Использование экономических инструментов в экологическом регулировании:
опыт Японии
ИРИНА ТИМОНИНА
доктор экономических наук,
ведущий научный сотрудник Центра японских исследований
Института востоковедения РАН
• В последнее 10-летие в экологической политике Японии происходит смещение
центра тяжести в сторону усиления экономических рычагов, что, однако, не означает
отказа и от прямого регулирования
• Формируется новый сектор по производству “экологически ориентированных” товаров
и услуг – экобизнес, имеющий признаки динамично развивающегося межотраслевого комплекса
Проблема сохранения окружающей среды и рационального использования природных
ресурсов остается актуальной как для отдельных стран, так и в глобальном масштабе.
Среди государств, добившихся заметных успехов в создании благоприятных в экологическом
плане условий жизни для своих граждан, достойное место занимает Япония. Сформировав
эффективную систему управления качеством природной среды, страна сумела не только
отодвинуть угрозу экологического кризиса, но и существенно улучшить многие экологические
параметры. Важную роль здесь сыграло гибкое использование экономических инструментов
регулирования. Вместе с тем на фоне улучшения ситуации в отношении традиционных
видов загрязнения целый ряд вопросов решить все же не удается. Речь идет, в частности,
об экологии крупных городов, где ухудшение состояния среды и растущий объем бытовых
отходов приводят к снижению качества жизни. Среди глобальных проблем наибольшие
опасения японских и международных экспертов вызывают возникновение озоновых дыр
и глобальное потепление климата. Сегодня становится все более очевидным, что
действующий механизм экологической политики в значительной мере исчерпал свои возможности
и нуждается в обновлении. Выработка новых методических подходов к решению
вопросов окружающей среды и в более широком плане – бесконфликтного сосуществования
экосферы и человеческой цивилизации представляет сложную проблему и в теоретическом
и в практическом плане. Одним из основных направлений будущей экологической политики
становится усиление ее экономической составляющей.
Взаимодействие экономики
и окружающей среды: современный подход
Экономические инструменты играли заметную роль в экологической политике Японии
с начала ее формирования. Основополагающим стал принцип “загрязнитель платит”, означающий
возложение ответственности за ухудшение среды на непосредственных виновников – компании-загрязнители,
которые несли значительную часть необходимых расходов. Государство от имени общества
также взяло на себя часть финансового бремени по сохранению природного потенциала
и на основе прямых и косвенных методов регулирования стремилось обеспечить поддержание
нормального состояния окружающей среды. Сочетание принципа “загрязнитель платит”,
прямого государственного контроля и государственной финансовой поддержки природоохранной
деятельности компаний дало ощутимые положительные результаты. Однако такой
механизм регулирования наряду с несомненными достоинствами имел и недостатки. Так,
при выработке мер контроля состояния среды далеко не всегда должным образом учитывалось
соотношение общественных затрат и выгод. Кроме того, широко использовавшиеся экологические
стандарты представляют довольно грубый инструмент, часто не позволяющий обеспечить
пропорциональность издержек для всех загрязнителей. Следует отметить, что экологической
политике Японии этот недостаток был присущ в меньшей степени по сравнению с другими
странами, поскольку здесь с самого начала в нормативный механизм закладывалась высокая
степень дифференциации между регионами, отраслями промышленности, компаниями разной
величины. Сам принцип “загрязнитель платит” нередко подвергался сомнению,
причем одни критиковали его за чрезмерное финансовое бремя, которое возлагалось
на компании, а другие – за предоставление фирмам возможности перекладывать экологические
издержки на потребителей (через цены) и общество в целом благодаря системе государственного
субсидирования и льготного кредитования. Однако необходимость пересмотра экономических
основ экологического регулирования вызвана в большей степени не этими недостатками,
а изменением экологической и экономической ситуации в 90-е годы. При разработке
современной концепции отношений общества и окружающей среды в Японии исходят из
того, что среда и экономика неразрывно связаны между собой и хозяйственная активность
улучшает человеческую жизнь только в том случае, если она сопровождается сохранением
и защитой природы. Поэтому, по мнению японских экспертов, современная экономическая
система должна быть “инкорпорирована” со средой. Нужно окончательно отказаться от
точки зрения, что окружающая среда является “бесплатным товаром”, который можно
эксплуатировать бесконечно, и прийти к пониманию того, что она представляет драгоценный
актив, который следует сохранить для следующих поколений. Это предполагает в свою
очередь платность использования всех природных ресурсов и возложение финансового
бремени по восстановлению среды на все общество. Среди основных проблем реализации
данных подходов – обеспечение механизма учета влияния хозяйственной активности на
среду. В условиях глобализации загрязнения и усложнения технико-экономических систем
все труднее выявлять субъекты ответственности, которые должны нести финансовое бремя
по устранению причин и последствий экологического ущерба (на что и опирался принцип
“загрязнитель платит”). Многие сегодняшние проблемы (потепление климата, озоновые
дыры, скопление бытовых отходов в крупных городах и др.) возникают в результате
повседневной жизни населения, и часто связь между социально-экономической деятельностью
и загрязнением далеко не очевидна. В такой ситуации эффективность традиционных экономических
инструментов экологического регулирования (налоговые льготы для компаний, устанавливающих
очистное оборудование, субсидии и т.п.) оказывается ограниченной, что вызывает необходимость
их обновления. Новизна подхода к экономическим аспектам политики сохранения
среды этим не исчерпывается. По мнению японских специалистов, на повестке дня стоит
вопрос об интеграции экологии и экономики как необходимом условии перехода к “устойчивому
обществу”, где будут одновременно учитываться интересы сохранения среды и обеспечиваться
условия для хозяйственной деятельности. Такая интеграция будет происходить
постепенно и сейчас просматриваются лишь ее общие контуры. Во-первых,
на цели охраны среды перераспределяется определенная часть общественного продукта,
иными словами, на постоянной основе осуществляется финансирование экологической
политики. В перспективе, считают японские эксперты, принцип “загрязнитель платит”
трансформируется в принцип общей социальной ответственности, и финансирование должно
базироваться на следующих постулатах: 1) расходы на сохранение среды несет все общество;
2) они распределяются справедливо – ни на какие географические территории, социальные
слои, общественные секторы не возлагается чрезмерное по сравнению с остальными бремя;
3) нельзя допускать большого отрицательного экономического эффекта от экологического
регулирования. Во-вторых, пересматривается экономический инструментарий
экологической политики. Если до сих пор она базировалась преимущественно на “внешних”
по отношению к хозяйственным агентам регуляторах – нормативах и соответствующих
мерах поощрения со стороны государства, то сейчас разрабатываются постоянно действующие
и встроенные в экономическую систему механизмы включения затрат на охрану среды
в издержки предприятий (экологические налоги и др.). В-третьих, благодаря
выделению в экономической структуре новой самостоятельной сферы деятельности – экобизнеса
– происходит заметное укрепление материально- технической базы охраны среды.
Финансирование природоохранной деятельности
Общенациональные расходы на цели охраны и восстановления окружающей среды в 80-е
– начале 90-х годов имели повышательную тенденцию, увеличившись с 1,3% ВНП в 1979
г. до 1,8% в 1992 г. В абсолютном выражении в расчете на душу населения они были
самыми высокими среди государств – членов ОЭСР (за исключением Швейцарии). В последующие
годы относительные показатели таких расходов в Японии, как и в других развитых странах,
несколько снизились – до 1,6% ВНП, но абсолютные величины продолжают расти.
Пропорция, в которой затраты на природоохранную деятельность распределялись между
государством и частным сектором, по приблизительным оценкам, составляла на протяжении
70-90-х годов 60:40. Расходы компаний на очистные сооружения колебались в этот период
в пределах 2 – 9,5 трлн иен, или 3,5 – 17% всех частных инвестиций в машины и оборудование.
Государственное финансирование, направленное на природоохранные цели, многоканально,
и прямое бюджетное финансирование представляет лишь небольшую его часть (в 1995
г. – 38%). Бюджетные ассигнования распределяются через различные министерства и
ведомства, при этом через правительственное Управление по вопросам окружающей среды
(УВОС) проходит лишь около 4% средств. Такой порядок обусловлен тем,
что УВОС занимается главным образом общим руководством, координацией, выработкой
стратегий. Это видно и по целевому распределению его расходов, направляемых на решение
глобальных проблем (потепление климата, подготовка международной конференции в Рио-де-
Жанейро в 2002 г. и др.), предотвращение химического загрязнения диоксинами и другими
веществами, снижение загрязнения воздуха в городах, создание систем рециркуляции
воды, обеспечение мер по контролю за состоянием дикой природы и т.д.
Заметная роль в финансовом обеспечении природоохранной деятельности традиционно
принадлежит государственным корпорациям и банкам – Японскому банку развития, Корпорации
поддержки малого бизнеса, Корпорации содействия развитию сельского, лесного и рыбного
хозяйства и Корпорации защиты окружающей среды (КЗОС), которая занимает ведущее
место в данной сфере. КЗОС осуществляет инвестиции в социальную инфраструктуру
(водоснабжение, канализацию, парки, дороги) и предоставляет целевые льготные займы
бизнесу, нуждающемуся в финансовой помощи для строительства природоохранных объектов,
а также органам местного самоуправления. Фонды КЗОС формируются за счет средств
правительственной программы инвестиций, а также субсидий и займов, направляемых
правительством через УВОС, которое вместе с другими ответственными министерствами
контролирует деятельность КЗОС. Особое внимание КЗОС уделяет малым и средним
предприятиям, которые часто не в состоянии самостоятельно финансировать строительство
природоохранных объектов. Обеспечение такого финансирования стало ведущим направлением
деятельности этой корпорации. Адресуемые малому бизнесу программы КЗОС специально
субсидируются с общего счета центрального бюджета.
Налоговые меры
Особенностью использования налогов в качестве инструмента экологического регулирования
в Японии на протяжении 70-90-х годов являлось преобладание их стимулирующей функции
над рестриктивной. Широко применялись система ускоренной амортизации для оборудования
и сооружений, связанных с защитой среды и обезвреживанием отходов, а также скидки
по некоторым видам государственных и местных налогов для предприятий, устанавливающих
такое оборудование. В то же время собственно “экологические” налоги, как и
пошлины, штрафы, платежи, непосредственно нацеленные на сокращение масштабов загрязнения
или улучшение экологических свойств товаров, до последнего времени не получили большого
распространения. В разные периоды вводились дифференцированные по отдельным районам
налоги на автотранспорт для контроля за выхлопными газами, специальные налоги для
электромобилей, надбавки к налогам за опасные производства и товары, платежи за
выбросы сверх установленных норм двуокиси серы1. Среди нововведений в
этой области можно отметить эксперимент на о. Хоккайдо, где начали взимать пошлину
за мусор, объемы которого сразу же сократились на 30%. В настоящее время в
русле общего пересмотра экономических основ экологического регулирования в Японии
вплотную занялись выработкой концепции использования “экологических” налогов и иных
инструментов, апробированных в других государствах и одобренных международными организациями.
Во многих странах ОЭСР происходит “позеленение” налоговой системы, т.е. переориентация
ее на охрану среды и более эффективное использование ресурсов. Наибольшее распространение
получили “углеродный” и “серный” налоги, а также налоги на перерабатываемую тару,
заставляющие загрязнителей выделять средства на переработку отходов и создавать
системы рециклирования. УВОС Японии также заявило о необходимости принятия и быстрого
введения концепции “зеленых” налогов. Она предусматривает налогообложение деятельности,
приносящей социальные экологические издержки, и снижение налогов на экологически
нейтральные товары и услуги. Ведутся активные исследования в этой области с учетом
конкретной эколого-экономической ситуации в стране. Среди основных тем таких исследований
– установление круга товаров, подлежащих экологическому налогообложению, определение
его наиболее эффективных форм и оптимального уровня, экономических последствий введения,
а также проблема соотношения между новыми и существующими налогами (большинство
специалистов считает, что необходимо вводить новые налоги и пересматривать существующие
с учетом интересов сохранения среды). При налогообложении выпуска продукции,
производство или использование которой может наносить вред окружающей среде, эксперты
предлагают вводить пошлины, зависящие от объема продукта, а не от его стоимости.
При этом уровень налогообложения, по их мнению, должен обеспечить компаниям возможность
выбора оптимальных технологий и изменения характера деятельности, а также учитывать
влияние соответствующего изменения цен на потребительскую активность.
О сложности определения эффективного уровня налогообложения свидетельствует,
в частности, большой разброс экспертных оценок. Так, в связи с необходимостью участия
Японии в решении мировой проблемы глобального потепления климата японские эксперты
занимаются сейчас разработкой налога на окись углерода. Предлагаемые ставки колеблются
от 4 до 25 иен за 1 т. При этом далеко не очевидно, что облагать налогом следует
сами выбросы. Некоторые считают, что это должны быть энергоносители как потенциальные
загрязнители. Изучение вопроса о воздействии экологического налогообложения
на экономические показатели, особенно налога на СО2, который собираются
ввести для борьбы с парниковым эффектом, дает основание оценивать возможное влияние
этого налога на снижение темпов прироста ВВП в 0,01 – 0,5 процентных пункта.
Исследования не подтверждают прямой связи между установлением экологических налогов
и международной конкурентоспособностью национальной промышленности, однако не исключается,
что с их введением промышленность может устремиться за рубеж, где экологическое
регулирование носит менее жесткий характер. Рассматривается вопрос о введении экологически
ориентированных таможенных пошлин на экспортные и импортные товары. Среди
не применяемых пока в стране экономических инструментов экологического регулирования
можно отметить систему торговли квотами на загрязнение. Судя по “Белым книгам”,
УВОС заинтересовано в апробации такого механизма (тем более что это лежит в русле
общего экономического дерегулирования, происходившего в 90-е годы). Планируется
также (пока в экспериментальном порядке) введение системы взимания с покупателей
залоговой стоимости тары, поскольку сейчас, как правило, население собирает бутылки,
банки, а также макулатуру и батарейки добровольно и бесплатно.
Рынок экологических товаров и услуг
В последнее 10-летие в Японии активно формируется новая сфера хозяйства –
экобизнес, имеющий признаки нового, общественно необходимого и динамично развивающегося
межотраслевого комплекса. Он включает производство оборудования для уменьшения экологической
нагрузки, производство “экологически дружественных” товаров, оказание услуг по защите
окружающей среды. Президент предпринимательской организации “Сеть экобизнеса”
Макото Андо выделяет ключевые понятия экобизнеса, или пять R: refine (очистка),
reduce (сокращение), recycle (рециклирование), reuse (повторное использование),
reconvert energy (реконверсия энергии). Развитие рынка экобизнеса отличается
динамизмом. Если в 1995 г. по объему продаж он оценивался в 95 млрд долл. (данные
УВОС), то в 1999 г. – в 208 млрд долл., или в 22 трлн иен (данные Японского общества
производителей промышленного оборудования). Среднегодовые темпы прироста продаж
в 2000-2010 гг., по расчетам УВОС, прогнозируются в 7,8%, к 2010 г. объем продаж
вырастет предположительно до 34 трлн иен, или более чем на 50% по сравнению с 1999
г. Экобизнес представляет сегодня привлекательную сферу приложения капитала.
Он поддерживается правительством и в него вовлечены компании практически всех отраслей
промышленности и сферы услуг. Так, автомобилестроительные фирмы разрабатывают
и производят экологически чистые автомобили с электрическими и газолиновыми двигателями;
изготовители канцелярских принадлежностей освоили выпуск продукции из рециклированных
материалов; хорошо зарекомендовали себя на мировом рынке производители мусоросжигателей,
воздухоочистителей и другого природоохранного оборудования. Появились энергетические
компании, специализирующиеся на выработке энергии из нетрадиционных экологически
чистых источников. Важнейшее условие развития экобизнеса – поддержка
со стороны потребителей. Судя по опросам общественного мнения, она существует в
отношении производства экологически чистой продукции и товаров из рециклированных
материалов. Для содействия приобретению “экологически ответственных” товаров в феврале
1996 г. создана “сеть зеленых покупок”, куда входят более 2 тыс. компаний, потребительских
и предпринимательских организаций, а также органы местного самоуправления.
*** Таким образом, начиная с 90-х годов в Японии, как и
в других развитых странах, постепенно пересматриваются базовые основы механизма
экологического регулирования, происходит смещение центра тяжести в сторону усиления
экономических рычагов. Однако это не означает отказа от прямого регулирования в
экологической сфере. Видимо, будет найден комбинированный вариант с использованием
преимуществ обоих методов. Управление по вопросам окружающей среды полагает, что
“экологические” налоги, платежи, штрафы эффективны в масштабе страны и в долговременном
плане. В локальных же рамках могут оказаться предпочтительнее прямые регулирующие
меры. Переход преимущественно к экономическим методам экологического регулирования
будет, очевидно, проходить поэтапно. Сейчас идет разработка общей концепции экологической
политики, предстоит еще уточнить сферы, где целесообразно использование таких мер,
проанализировать опыт их применения в других странах, выявить потенциальные проблемы.
Важная особенность формирующейся новой системы экологического регулирования –
ее нацеленность на достижение компромисса между компаниями, государством и населением
по вопросам охраны среды. Это оказывает влияние на методы действий экологических
групп и организаций. Если раньше они выступали против потенциальных и реальных загрязнителей
путем возбуждения судебных исков, устройства пикетов, демонстраций, бойкотирования
экологически “агрессивной” продукции, то теперь их деятельность направлена и на
помощь компаниям – производителям “экологически ответственных” товаров. Представляется,
что рассмотренные тенденции в экологическом регулировании, применяемом в Японии,
не должны остаться незамеченными специалистами-экологами в России, поскольку сегодня
имеется возможность не только использовать уже апробированный на практике зарубежный
опыт, но и включиться в разработку современных концепций отношений общества и окружающей
среды.
1Некоторые специальные налоги, способствующие сохранению
среды, в Японии не считаются экологическими. Так, налоги на нефть и газолин объективно
нацелены на сохранение окружающей среды, но поступления от них используются для
проведения энергетической политики и осуществления дорожного строительства, что
обнаруживает их иную природу. |
