¹Первоначально в состав западных регионов входили 6 провинций – Ганьсу, Цинхай, Шэньси, Сычуань, Гуйчжоу, Юньнань, 3 автономных района – Синьцзян, Нинся, Тибет, а также город центрального подчинения Чунцин. В дальнейшем к этим 10 регионам присоединили 2 автономных района – Гуанси и Внутреннюю Монголию. В последние годы аналогичный статус получили еще 3 автономных округа провинций Хубэй, Хунань и Цзилинь.
²Без трех автономных округов провинций Хубэй, Хунань и Цзилинь, получивших статус западных регионов в самые последние годы.