Проблемы межбюджетных отношений государства и муниципальных образований

ВЛАДИМИР ФЕДОТКИН
председатель Рязанской областной думы,
член Совета Федерации Федерального Собрания РФ

• Сегодня на местах возникло новое явление – "финансово-экономическая несостоятельность территорий"
• Государство должно нести ответственность за принимаемые решения
• Необходимо создавать условия для экономического и бюджетного выживания регионов

Сегодня достаточно много пишут и говорят о взаимоотношениях между государством, т.е. федеральным уровнем, и субъектами Федерации. В процессе преобразований в стране создана новая система управления, состоящая из двух ветвей власти – государственной и местного самоуправления. Проблеме их взаимоотношений, на мой взгляд, уделяется недостаточно внимания, хотя опыт многих стран мира (США, Канады, Франции) показывает, что именно они находятся под постоянным вниманием государства.

У нас пока значительно больше разговоров о муниципальных образованиях, чем о реальной государственной помощи в их становлении. Законов по поводу их принято уже немало, но по сути дела, на местах мало что изменилось, по крайней мере в лучшую сторону. А ведь речь идет об основах государства, об основах всей системы государственных финансов. Все налоги и платежи идут именно с уровня муниципальных территорий. Так в России, Украине, Белоруссии и Казахстане, так и в любом другом государстве. И от того, как будет работать экономика именно на этом уровне, во многом зависит финансовое состояние всего государства.

Сама по себе эта проблема не является принципиально новой. Она существовала и будет существовать. И всегда будет одной из самых сложных, поскольку ее решение зависит от множества переменных: меняются экономический потенциал и возможности территории, интеллектуальный и возрастной состав населения, возрастают потребности людей, а ресурсные возможности, как правило, уменьшаются.

n Однако за последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что на нижестоящий уровень передается все больше и больше задач, не подкрепленных соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой. Так, доля расходов консолидированных  бюджетов субъектов Федерации возросла с 49,7% в 1993 г. до 58,3% в 1997 г. Но доля доходов в этот период была постоянно меньше. Недостающие суммы должны были перечисляться непосредственно из федерального бюджета. Однако в необходимом объеме этого ни разу не делалось.

Еще более сложная картина с бюджетами муниципальных образований. С 1992 по 1996 гг. доля доходов местного самоуправления в консолидированном бюджете сократилась с 28 до 21%, а доля расходов за этот период возросла с 29 до 31%. Сегодня многие субъекты и муниципальные образования просто захлебываются в потоке неразрешимых проблем. Неслучайно наряду с термином "финансовая несостоятельность предприятий" появился и термин "финансово-экономическая несостоятельность территорий".

Сегодня вполне очевидно, что необходимо рассматривать роль и место государства в рыночной экономике не только по его отношению к предприятиям, но и к общему положению дел в регионах. Ни одно государство в мире не может уйти от ответственности за положение дел на территориях.

n Важно отметить, что местное самоуправление само по себе находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В связи с этим хочется остановить внимание на крайне важной ныне проблеме – ответственности государства за последствия принимаемых решений.

В сентябре 1997 г. вступил в силу Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Однако, по сути дела, он не решает этой проблемы. И не только из-за субъективизма в его реализации. Например, в условиях отсутствия минимальных социальных стандартов и более или менее ясного определения минимальной бюджетной обеспеченности само установление сверху нормативов налоговых отчислений порождает немало конфликтов между субъектом Федерации и муниципальным образованием.

В результате проводимого курса реформ делить практически стало нечего. Эту мысль постараюсь прокомментировать на примере Рязанской области. В 1997 г. мы добились некоторого продвижения. Рост промышленного производства составил 108% к показателям 1996 г. Это четвертое место среди областей Центрального региона РФ. Впереди лишь Владимирская, Костромская и Орловская области. И тем не менее прошлый год Рязанская область закончила с отрицательным финансовым результатом в сумме 208 млрд руб. (цифры за 1997 г. даны в неденоминированном исчислении). В сельском хозяйстве было 87% убыточных предприятий и организаций, на транспорте – 54, около половины – в строительстве и промышленности.

Какие же причины ухудшили их финансовое состояние?

Во-первых, превышение издержек над сложившимся уровнем цен. В сельском хозяйстве в 1997 г. среднеобластная закупочная цена одного литра молока составляла 990 руб. при средней себестоимости в хозяйствах около 1300 руб. Та же самая картина и в промышленности. Сегодня дешевле везти из Рязани на Дальний Восток не по железной дороге России, а через Западную Европу и на пароходе вокруг половины земного шара.

Во-вторых, из-за неплатежеспособности покупателей вынужденными неплательщиками становятся даже эффективно работающие предприятия. Анализ 28 крупных и средних предприятий Рязанской области показал, что объем текущих обязательств приблизился к восьмимесячному объему выручки. Причем обязательства растут быстрее, чем выручка. А это означает валовое увеличение внутреннего долга, который должен быть погашен за счет выручки, хотя шансы такого погашения со временем уменьшаются. В связи с этим объемы обязательств по заемным средствам должны быть приведены в соответствие с выручкой, к примеру, посредством реструктуризации задолженности, т.е. перевода ее из текущих обязательств в долгосрочные.

В-третьих, краткосрочные заемные средства не обеспечиваются реальными оборотными активами должников. Так, по состоянию на конец 1997 г. общая сумма средств в производстве и средств в расчетах была меньше, чем объем заемных средств на месяц выручки. К этому следует добавить невыполнение государством своих финансовых обязательств, что вызывает дальнейший рост неплатежей, спад производства, уменьшение налогооблагаемой базы. Например, нерегулярное поступление средств по оплате заказов Министерства внутренних дел привело к образованию у Шацкой швейной фабрики долга перед бюджетом в сумме 30 млн руб.

За 1997 г. из средств областного бюджета поступило в агропромышленный комплекс области 81% годового лимита, а из федерального – лишь 22%. Полностью не профинансированы государством статьи по приведению сельских дорог в нормальное состояние, под государственные гарантии для реализации инвестиционных проектов, только 5% - на средства химизации, на 39% - финансирование капитальных вложений. В ряде случаев областному бюджету приходилось брать на себя некоторые федеральные расходы.

В результате этого второй год подряд 23 из 29 муниципальных образований Рязанской области заканчивают год с убытком. Есть ли у них возможность в 1998 г. поправить положение? Практически нет.

При составлении бюджета области на 1998 г. мы проанализировали финансово- бюджетное положение муниципальных образований. Картина удручающая. Из 25 сельских районов лишь один донор. Остальные – дотационные. Причем в большинстве из них собственные доходы в 5 – 10 раз меньше необходимых расходов. Понятно, что в этих условиях они в значительной степени, а нередко и в решающей, зависят от возможностей и позиции областной власти. Но область сама дотационная и все нарушения федерального финансирования сразу сказываются на муниципальном уровне.

Нередко федеральными законами предоставляются льготы различным слоям населения. Например, установлен бесплатный проезд на общественном транспорте военнослужащим, работникам органов внутренних дел, другим категориям государственных служащих, а финансирования этого нет.

Оптимизировать межбюджетные отношения в условиях, когда продолжается кризис в реальной экономике и все более напряженной становится налоговая среда, едва ли удастся. Вряд ли в ближайшие 2-3 года можно ожидать роста числа регионов-доноров. Это можно сделать только искусственно. Не лучше и с другими вопросами. Законом о ветеранах предусмотрены льготы, финансирование которых должно осуществляться за счет федерального бюджета. Должно, но практически не делается.

Перечень таких проблем можно было бы продолжить. Я взял в качестве примера Рязанскую область. Но из опыта общения с руководителями других территорий знаю, что у них картина такая же. Те же долги по детским пособиям, та же тупиковая ситуация с жилищно-коммунальной реформой и т.д. Значит, дело в общей экономической ситуации, за которую отвечает государство.

n В качестве иллюстрации слабой ответственности высших органов власти за принимаемые решения и некомпетентности некоторых таких решений целесообразно взять Указ Президента Российской Федерации N 495 от 5 мая 1998 г. "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровления государственных финансов". Несомненно, что в ближайшее время наверняка сильно ударит по муниципальным образованиям выдвинутое в указе требование прекратить с начала июля 1998 г. любые зачеты по обязательствам организаций по уплате налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации в части регулирующих федеральных налогов. Это рекомендовано сделать и на уровне муниципальных образований.

По единодушному мнению руководителей предприятий всех форм собственности и разных сфер деятельности, такой шаг в нынешних условиях острой нехватки денежной массы приведет к окончательной остановке даже тех предприятий, которые еще хоть как-то держатся на плаву. В результате местные бюджеты лишатся не только той, пусть небольшой, величины денег, которые имеют в настоящее время, но и того, что они потребляют как натуральные поступления в виде леса, шифера, труб, горюче-смазочных материалов и т.д., которые позволяют еще поддерживать, ремонтировать больницы, школы, жилищно-коммунальную сферу.

Да, бартер, взаимозачеты – не благо. Но прежде чем их ликвидировать, нужно создать условия хотя бы для выживания экономики. Иначе под лозунгом благих намерений можно породить еще большую беду.

Не лучше и другие положения этого указа. Напомню: одно из них ставит задачу уменьшить численность работников бюджетной сферы, а высвободившиеся средства направить на выполнение обязательств бюджетов субъектов Федерации. Но самые большие обязательства – перед социальной сферой, особенно врачами, учителями. Им и недоплачивают, и платят с задержкой. Значит, одних преподавателей на улицу, другим – повысить содержание? В Рязани мы это уже почувствовали. Кроме дополнительного напряжения, нервозности и новых проблем муниципальная власть ничего не получила. Хотя не ее вина в этом.

А вот еще одно положение этого указа. "Оказание финансовой поддержки из бюджетов субъектов Российской Федерации только тем хозяйственным субъектам, которые не имеют задолженности по налоговым платежам перед бюджетами всех уровней". Да где же такие взять?! Власть сама загнала отечественных товаропроизводителей в число неплательщиков, а теперь и вообще отказывает в поддержке даже тем, кто хоть как-то пытается выбраться из этой ситуации.

Есть еще одна серьезная проблема, пронизывающая все три названные положения, как и весь указ в целом. Субъекту Федерации буквально и прямо диктуется, что он должен делать с теми суммами, которые остаются на территории. И это не единственный раз. Это право федеральный центр теперь решил узаконить. 25 мая 1998 г. вышел Указ Президента № 586 "О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти", где сделана очередная попытка взять под контроль всю экономическую и политическую жизнь регионов. В статье 13 Указа записано, что на заседания могут приглашаться представители органов государственной власти субъекта и местного самоуправления.

Так о какой же тогда демократизации управления можно вести речь? О каких правах и выработке оптимальных механизмов управления территорий? К решению указанных задач руководители должны подойти сами и подойдут, но в разное время, в зависимости от специфики и уровня развития территорий.

n Крайне сложная и противоречивая ситуация создана решением Конституционного суда от 23 декабря 1997 г. Тогда суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса. В результате предприятие должно прежде рассчитаться с государством, уплатив налоги, а затем – с работниками по заработной плате. Проблема обострилась еще и тем обстоятельством, что платежи, отнесенные к каждой следующей очереди, должны производиться лишь после полного погашения всех предшествующих требований.

Тем самым Конституционный суд столкнул интересы двух больших групп населения – бюджетников и работников сферы производства. Если платить налоги и не платить зарплату тем, кто еще трудится в промышленности, сельском хозяйстве и других производствах, то вскоре мы потеряем последних специалистов, а затем и всю организацию товаропроизводителей. В результате иссякнут и налоговые поступления. Если платить зарплату на предприятиях полностью, то в нынешней ситуации практически не будет денег на финансирование учреждений здравоохранения, образования, армии и т.д.

Решение Конституционного суда отменить никто не может. Заводы сегодня выплачивают зарплату, но через суд. Заводы несут убытки на многие миллионы рублей, одновременно создавая новые проблемы как на уровне муниципальных образований, так и на уровне государства.

Рязанская областная дума, сделав предварительные расчеты и посоветовавшись с директорами, вышла с предложением – законодательно установить не только очередность, но и пропорциональность списания денежных средств. У нас получилось так: примерно 50% поступающих денежных средств необходимо выплачивать в форме зарплаты, включая отчисления по второй статье и в пенсионный фонд, а оставшуюся сумму по 10% разделить по остальным обязательствам.

Нас поддержали представительные органы власти многих субъектов Федерации. К этой же мысли, независимо от нас, пришли и специалисты Госкомналогслужбы. Я как член Совета Федерации и сопредседатель рабочей группы по этому вопросу послал запрос на имя главы правительства, подчеркнув, что затягивание с разрешением этого вопроса приводит к новым и новым финансовым потерям на всех уровнях. Но правительство пока упорно отмалчивается. Это еще раз подчеркивает необходимость создания механизма ответственности за негативные последствия своих решений. Или нужно детально контролировать свои решения и оперативно устранять их негативные стороны или нести определенную меру ответственности за ущерб, причиненный государству своими решениями.

n И последнее. Известно, какие баталии ежегодно ведутся при утверждении федерального бюджета. Однако когда он принят, его осуществление отдается на откуп правительству. Оно его исполняет бесконтрольно, никого не спрашивая, подвергает секвестированию (это стало уже системой – бюджеты 1997 и 1998 гг. основательно урезаны). И никто за это никакой ответственности не несет. Государственная Дума бесправна и фактически не может контролировать исполнение бюджета.

Сегодня главное - не делить, а наполнять бюджет. Мощный резерв для этого – объединение усилий и возможностей стран СНГ. Надо быстрее принимать новый Налоговый кодекс, уделяя особое внимание не просто его фискальной роли, а прежде всего роли стимулирующей. Надо снизить общую налоговую нагрузку на предприятия. Ведь предприятия сегодня не в состоянии наполнить ни один уровень бюджета, какие бы методики разделения доходов при этом не были записаны.

Значит, надо сначала создать условия, при которых предприятия смогут обеспечить себе рост производства и доходов и на этой основе требовать от них поступления налогов в бюджет. Нужна активная государственная политика защиты и поддержки национального товаропроизводителя.