2.2. Органы и выборные лица территориального общественного самоуправления

Органы территориального общественного самоуправления являются одним из важнейших элементов всей организации местного самоуправления, формой участия граждан в решении местных вопросов по месту жительства.

Органы ТОС представляют собой избранные населением органы, выполняющие представительные и исполнительные функции по решению вопросов местного значения, относящиеся к ведению территориального общественного самоуправления.

В настоящее время общий порядок организации и деятельности ТОС, их состав и наименования устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Так, в соответствии со ст. 7 закона «О территориальном общественном самоуправлении в Рязанской области»[1] органы территориального общественного самоуправления, исходя из принципов их организации и специфики соответствующей территории муниципального образования могут подразделяться на:

1. Советы (комитеты) поселков сельских населенных пунктов.

2. Советы (комитеты) микрорайонов, жилищных комплексов населенных пунктов.

3. Квартальные, уличные, домовые советы (комитеты), а также иные органы самоуправления по месту жительства.

В законодательстве Челябинской области о территориальном общественном самоуправлении к органам ТОС дополнительно отнесены объединения жителей-собственников в едином комплексе недвижимого имущества (кондоминиумы, ЖСК, МЖК)[2].

При этом необходимо отметить, что ТС - как орган территориального общественного самоуправления является довольно специфической формой самоуправления жителей, деятельность которых в основном направлена на содержание своего жилищного фонда и отстаивания коллективных интересов членов товарищества в муниципальных органах власти.

Органы ТОС создаются по инициативе населения на основе их добровольного волеизъявления, как правило, путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту жительства.

Расходы, связанные с выборами органов территориального общественного самоуправления, по решению представительного органа местного самоуправления могут финансироваться из средств местного бюджета.

Срок полномочий органов ТОС определяется его положением (уставом) и, как правило, соответствует сроку полномочий представительного органа местного самоуправления. Однако, общие собрания (сходы) или конференции жителей могут устанавливать и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления. Конкретный порядок формирования органов ТОС, их полномочия и правовой статус определяется на уровне муниципальных образований в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в рамках регионального законодательства субъектов Федерации.

С инициативой о создании органов территориального местного самоуправления могут выступать группа жителей двора, улицы, микрорайона, поселка, органы местного самоуправления, общественные организации. В целях поддержки инициативы населения органы местного самоуправления в ряде городов создают организационные комитеты, куда входят представители инициативной группы специалисты администраций городов (районов), депутаты представительного органа, которые проводят всю подготовительную работу среди жителей по проведению общих собраний, конференций по избранию органов ТОС[3].

Развитие системы органов ТОС свидетельствует, что наиболее распространенной формой общественного самоуправления граждан в городских муниципальных образованиях являются комитеты (советы) территориального общественного самоуправления, которые обладают более разветвленной структурой и полномочиями.

На рис. 1 приведена примерная структура организации комитета ТО в микрорайоне, поселке.

Как правило, совет (комитет) микрорайона, поселка состоит из уличных, дворовых или домовых комитетов, расположенных на его территории, поэтому сначала инициативная группа граждан формирует на общих собраниях (сходах), конференциях уличные, дворовые (домовые) комитеты или избирают старших улиц, домов, подъездов многоэтажных домов на общих собраниях (сходах) жителей.

В общей системе органов ТОС домовые (уличные) комитеты, старшие домов и улиц представляют собой первичные формы самоорганизации граждан по месту жительства, которые в большинстве муниципальных образований входят в состав комитетов (советов), а ряде других (Курган, Саратов) являются самостоятельными органоми ТОС.

Домовые (уличные) комитеты формируются из числа лиц, избранных на общем собрании жителей дома (улицы), а также на конференциях граждан проживающих в соответствующих домах.

Общее собрание является правомочным при участии в нем не менее половины жителей, а конференция – не менее 2/3 от числа избранных делегатов. Избранными в домовой (уличный) комитет, старшим по дому (улице) считаются кандидаты, получившие большинство голосов участников собрания, конференции.

Для руководства деятельностью домового (уличного) комитета, на первом заседании избирается председатель комитета.

В целях уведомления протокол собрания (конференции) в 7-10-дневный срок направляется в обслуживающую жилищно-коммунальную организацию, администрацию района муниципального образования.

В большинстве случаев домовые (уличные) комитеты создаются на базе муниципального жилого фонда и работают без образования юридического лица. Председатели домовых (уличных) комитетов работают на общественных началах.

Рис. 1 Примерная структура организации комитета ТОС в микрорайоне (поселке)

Деятельность уличных и домовых комитетов, старших домов и улиц во многих муниципальных образованиях регулируются специальными положениями[4] и в основном направлена на осуществление общественного контроля за техническим состоянием жилого фонда, благоустройства дворовых и уличных территорий, привлечения жителей к обеспечению сохранности и ремонта жилого фонда, содержания объектов благоустройства и озеленения, спортивных сооружений на своих территориях, оказания содействия органам социальной защиты по оказанию помощи социально-незащищенным категориям граждан и органам правопорядка.

Так, в городе Челябинске с1998 года избраны населением и приступили к работе 4100 старших по домам и 786 старших по улицам, в обязанности которых входит организация выполнение решений собраний, конференций жителей дома (улицы), информирование жителей об общем состоянии дел в доме, домовой и уличной территории, привлечение жителей к общественным работам по благоустройству территории, проведении ежегодных отчетов перед жителями о проделанной работе на собраниях, конференциях.

Например, в городе Тамбове по инициативе жителей и администрации созданы 196 уличных комитетов и 812 домовых комитетов, которые являются первичным звеном самоорганизации граждан по месту жительства для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. В качестве руководителей уличных и домовых комитетов выступают, как правило, женщины пенсионного возраста, так их доля в домовых комитетах 61 процент и в уличных комитетах 37 процентов.

За выполнение своих обязанностей председатели уличных и домов комитетов получают льготы по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг в размере 50 процентов от их стоимости[5]. Однако подобная практика поощрения деятельности председателей первичных органов ТОС в большинстве регионов Российской Федерации не получила развития.

Советы (комитеты) территориального общественного самоуправления микрорайонов, поселков избираются ввиду большой численности жителей в основном на конференциях граждан соответствующей территории.

Так, в соответствии с Положением «О территориальном общественном самоуправлении в г. Челябинске», принятым городской Думой в 1998 году, в состав комитета ТОС могут входить председатели домовых комитетов, которые избирают жители дома, старшие улиц поселков, представители общественных организаций (женсовета, совета ветеранов), представители жилищно-эксплуатационных служб данной территории, участковые инспектора. Избранными в состав комитета ТОС (КТОС) считаются граждане, получившие более половины голосов делегатов, присутствующих на конференции. Также на конференции избираются председатель КТОСа и его заместитель (заместители) простым большинством голосов от числа присутствующих, которые должны постоянно проживать на территории данного комитета. Председатель и заместитель (заместители) председателя КТОСа избираются на срок полномочий городской Думы, которой составляет 4 года.

Для осуществления своих функций председатель КТОСа в соответствии с положением наделяется собственными полномочиями:

- представляет интересы жителей микрорайона, поселка;

- руководит работой комитета ТОС;

- является членом муниципального Совета района;

- разрабатывает и предоставляет в администрацию района план работы, смету доходов и расходов КТОСа на квартал (год);

- проводит прием граждан микрорайона (поселка);

- организует и контролирует выполнение решений КТОСа;

- ежегодно отчитывается о деятельности комитета территориального общественного самоуправления на собрании (конференции) граждан микрорайона, поселка.

В ряде муниципальных образований Российской Федерации (Омск, Пермь, Челябинск) председатели комитетов (советов) ТОС получают за свою работу вознаграждение из местного бюджета, размер которых составляет от 1000 до 1500 рублей в месяц. В других городах (Оренбург, Новосибирск) вознаграждение руководителей органов ТОС осуществляется в виде разовых поощрений или премий, а в большинстве городов они возглавляют комитеты на общественных началах.

Комитет ТОС самостоятельно определяет периодичность своих заседаний и порядок их проведения, которые проводятся по мере необходимости не реже одного раза в месяц. В составе комитетов могут образоваться комиссии по основным направлениям своей деятельности, рабочие группы для решения конкретных вопросов территории.

Члены комитетов ТОС определяют круг вопросов, по которым председатель КТОСа[6] может принимать решения самостоятельно с обязательным отчетом на очередном заседании.

Все вопросы, входящие в компетенцию КТОСа, как правило решаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комитета и оформляются протоколом.

В ряде нормативных документов, регулирующих деятельность органов ТОС, включены основания досрочного прекращения полномочий выборных руководителей комитетов (Советов) территориального общественного самоуправления, к которым относятся: по личному заявлению; стойкой неспособности в течении 4-х месяцев по состоянию здоровья осуществлять полномочия; при смене жительства за пределы соответствующей территории ТОС; утраты гражданства Российской Федерации; признания его деятельности неудовлетворительной и выражения ему недоверия на ежегодной или внеочередной конференции представителей микрорайона, поселка.

В ряде муниципальных образований, созданные органы территориального образования подлежат регистрации в органах местного самоуправления, которые ведут собственные реестры комитетов (Советов) ТОС. Регистрация органов ТОС осуществляется в целях упорядочения процесса создания территориальных самоуправляющихся сообществ на территориях, проведения правовой экспертизы представленных документов на соответствие действующему законодательству и принятым правовым актам органов местного самоуправления, учету количественного состава органов ТОС в муниципальном образовании.

Конкретный порядок учета органов ТОС регулируется уставами муниципальных образований или другими нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в которых указываются орган, осуществляющий регистрацию ТОС, порядок регистрации и перечень необходимых документов, основания для отказа в регистрации ТОС.

В муниципальных образованиях ведение реестров органов ТОС осуществляется, как правило, в централизованном прядке структурными подразделениями органов исполнительной власти, занимающихся вопросами ТОС и общественными организациями или как в г. Новосибирске - на уровне районов - организационными отделами районных администраций.

Орган территориального общественного самоуправления считается созданным и приступает к осуществлению своей уставной деятельности с момента объявления результатов выборов руководящих органов и утверждения конференцией положения (устава).

Каждый орган территориального общественного самоуправления должен иметь свое положение (устав). Требования к положению (уставу) определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов федерации. В положении, (уставе) должны быть указаны цели и порядок формирования органов ТОС; границы территории органов ТОС, компетенция и сроки их полномочий; форма и порядок участия в территориальном общественном самоуправлении; сроки и порядок созыва и проведения собраний (конференций) граждан; порядок контроля за деятельностью комитетов (советов) ТОС, виды ответственности комитета ТОС и его членов перед жителями; подотчетность, сроки и порядок созыва и проведения собраний (конференция) граждан, порядок приобретения и распоряжения имуществом и финансовыми средствами ТОС, порядок принятия положения (устава) и внесения в них изменений (дополнений), порядок прекращения деятельности органов ТОС[7].

Исходя из конкретных местных условий в положение (устав) могут включаться и другие нормы и положения, регламентирующие деятельность комитета (совета) ТОС, не противоречащие действующему законодательству, Уставу муниципального образования и нормативным правовым актам органа местного самоуправления.

Положение комитета (совета) микрорайона, поселка в обязательном порядке принимается на собраниях (сходах), конференциях жителей соответствующей территории.

Практика показывает, что основанием досрочного прекращения полномочий органов ТОС могут являться:

- принятия собранием (сходом), конференцией граждан, проживающих на территории, решения о выражении недоверия комитету;

- самороспуска КТОС;

- по решению суда в случае неоднократного нарушения законодательства РФ, положения о территориальном общественном самоуправлении, устава органа ТОС.

С иском о прекращении деятельности КТОС в судебном порядке могут выступить граждане, проживающие на территории комитета, глава города, представительный орган местного самоуправления, органы прокуратуры[8].

В соответствии с уставом муниципального образования и другими нормативными правовыми актами органов местного самоуправления комитеты (советы) ТОС могут наделяться правами юридического лица. Для признания органов ТОС юридическим лицом необходимо иметь в собственности обособленное имущество, самостоятельный баланс или смету расходов.

На практике в городских муниципальных образованиях встречаются различные подходы к организационно-правовой форме органов ТОС, в Ижевске орган ТОС является некоммерческой организацией, в Воронеже – орган местного самоуправления, в Самаре – орган общественного самоуправления в системе органов местного самоуправления, в Дзержинске Московской области – в форме муниципального учреждения.

Общий порядок государственной регистрации органов ТОС, как юридических лиц должен содержаться в законах субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении.

В качестве примера организации территориального общественного самоуправления на территории крупного муниципального образования рассмотрим опыт создания органов ТОС в г. Челябинске. Непосредственное становление системы общественного самоуправления населения в городе началось с создания инициативных групп в районах, которые провели выборы старших по подъездам, домам, улицам в поселках и подготовили выборные конференции комитетов ТОС.

На начало февраля 1998 года в городе были избраны более 80 % старших подъездов, 87 % старших домов и 74 % старших улиц в частном секторе и состоялись конференции по выборам 121 комитета территориального общественного самоуправления.

Границы территорий комитетов ТОС были установлены по предложениям администраций районов в городе, исходя из исторических, социально экономических, коммунальных и других признаков, обуславливающих территориальную целостность ТОС. В таблице 2 представлено количество КТОСов и их распределение по районам города.

Таблица 2

Количественный состав КТОСов по районам города Челябинска в 1998 году

Как видно из таблицы, количество комитетов в районах неодинаковое в виду существенных различий в размерах территории, характеристике жилого фонда и численности населения. Наибольший количественный состав комитетов ТОС создан в Ленинском, Советском и Металлургическом районах, на которых приходится 52 % от их общего числа. Возрастание комитетов в этих районах в первую очередь связано нахождением в них поселков, в границах которых население создавало отдельные органы территориального общественного самоуправления. В результате из 121 комитета ТОС 25 % составили поселковые комитеты, где жители приняли самое активное участие в процессе формирования органов ТОС.

Одним из самых отличительных признаков комитетов территориального общественного самоуправления, влияющих на структуру органов ТОС и определяющих его роль и значение в районе, является количество жителей, проживающих на территории комитета ТОС (табл. 3).

Таблица 3

Распределение КТОСов по численности населения в г. Челябинске

Из данных таблицы следует, что лишь около 7 % КТОСов имеют население менее 1000 человек, а в 43 % КТОС проживает от 6 до 12 тысяч человек, крупные КТОСы численностью 12 тысяч человек составляют более 26 %. Наиболее крупные КТОСы расположены на территории Калининского и Курчатовского районов, где их численность достигает 15 тысяч.

На учредительных конференциях, состоявшихся в 1997 – 1998 годах в состав комитетов территориального общественного самоуправления были избраны наиболее авторитетные, уважаемые жители микрорайонов, поселков, работники ЖЭУ, представители муниципальных образовательных учреждений, участковые инспектора милиции, старшие домов, улиц, предприниматели. Численный состав комитетов в зависимости количества многоэтажных домов и улиц, численности жителей различен и составляет от 8 до 15 человек.

В немалой степени эффективность работы комитета территориального общественного самоуправления зависит от личности его руководителя. В большинстве председателями комитетов территориального общественного самоуправления были избраны инициативные, грамотные люди, желающие работать. Анализ качественного состава председателей КТОСов, поведенный в 1998 г. после завершения выборных конференций показал, что 46 из них имеют высшее, 37 % - средне специальное, 17 – среднее образование. Наиболее высокий образовательный уровень у председателей КТОСов, расположенных в Калининском, Центральном и Курчатовском районах, где более 90 % из них имеют высшее и средне специальное образование. По специальности это учителя, инженерно-технические работники, предприниматели. По возрасту руководители КТОСов в большей степени принадлежат к людям старшего поколения, так до 40 лет председатели составляют около 15 %, от 40 до 60 лет – 67 % и старше 60 лет – 18 %. Из числа избранных председателей комитетов ТОС 72 % составляют женщины.

За пошедшие четыре года деятельности органов ТОС они стали неотъемлемой составной частью системы городского самоуправления. В настоящее время комитеты территориального общественного самоуправления, состоящие из уличных и домовых комитетов, старших по домам (улицам) стали самой массовой формой вовлечения граждан в решении проблем по месту жительства. Создание органов ТОС позволило создать эффективный механизм сотрудничества местных органов власти с населением, который помогает горожанам осознать себя ответственными за состояние дел в микрорайонах и поселках и способствует самостоятельному решению собственных инициатив в вопросах местного значения.

Особенно важное значение приобрело сознание комитетов ТОС в поселках, расположенных на территории города, в которых отсутствовали местные администрации. В этих поселениях КТОСы стали единственными полномочными представителями власти, которые с первых дней создания принялись за решение вопросов, связанных с благоустройством и чистотой территории, организацией вывода ТБО, организацией бытового, медицинского и культурного обслуживания населения.

В 2002 году состоялись отчетно-выборные конференции, на которых органы ТОС отчитывались перед жителями о поделанной работе и проходили выборы руководителей и членов комитетов территориального общественного самоуправления. Почти в 60 % комитетов ТОС состав их членов обновился практически наполовину. Среди председателей по результатам проведенных отчетов перед населением было переизбрано 28 руководителей КТОСов или 23 % от их общего количества. Наибольший уровень сменяемости председателей произошел в Ленинском, Курчатовском и Советском районах, что соответственно составило 38,5 %, 27,3 %, 26,3 % от их общего числа.

Новый состав председательского корпуса характеризует наличие высокого образовательного уровня избранных руководителей КТОСов, так 84 % из них имеют высшее и среднее специальное образование.

Возрастной состав председателей КТОСов свидетельствует о том, что жители отдавали предпочтение людям, обладающим необходимым жизненным и профессиональным опытом, так лишь 7,5 % руководителей комитетов ТОС избраны в возрасте до 40 лет, 69 % - от 40 до 60 лет и 23,3 % - старше 60 лет. При этом в Калининском, Металлургическом, Советском и Центральном районах вообще отсутствуют председатели КТОСов в возрасте до 40 лет. Из числа избранных председателей комитетов около 80 % составляют женщины.

Сравнительный анализ образовательного уровня и половозрастной структуры руководителей комитетов ТОС показывает, что в 2002 году по сравнению с 1998 годом возраст председателей до 40 лет снизился в 2 раза, практически не изменился образовательный уровень председателей, в общем составе председателей на 8 % возросло количество женщин.

Из общего числа у более 52 % председателей деятельность по руководству комитетом является основной, а остальные председатели совмещают свои функции с основной работой.

В большинстве комитеты ТОС возглавляют руководители, имеющие практический опыт работы, так 62 % председателей работают в этой должности более 3 лет, 29 % - от 1 до 3 лет и лишь 9 % - менее одного года. При этом необходимо отметить, что более половины председателей (53 %) осуществляют руководство комитетами со дня их основания, срок которых достигает около 5 лет.

В целом за 5 лет работы органов ТОС в 58 комитетах сменилось 72 председателя или около 60 % от их количества, при этом наиболее высокий уровень ротации руководителей происходил в Ленинском районе (69,2 %) и Советском районе (63,2 %), на которых пришлось 60 % всех замен председателей комитетов в муниципальном образовании. Наиболее стабильный состав председателей КТОСов наблюдается в Металлургическом районе, который составляет 52 % и является самым высоким среди районов города.

Проведенный анализ сменяемости председателей комитетов свидетельствует, что основными причинами их переизбрания являются следующие: на первом месте (45,9 %) – по личному заявлению председателей о сложении своих полномочий; на втором (12 %) – по выражения недоверия или признания жителями неудовлетворительной работы по руководству комитетом, на третьем (6,6 %) – в связи со сменой места проживания, на четвертом (5,6 %) – в связи со смертью председателя комитета.

Таким образом, практика становления и развития территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Российской Федерации свидетельствует о наличии определенных различий в организационных формах органов ТОС в городских поселениях.

В городских муниципальных образованиях действенной формой участия населения являются участие в конференциях, а основными видами органов ТОС являются комитеты и советы территориального общественного самоуправления, состоящие из уличных и домовых комитетов, старших по улицам, домам, подъездам.

Уличные и домовые комитеты, основная форма организации ТОС получили развитие в городах Тамбове и Кургане.

Анализ законов субъектов РФ и нормативных правовых актах органов местного самоуправления, практической деятельности органов ТОС показывает, что в зависимости от организационных форм их полномочия и функции и имеют существенные различия. Так, основной функцией домовых (уличных) комитетов является совместно с жилищно-коммунальными службами организация содержания своего жилого фонда, благоустройство дворовых и уличных территорий. Как правило, домовые (уличные) комитеты не имеют статуса юридического лица. Комитеты и советы территориального общественного самоуправления обладают более разветвленной структурой и более широкими полномочиями в решении вопросов местного значения на своих территориях.

Руководители комитетов (советов) ТОС наделяются собственными полномочиями и в ряде муниципальных образований получают за свою работу вознаграждение. В большинстве случаев комитеты (советы) ТОС наделяются правом получения статуса юридического лица, владенья обособленным имуществом собственными финансовыми ресурсами.

Общий порядок государственной регистрации органов ТОС как юридических лиц должен регулироваться законодательными актами субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении.