Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ-
ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственная Дума
Проблема органов территориального общественного
самоуправления – проблемы гражданского общества
Часть 2
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ – ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ
ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
(материалы к парламентским слушаниям и
межрегиональной научно – практической конференции)
ИЗДАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
МОСКВА – ИЗВЕСТИЯ - 1997
Под общей редакцией В.И.Зоркальцева, председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, М.В.Фильшина, члена Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, В.Н.Федотова, председателя Российской ассоциации "Территориальное общественное самоуправление"
Издание к печати подготовлено Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций и издательским отделом Управления делами Государственной Думы
Проблемы органов территориального общественного самоуправления - проблемы гражданского общества. Часть II. Территориальное общественное самоуправление - основа формирования гражданского общества (приложение 3). Материалы к парламентским слушаниям и межрегиональной научно-практической конференции/Общ. ред. В.И.Зоркальцева, М.В.Фильшина и В.Н.Федотова. — М.: Известия, 1997. - 111 с.
В часть II сборника включены авторские публикации и другие сообщения В.Н.Федотова и А.В.Федотова, показывающие роль и место органов территориального общественного самоуправления как формы осуществления права граждан на объединение в решении проблем гражданского общества, вынесенных комитетами Государственной Думы на парламентские слушания, международные конференции, "круглые столы" и на рассмотрение Государственной Думы.
Предпринята попытка определить особенности и показать системный характер формирования гражданского общества в Российской Федерации.
© Аппарат Государственной Думы, 1997
Роль органов территориального общественного самоуправления как формы осуществления права граждан на объединение в решении проблем, вынесенных комитетами Государственной Думы на парламентские слушания, международные конференции, "круглые столы", а также на рассмотрение Государственной Думы
3. В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
О соотношении, местной государственной власти и местного самоуправления
Постановка вопроса обусловлена прежде всего анализом практики федерализма с позиции прав человека.
В условиях унитарного государства выбор правильной цели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами является необходимым условием эффективности процедуры этого разграничения.
Такой безальтернативной целью являются права человека как высшие социальные ценности. Это положение закреплено и в Конституции Российской Федерации.
При разработке правовых механизмов осуществления прав человека необходимо учитывать особенность психологии российского общества, заключающуюся в его коллективистском, общинном сознании.
В сфере государственного устройства коллективистскому сознанию соответствуют такие общественные институты, как российские общины (территориальные, территориально-национальные, казачьи, сельские) и (для советского периода) комитеты (Советы) территориального общественного самоуправления.
Община — естественное право граждан на самоорганизацию, право сообща, "всем миром" заведовать своими делами,
Классические модели федеративных государств, например США, основывались на договорном делегировании предметов ведения и полномочий снизу вверх (община — штат — федерация) с последующим их конституционным закреплением.
В этих моделях фундаментом федеративного государства являются общинные институты, в которых изначально обеспечиваются права и свободы человека.
Автор книги "Демократия в Америке" А.Токвиль не напрасно считает их основой демократии: "Без общинных институтов истинного духа свобод она (нация) так и не приобретает. Деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности".
В рассматриваемых на настоящих и предыдущих парламентских слушаниях концепциях разграничения предметов ведения и полномочий упущен конституционный субъект, являющийся фундаментом российской государственности — истинное местное самоуправление (территориальная община).
Для российской модели разграничения исключительно "центр — субъект Российской Федерации" договорная теория не в состоянии обеспечить как равноправие граждан на всей территории Российской Федерации, так и осуществление необходимого конституционного объема этих прав и приоритета права человека перед правом национальности.
Строим здание государственности с крыши. Но есть все правовые основания начать строительство с фундамента.
В Российской Федерации общинным институтам соответствуют следующие закрепленные в ее Конституции права человека первого, второго и третьего поколений;
право граждан на объединения;
право объединений граждан иметь в частной собственности землю;
право граждан осуществлять местное самоуправление в формах прямого волеизъявления;
право населения данной территории (к нему следует отнести и население микрорайона в городе численностью до 15 тысяч человек) владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.
Последние два права одновременно являются конституционными
принципами местного самоуправления, которым, к сожалению, не следует Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Норма подпункта "н" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящая к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, также указывает на необходимость разграничения предметов ведения и полномочий, в котором субъектами являются органы государственной власти и местное самоуправление,
Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации:
определяется новый субъект разграничения предметов ведения и
полномочий в системе "Российская Федерация — община", наиболее полно удовлетворяющий требованиям обеспечения прав человека;
определяется правовой статус общины как административно-территориальной единицы.
Очевидно, что разграничение в системе "Российская федерация — община" должно быть приоритетным разграничению "Российская федерация — субъект Российской Федерации" и осуществляться федеральными законами, требующими своей разработки.
Первоочередными из таких законов являются о территориальной общине, об органах территориального общественного самоуправления, о муниципальной собственности, а также поправки к экономическим законам, включая Земельный кодекс Российской Федерации.
Основные положения концепции федеральных законов подготовлены нашей Ассоциацией.
Необходимо также внести в рамках конституционного процесса поправки в Конституцию Российской Федерации, разграничивающие компетенцию общин (истинного местного самоуправления) и местной государственной власти.
И в заключение целесообразно еще раз подчеркнуть, что право граждан на самоорганизацию в общинных формах следует положить в основу при разграничении предметов ведения и полномочий в системах "Российская Федерация — община" и "Российская Федерация — субъект Российской Федерации".
В этом, на наш взгляд, и заключается становление и перспективы развития российского федерализма.
Сообщение на парламентских слушаниях "О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма"
(в апреля 1996 года. Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко)
Система территориального общественного самоуправления является частью общей системы механизмов осуществления конституционных прав человека в сфере управления. Система впервые урегулирована в законе о местном самоуправлении (1991 год) и на основе самоорганизации граждан призвана решать различные социальные вопросы населения.
Основными институтами системы являются объединения граждан по месту жительства — комитеты территориального общественного самоуправления (КОС) как форма представительной демократии, а также собрания, сходы и другие формы непосредственной демократии.
Социальная эффективность КОС во многом определяется отношением к ним органов местного самоуправления и органов управления (делегированным объемом полномочий, собственности, финансовой поддержкой).
На практике различное (часто в пределах одного субъекта Российской Федерации полярное) отношение обусловило и различные по эффективности КОС.
Анализ высокоэффективных КОС позволил определить эффективную форму самоорганизации граждан — общину (городскую, сельскую и казачью) численностью примерно 5—15 тысяч человек. Кроме того. этот анализ также позволил определить реальный путь достижения гражданского общества, основанного на институтах территориальной самоорганизации граждан.
Институты непосредственной демократии в связи с принятием новой Конституции Российской Федерации (1993 год) приобрели расширенный правовой статус, соответствующий императивной конституционной норме осуществления гражданами местного самоуправления непосредственно (статья 130 Конституции Российской Федерации).
Эта норма Конституции Российской Федерации поставила необходимым решение проблемы соотношения непосредственной и представительной демократии и разграничения соответствующего объема полномочий в ее законодательном регулировании между Российской Федерацией и ее субъектами.
Проблема в стадии разработки. Но уже очевидно, что основные правила организации и предметы ведения институтов непосредственной демократии должны регулироваться федеральными законами, если приоритет отдается правам человека,
То же самое относится и к КОС. Если приоритет отдается праву граждан на объединение, то основные вопросы организации, деятельности и правовой защиты КОС следует регулировать федеральными законами. А если считать КОС исключительно элементом организации системы местного самоуправления (не приняв во внимание, что КОС одновременно является и средством построения гражданского общества), то вопросы его организации и деятельности следует регулировать правовыми актами субъекта Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления. В этом случае, как показывает опыт разграничения полномочий по регулированию КОС в Москве в звене Моссовет (мэрия) — райсовет, порядок регистрации и основные полномочия КОС не должны определяться правовыми актами органов местного самоуправления.
К сожалению, ни один из известных законопроектов, рассматриваемых на настоящих парламентских слушаниях, не приводит ни необходимого объема полномочий, ни его разграничения по рассматриваемым вопросам в звене Российская Федерация — субъект Российской Федерации, демонстрируя тем самым и недостатки региональной политики.
Очевидно, что на основе разработки проблемы соотношения непосредственной и представительной демократии с учетом необходимости построения в стране гражданского общества целесообразно сформулировать одну из целей региональной политики как совершенствование системы принятия решений. Системы, в идеале
исключающей жалобы и обращения граждан в государственные органы по их социальным проблемам.
И первым шагом к осуществлению такой системы могла бы стать организация в Государственной Думе подразделения по правам человека с функцией методического законодательного обеспечения деятельности КОС и институтов непосредственной демократии, а также функцией экспертизы (оценки соответствия правам человека) основных законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой.
Сообщение на парламентских слушаниях "Об альтернативных законопроектах по проблеме разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"
(20 июня 1995 года. Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко)
Проблема соотношения местной государственной власти и местного самоуправления является одной из основных в определении подходов к реформе местного самоуправления.
Основной признак местной государственной власти — иерархическое подчинение вышестоящим органам государственной власти.
Европейская хартия местного самоуправления не делает различий между местной государственной властью и местным самоуправлением, понимая под местным самоуправлением местную государственную власть.
Конституция Российской Федерации допускает неопределенность в понимании соотношения местной государственной власти и местного самоуправления.
С одной стороны, местное самоуправление организационно обособлено от государства, самостоятельно (в пределах своих полномочий) и осуществляется гражданами (статьи 12 и 130 Конституции Российской Федерации).
С другой стороны, местное самоуправление поставлено в зависимость от государства и является его институтом в соответствии со следующими статьями:
пункт 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации о наделении местного самоуправления государственными полномочиями;
пункт 3 статьи 40, пункт 1 статьи 41, пункт 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации о возложении на органы местного самоуправления расходов, связанных с получением отдельными категориями граждан бесплатных услуг в областях жилищной, здравоохранения, образования;
пункт 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления "другими" (невыборными) органами.
Таким образом, императивными конституционными институтами являются как местная государственная власть, так и местное самоуправление.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", реализуя западную модель местной государственной власти, не полностью соответствует конституционным принципам местного самоуправления (согласно заключению, подготовленному Межрегиональным экспертным советом проблем местного самоуправления).
Решение проблемы этого соотношения видится на основе учета таких факторов, как низкая правовая культура российского общества, коллективистская психология его мышления и необходимость формирования гражданского общества. В этом случае запускается конституционный механизм приоритета статей 1—15 (в том числе статьи 12) перед другими статьями Конституции Российской Федерации (в том числе перед всеми статьями, определяющим местную государственную власть),
Указанные обстоятельства в переходный период рыночных отношений обусловливают необходимость укрепления выборной местной государственной власти, которая должна стать инструментом становления местного самоуправления (кадровое, финансовое, экономическое, организационное обеспечение), реализующего приоритет права гражданина как высшей социальной ценности,
В этом заключается особенность концепции реформы местного самоуправления.
На основе необходимости определения правовых статусов институтов местной государственной власти и местного самоуправления основные положения концепции правовой реформы местного самоуправления должны включать:
1. Укрепление выборной местной государственной власти и создание условий для становления системы местного самоуправления как системы самоорганизации граждан, обеспечивающей приоритет права гражданина перед правом национальности.
2. Принятие пакета взаимоувязанных федеральных законов:
о территориальной общине;
о собраниях и сходах граждан;
о местном референдуме;
об обращениях граждан и ответственности должностных лиц;
о системе местного самоуправления.
3. Принятие федерального закона о принципах организации системы местной государственной власти на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
4. Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации, соответствующих принципу разделения институтов местной государственной власти и местного самоуправления.
Статья из журнала "Самоуправление". 1996. № 2.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
