Концептуальные основы управления

Об управлении в государственном и частном секторах

ВАДИМ МАРШЕВ
доктор экономических наук, профессор
ИРИНА ТЕЛЕШОВА
кандидат экономических наук, доцент
МГУ им. М.В. Ломоносова

• Различия на уровне оснований часто приводят к несовместимым расхождениям на уровне выводов и заключений
• Иногда сложно различить субъект и объект управления
• Многие трудности порождаются природой государства как субъекта управления

Летом 1996 г. на экономическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова проведена I международная конференция по истории управленческой мысли и бизнеса на тему: “Концепции управления: вчера, сегодня, завтра” (обзор опубликован в журнале №1/97). На ней неоднократно подчеркивалась историческая преемственность и взаимосвязь взглядов на организацию государственного управления и управления частным бизнесом. В 1998 г. на II конференции обсуждались проблемы реструктуризации организаций в переходный период, национальные особенности осуществления изменений (№6/98). Докладчики не могли не затронуть и вопросы участия государства в поддержке процессов реформирования предприятий частного сектора. Тогда же оргкомитетом принято решение посвятить очередную III конференцию (июнь 2000 г.) обсуждению теоретических и практических проблем управления в государственном и частном секторах. Намечается рассмотреть широкий круг проблем, начиная от природы “разделения труда”, породившей понятия этих двух сфер управленческих воздействий и соответствующие типы организаций, и кончая взаимосвязью государственного управления, администрирования, менеджмента и предпринимательства.

Публикуя данную статью, авторы надеются привлечь внимание научной общественности и практиков управления к указанной комплексной тематике.

Об основных терминах

Под управлением организацией (т.е. сообществом людей) чаще всего понималась (а многими понимается и до сих пор) определенным образом упорядоченная совместная целенаправленная деятельность ее членов.

Научное представление об управлении как деятельности успешно развивалось благодаря своего рода “дифференциальному” (или структурно-функциональному) анализу, разработка которого привела в 1916 г. к открытию Анри Файолем пяти существенных функций управления – предвидения, организации, распорядительства, координации и контроля. Функциональный подход к исследованию управления широко представлен не только в науке. Он четко прослеживается и в практической деятельности – в элементном представлении управления как системы и ряда функциональных подсистем, методах проектирования работ и организационных структур, должностных инструкциях, поэтапности процессов управления и фиксированных процедурах и т.д.

Одновременно имеет место и иное – предметное – представление об управлении как совокупности отношений, возникающих между членами организации при осуществлении совместной целенаправленной деятельности. В нем рассматриваются процесс и результат воздействия (влияния) одного участника на другого.

В связи с двойственным представлением возникла одна из фундаментальных проблем (как науки, так и практики) – аксиоматика. Специалисты понимают, что различия на уровне оснований приводят к грандиозным и часто несовместимым расхождениям на уровне выводов и заключений. Только этим несовпадением предметных областей можно объяснить многозначность трактовок понятий “совершенствование управления”, “развитие управления”, “миссия и цели организации”, “стратегия управления”, “культура управления”, “организационная культура”, “организационное поведение”, “организационное развитие”, “управленческое консультирование” и др.

В эпоху А. Файоля, создателя теории администрации, в иностранной и русскоязычной литературе термины “управление” и “администрирование” были синонимами. В последние десятилетия в русскоязычную литературу проник и термин “менеджмент” и его производные (от менеджера до менеджеральных наук и менеджеризма). Вначале он воспринимался как синоним управления. Такое понимание встречается и сейчас.

Авторы ряда работ по управлению попытались развести эти два понятия, используя в качестве признаков различия соотношения и степень внимания к внутренней и внешней среде организации. В англоязычной литературе такое различие делается для разведения понятий “управление бизнесом” (management) и “управление в государственном секторе” (administration). Правда, существуют и симбиозы – public management, business administration и др.

Разночтения представителей двух научных школ отражаются и на развитии управленческой мысли. Мы не умаляем достоинств ни одной из названных школ, но хотим напомнить о назревшей потребности согласования интересов на аксиоматическом уровне с целью уточнения основных понятий и позиций. Необходимо также выявить прогрессивные результаты одной и другой методологий и наметить пути развития науки управления. Пока же состояние науки и соответственно практики управления по-прежнему напоминают джунгли. Причина, как говорил А. Файоль, – “отсутствие общепризнанной административной доктрины”.

О субъекте и объекте управления

По мере формирования научных представлений о рациональном управлении стали разделять организации разной природы – государственные, общественные, частные; военные, религиозные и др. В процессе управления выделили субъект и объект. Развитие содержательных характеристик этих категорий со временем позволили различать, выделять и подчеркивать соответствующими терминами специфику управления различными организациями и внутри них. Так, появились термины “государственное управление”, “общественное управление”, “производственное управление”, “хозяйственное управление”, “управление общественным производством”, “управление коммерческой организацией”, “отраслевое управление”, “региональное управление”, “управление отраслью народного хозяйства”, “управление городом” и т.д.

По контексту часто можно понять, является ли, например, государство или церковь субъектом, объектом или одновременно и тем, и другим. Однако сегодня нельзя утверждать, что наука имеет признаки четкого разделения видовых понятий управления. С одной стороны, это подчеркивает общность управления разными организациями и внутри них. Но, с другой, существуют и характерные отличия. Нередко встает вопрос: каким образом различать, что есть субъект, а что есть объект управления в той или иной формулировке. Особенно коварны для понимания словосочетания типа государственное, общественное, социальное, отраслевое, производственное, административное, региональное, экономическое управление, т.е. начинающиеся с прилагательного. И здесь конечным выходом инвентаризации определений может стать глоссарий основных терминов по видам управления.

Осложняют ситуации и доводимые до абсурда вольности в переводах работ по управлению, нередко обусловленные причастностью редакторов к той или иной научной школе. Так, одна из фундаментальных работ по государственному управлению Г.Саймона, Д.Смитбурга и В.Томпсона, носящая в оригинале название “Public Administration”, была озаглавлена “Менеджмент в организациях” (Москва, РАГС, Экономика, 1995 г.), а уже на первых страницах название переводится как административное управление.

Классификация организаций

В научной литературе неоднократно предпринимались попытки определить признаки различения понятий – администрирование, управление, менеджмент, регулирование. Поскольку данные категории производны, их различение удается осуществить лишь на основе условно первичных объектов и терминов.

Наиболее устойчива онтологическая точка зрения, базирующаяся на содержании субъекта и объекта управления, суть которых определяется в первую очередь отношениями собственности. Одна из популярных классификаций организаций (и как субъектов и как объектов управления) напоминает континуум – с их разбросом от абсолютно частных до абсолютно государственных (общественных). Соответственно она характеризует континуум обществ – от абсолютно конкурентных (рыночных, со свободной всеобъемлющей конкуренцией) до абсолютно централизованных (без элементов частной собственности и конкуренции). Коротко остановимся на основных ее элементах.

Частные организации являются формой закрепления отношений частной собственности. Теоретический пример существования только данных образований – идеальные модели обществ совершенной конкуренции. Совокупность такого рода структур принято называть частным сектором.

Когда появляется потребность в общественных услугах, защите общественных интересов, доля собственности (и соответствующих прав) частного сектора передается государству, возникают организации с государственной собственностью (государственный сектор).

Совместные структуры создаются при наличии коммерческого или предпринимательского риска, который частный сектор не готов целиком взять на себя. Инвестиции (или доля) государства в частные организации нередко используется для их развития до состояния, когда они могут взять целиком этот риск на себя.

Регулируемые государством частные фирмы обычно действуют в ситуации монопольного производства продукта или услуги (или близкой к ней). В таких случаях государство выступает в качестве защитника потребителей монопольного продукта от возможного злоупотребления рыночной властью, используя регуляторы в виде гарантий поставки продукта, вилки цен, пошлин, налогов, тарифов, стандартов качества и т.п.

Частные организации с государственной инфраструктурой формируются в условиях, когда последняя относительно хорошо налажена. Наиболее популярны такого рода образования в сфере автотранспорта, авиаперевозок и т.п., когда государство берет на себя обеспечение основного производства частной компании необходимыми сопутствующими услугами или компонентами (например, для авиаперевозки – аэропорты, подъездные пути и т.п.).

Государственный сектор часто нуждается в услугах представителей частного сектора, которые на контрактной основе производят готовый продукт для последующего предоставления общественных услуг. Таково строительство государственных зданий и сооружений силами частных строительных фирм.

Государственные структуры часто производят услуги сосуществуя и конкурируя с частным сектором.

И, наконец, в обществе встречается не мало ситуаций, где конкуренция не уместна. Это прежде всего касается охраны границ государства, военно-оборонной сферы, милиции, прокуратуры, юстиции, судопроизводства и т.п.

Из приведенного перечня видно, что априори не существует экономического обоснования принципа разделения отраслей народного хозяйства для “вечного закрепления” их в частном или государственном секторе. Скорее всего, такое разделение – это многокритериальная задача, среди критериев которой – политическая, экономическая, социальная, идеологическая и иного рода эффективность и результативность деяний общества.

В чистом виде трудно представить общество, состоящее только из организаций первого или последнего типа.

Названные типы организаций позволяют ввести три вида взаимоотношений субъект–объект, характеризующих степень участия в них государства, и один общий термин “менеджмент” для всех типов организаций. Во-первых, собственно управление, когда государство выступает одновременно и как субъект, и как объект (государственное управление). Во-вторых, вмешательство государства как субъекта в управление объектами смешанной формы собственности (частичное управление). В-третьих, регулирование государством деятельности предпринимательских организаций, в которых доля государственной собственности близка или равна нулю (косвенное управление). И, наконец, термин “менеджмент” мы предлагаем сохранить для обозначения структуры и процесса управленческих воздействий (функций) внутри организации любого типа. Субъектом этого рода отношений является управляющий любого уровня иерархии, объектом – любой иной член организации (в том числе и неуправленец) или ее подразделение.

Общность и различия видов управления

Известно, что в управлении центральным элементом является человек. И если в одних случаях человек – это очевидный ресурс (наряду со временем, оборудованием, станками, зданиями, сырьем и т.п.), то в других – субъект и объект управления, источник всех проблем и успешных результатов. Вот основа общности всех видов управления. Одновременно человек и отношение к нему порождают их различия. Проиллюстрируем сходства и различия управления в государственном и частном секторах.

Вначале о сходных чертах. Во-первых, статические характеристики – состав и содержание вышеупомянутых функций управления вообще, тех или иных органов, отдельных работников (в форме должностных инструкций), набор организационных структур, нормируемость управленческого труда, нормы управляемости, набор требуемых умений и навыков и т.д. Причем конкретные выражения характеристик могут и различаться (например, величина норм управляемости, число иерархических уровней в оргструктурах и т.д.).

Во-вторых, динамические характеристики – информационные потоки, коммуникации, принятие решений, делопроизводство, содержание и процесс оперативного управления.

В-третьих, многие установки управления организациями: стремление к постановке четких целей и их реализации, рациональное распределение средств и ресурсов, повышение эффективности их использования. Персонифицированные носители управления – управленцы (менеджеры) стремятся удовлетворить ожидания и потребности работников своих организаций.

Относительная инвариантность характеристик различных видов управления позволяет надеяться на ротацию в широком смысле, т.е. не только на ротацию кадров из одного вида в другой с сохранением их на тех же уровнях в оргструктуре (основа – практическое единство умений и навыков), но и на перенос идеологии оперативного управления.

Отметим здесь и общность задач. И в государственных, и в частных организациях существуют проблемы информационного обеспечения, коммуникаций, лидерства, конфликтов, соотношения формальных и неформальных групп и др.

Различия видов управления. Во-первых, это природа потребностей в товарах и услугах организаций. Если в частном секторе цели управления организациями заключаются в производстве товаров и услуг для удовлетворения потребностей и желаний отдельных индивидуумов в обмен на определенную плату (чаще всего – денежную), то в государственном – в выполнении программ или производстве услуг, как правило, для общества в целом.

Во-вторых, природа целей. Если частные фирмы ставят и реализуют свои собственные цели, то государственные структуры служат интересам общества, реализуют цели, установленные законодательными органами, их деятельность регулируется правительственными постановлениями или законодательными актами. А потому различны и критерии оценки эффективности этих видов управления. В частном секторе используются внутренние критерии типа доход-расход, прибыли-убытки, ROI, а в государственном – множество внешних критериев, таких как общественное благополучие, оценки законодательных органов, судов, правительства, политических партий, общества в целом. Отсюда и сложнейшие проблемы государственного управления – ответственности, измеримости, учета и оценки эффективности результатов.

В-третьих, степень “конкуренции”. Частные образования по определению функционируют в условиях жесткой конкуренции (со всеми вытекающими отсюда последствиями), а многие государственные организации являются монополистами. В этом причина того, что государственные (и общественные) организации могут долго существовать не предоставляя высококачественных услуг. Имея относительно давнюю предысторию, они со временем перестают задаваться вопросом о сути конечных результатов своей деятельности и больше озабочены процессом получения оценки этих результатов. Иными словами, хорошо подготовленный доклад, служебная записка о (или по поводу) результате для них чаще важнее, чем его качество.

В-четвертых, это масштаб управляемости. Если государственное управление влияет на все общество, то управление организациями частного сектора в большинстве случаев ограничивается внутренними рамками и ближайшими элементами внешней конкурентной среды (хотя и встречаются исключения, скажем ТНК по масштабу воздействий сравнимы с отдельными государствами).

Эффективность, результативность
и ответственность управления

Если в частном секторе управление организацией оценивает рынок (по принципу “естественного отбора”), т.е. определяет разумность того или иного выбора из множества альтернатив, то решение этой задачи по отношению к государственному управлению хозяйством страны намного сложнее. Во-первых, трудности порождаются природой целей государства как субъекта управления. Нередко последние выдаются за общенародные, хотя, по сути, являются отражением групповых, а иногда и индивидуальных интересов (политических, национальных, религиозных, отраслевых, региональных и пр.). Во-вторых, всегда стоит вопрос о рациональности программ (планов) реализации тех или иных целей с точки зрения достоверности, корректности и реалистичности намечаемых мероприятий, ресурсов, финансов и пр.

Оценка эффективности связана с проблемами подотчетности и ответственности. А они в большей степени присущи государственному сектору и порождаются конфликтом ценностей, удовлетворяемых (максимизируемых или минимизируемых) в процессе управления. Здесь возникают трудности с измеримостью. Кроме того, наличие трех ветвей государственной власти и множества иерархических уровней государственного управления, общественных структур и гражданских сообществ (со своими наборами ценностей и контролирующих средств) существенно увеличивает “размерность” задачи измерения и усложняет процедуру оценки деяний государства как субъекта управления хозяйством страны.

О задачах государства
в управлении экономикой

Исходя из приоритета государства в управлении народным хозяйством, а также его главной политической, экономической и социальной целей отметим наиболее важные его задачи на современном этапе.

Первая, совершенствование правового регулирования трех ветвей государственной власти (в аспекте хозяйствования) на всех уровнях управления (федеральном, региональном и местном).

Вторая, создание институционального правового поля для развития цивилизованного частного предпринимательства (включая современные формы контроля и надзора за соблюдением законодательства).

Третья, усиление планово-координационной функции государства как субъекта управления экономикой (в форме индикативного стратегического управления хозяйством страны, рационального распределения ограниченных национальных ресурсов).

Четвёртая, усиление финансово-распределительной (фискально-бюджетной) функции государства в части обеспечения денежных ресурсов для функционирования государственного и частного секторов (скажем, за счет значительного роста государственных заказов продукции во всех секторах экономики и соответствующего мультипликативного эффекта увеличения спроса).

И наконец, пятая, повышение образовательного уровня и компетентности участников хозяйствования в рыночных условиях, начиная от государственных служащих и кончая отдельными предпринимателями.

В качестве одного из результатов решения перечисленных задач можно ожидать регулярное рациональное обоснование распределения функций управления хозяйством страны между государством и частным сектором. Ситуационно возможна передача большинства традиционных отраслей государственного сектора в частный, и наоборот, на основе критерия выбора наилучшего исполнителя задачи при наличии в модели как минимум двух команд игроков – организаций государственного и частного секторов.

Пользуясь этим критерием, государство (а не только рынок) может и играет роль “невидимой руки” регулятора и нередко добивается выполнения собственных правил игры от организаций частного сектора, соблюдения ими договорных обязательств перед обществом, норм социальной ответственности, этики и др., т.е. их вовлечения в реализацию своей миссии.