Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Левчик Дмитрий Александрович

КОМИТЕТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 В РОССИИ (1988-1993 г.г.)

  

Москва, 2000 г.

 

 Глава 3. Массовое тиражирование “братеевского опыта” в г. Москве (1990-1991 г.г.).

      В 1990 г. в Москве наблюдался “всплеск” создания КОСМ. В конце 1989 г. их было 30, а к весне 1990 г. стало 127, т.е. рост в 4 раза. КОСМ стали главным инструментом номенклатурного эксперимента. Была опробована система PR КОСМ (хотя и слабая), проводился фондрайзинг для КОСМ (опять-таки слабый). Спорными оставались вопросы представления прав юридических лиц КОСМ, наделения их серьезными полномочиями для решения проблем микрорайонов, определения границ микрорайонов, системы выборов КОСМ, а также источников финансирования. Поэтому в разгар избирательной кампании (27.02.90) исполком Моссовета принял решение N377, в котором райсоветам предоставлялось право давать КОСМ статус юридических лиц, передавать объекты районного подчинения в коллективную собственность КОС и содействовать формированию их бюджета.

   КОСМ получали права согласования планов социально-экономического развития районов, согласования выделения нежилых помещений арендаторам, проведения работ по благоустройству микрорайонов. Решение представляется запоздалым. Демократы и популисты в Москве уже вовсю развернули свою агитационную машину против МГК КПСС. Их победа на выборах в райсоветы была неминуемой. Может быть, в этих условиях политическое руководство города стало рассматривать КОСМ не как дополнение, а как альтернативу райсоветам?  Интересно и то, что во время избирательной кампании 1990 г. вне районов серьезной активности КОСМ (Братеево, Арбат, Пресня, Гольяново)  идея ТОС практически никем не использовалась. Нами проанализированы листовки 13 кандидатов в народные депутаты Моссовета по Черемушкинскому, Советскому, Первомайскому районам, 17 кандидатов в народные депутаты РСФСР (кроме Братеево), 6 кандидатов в Черемушкинский райсовет. Только 5 кандидатов в депутаты Моссовета и райсовета упоминали о ТОС. (В нашей выборке это - Ковалев А.А., Телушкин А.Н., Татаринов И.В., Капул В.Я., Харичев И.В.). Все, кроме В.Капула, сторонники “ДемРоссии”.  При этом реально никто из них на КОС не опирался. Да и “боролись” они за то, что уже было фактически “завоевано” ТОС - за передачу функций по благоустройству, озеленению, ремонту жилого фонда, организации досуга жителей, контролю за торговлей в микрорайонах КОСМ.

   Таким образом, в ходе избирательной кампании 1990 г., вне “зоны действий” КОСМ, коммунисты и патриоты не использовали идею ТОС, а демократы - очень слабо.

     Но , может быть, политические руководители города, создавая в 1989-90 г.г. КОСМ по всей территории Москвы, имели ввиду более серьезную трансформацию политической системы? Может быть, эта трансформация не связана с выборами в райсоветы?  Разберем подробнее, какие силы были разбужены при создании КОСМ?  Кого поддерживали КОСМ в группе реальных политических руководителей страны - неоконсерваторов-сталинистов или модернизаторов-демократов? Кто поддерживал КОСМ?

    Ответить на эти вопросы можно только проанализировав материалы около 100 московских КОСМ , которые были созданы к началу 1990 г. Надо посмотреть, где и как создавались КОСМ, кем они финансировались, как взаимодействовали с РЭУ, директорским корпусом, низовыми организациями граждан, возникающими структурами гражданского общества и, наконец, с органами государственной власти и управления столицы в начале 90-х годов.

*              *

*

      Все первые КОСМ  г.Москвы (Братеево, Арбат, Северное Гольяново) были созданы на базе политических организаций ( Совета инициативных групп, общественного центра “Наш Арбат”, экологической группы по защите Лосиного острова ), и граница действия этих КОСМ совпадала с зоной активного влияния политических организаций. Как только эксперимент по созданию комитетов (советов) самоуправления микрорайонов принял массовый характер - сразу возник вопрос :  что такое микрорайон ?

   В номенклатурно-бюрократическом понимании микрорайон определяется зоной обслуживания ремонтно-эксплуатационного управления (РЭУ).

   В источниковой базе нашего исследования содержатся данные о 41 КОСМ, созданных исключительно в границах зон обслуживания РЭУ, в микрорайонах РЭУ. Эти комитеты (советы), как правило, имели в наименовании номер РЭУ, обслуживающего микрорайон, например, КОСМ18 или СОСМ20 .

     Людей, живущих на территории одного РЭУ, как правило, мало что объединяет. Никакой реальной общности жителей за этими КОСМ не стояло. Это были, в основном, фиктивные организации, созданные лишь на бумаге. При этом, в подобных “липовых” КОСМ попадались одиночки-энтузиасты развития общественного самоуправления, которые пытались превратить неработающую систему СОСМ на базе микрорайонов РЭУ хотя бы в малоэффективную.  Но реанимировать “мертворожденное политическое дитя бюрократии” было невозможно.

   Небольшая часть КОСМ (в количестве трех) была сформирована в границах кварталов, улиц или проспектов, т.е. основным критериев для объединения граждан в КОС оказался номенклатурно-градостроительный. Пять организаций территориального общественного самоуправления созданы на основе номенклатурного территориального деления микрорайона (типа КОС Юг в Советском районе).  Это были также нереальные, “бумажные” КОСМ.

     Однако фиктивность организации - не повод для отказа от ее изучения.

    Были попытки положить в основу создания КОСМ  электоральный критерий - избирательный округ по выборам в райсовет, т.е. объединить жителей микрорайона как избирателей. Этот критерий действовал как дополнительный при создании ССМ в Бауманском районе,  при создании ССМ10 Ворошиловского района, а также зафиксирован в Положении о самоуправлении Калининского района.

   В проекте о ТОС Тимирязевского района ( 1990 г.) в качестве критерия определяющего создание КОСМ фигурирует даже избирательный участок.

  В положениях об общественном самоуправлении 4-х районов (Тушинского, Калининского, Октябрьского и Москворецкого) как критерий для создания КОСМ фигурирует архитектурно-планировочная зона.

    При создании КОСМ Новокосино учитывалась, главным образом, очередность застройки.

  Такие критерии границ КОСМ, как социально-экономическая целостность территории, предложения населения, трудовых коллективов, общественных организаций и т.п.  декларировались, но реально не учитывались создателями КОСМ.  Может быть, исключением из этого правила служит социально-экономический комплекс “Экополис”    Ухтомский Перовского района.

    13 КОСМ в нашей источниковой базе созданы на базе домкомов.  Домком - фиктивная номенклатурная организация в ходе “перестройки” начала переживать второе рождение. Естествено, это происходило не везде, а только там, где дом с домкомом оказывался в зоне проведения бурных рыночных реформ, в центре столицы, где моментально выросла земельная рента, цена земли и недвижимости на ней, а также остро возник вопрос о расселении “старожилов” и реконструкции центра. Общность “старожилов” вынуждена была начать борьбу за свои жилищные права при модернизации территории и инструментом этой борьбы иногда выступал КОСМ на базе домкома. Таких в источниковой базе Б насчитавается 11. В одном случае домком, как КОСМ,  в ходе рыночных реформ “вдруг” оказался собственником площадей, рыночная стоимость которых оценивалась в сотни тысяч долларов (имеется ввиду КОСМ-домком высотного здания на Котельнической набережной). Это, естественно, моментально изменило его реальный статус.

   Семь КОСМ были созданы на основе исторически сложившихся комплексов в центре города (например, Якиманка). Там также остро стоял вопрос о борьбе “старожилов” за свои права.

   Наряду со “старожилами” в Москве существует еще одна активно действующая общность людей - “новоселы”. В нашей источниковой базе - 7 КОСМ,  созданных  в новостройках. Это были структуры, использовавшиеся “новоселами” для реализации своих целей.

  Небольшая часть КОСМ из нашей источниковой базы, в количестве трех созданы на основе жилищных кооперативов. Эта общность обладала и развитой структурой, и определенной собственностью.  КОСМ на базе ЖСК и МЖК фиктивными никак не назовешь.

   Семь КОСМ были созданы на базе поселков, существовавших в черте города Москвы (типа поселка Сокол). Жители этих поселков чувствовали себя не только москвичами, но и жителями своего поселка. У них имелись общие жилищные интересы, связаные с функционированием поселка. При этом напомним, что поселковые Советы в Москве были ликвидированы.

      Итак, где создавались КОСМ Москвы ? ( См. схему 3 и Перечень КОСМ по районам г.Москвы).

СХЕМА N3.

Местонахождение КОСМ г. Москвы

 

Перечень КОСМ по районам г.Москвы

 

 

NN	Наименование КОСМ,	Район г.Москвы	Основа (предпосылки) для создания КОСМ
1	- Братеево	Красногвардейский	Новостройка.
2	- Сев. Гольяново	Куйбышевский	Экологическая группа (заповедник Лосиный остров).
3	- Арбат	Киевский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
4	- Пресня	Краснопресненский	Домком и экологическая группа.
5	- Сабурово	Красногвардейский	Молодежный жилищный кооператив.
6	- Сивцев вражек	Ленинский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
7	- Поварская слобода	Киевский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
8	- Якиманка	Октябрьский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
9	- Москворечье	Красногвардейский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
10	- Серпуховская стрелка	Москворецкий	Домкомы.
11	- Кунцево-38	Кунцевский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
12	- Крылатское	Кунцевский	Новостройка.
13	- Медведково-13	Кировский	Жилищно-строительный кооператив.
14	- Север	Кировский	Домкомы.
15	- Борисово	Красногвардейский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
16	- Орехово-4	Красногвардейский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
17	- Загорье-6	Красногвардейский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
18	- Бирюлево-Загорье	Красногвардейский	Объединенная ТДГ.
19	- Никитские ворота	Краснопресненский	Объединенная ТДГ.
20	- Кожухово	Пролетарский	Молодежный жилищный кооператив.
21	- Сев.Измайлово	Первомайский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
22	- Южное Измайлово	Первомайский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
23	- Сокол	Ленинградский	Поселок.
24	- Щукино	Ворошиловский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
25	- Молжаниновка	Ленинградский	Поселок
26	- Филевская пойма	Киевский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
27	- Серпуховской	Москворецкий	Домкомы.
28	- Столетово	Гагаринский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
29	- Сретенка	Дзержинский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
30	- Университетский пр.	Гагаринский	Номенклатурно-градостроительный комплекс.
31	- Раменки-2	Гагаринский	Домком
32	- Очаковское шоссе	Гагаринский	Номенклатурно-градостроительный комплекс.
33	- Дегунино	Железнолорожный	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
34	- Зап. Дегунино	Железнолорожный	Новостройка.
35	- Онежский	Железнолорожный	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
36	- Саввинское поддворье	Фрунзенский	Домком
37	- Косино-Ухтомский	Перовский	Поселок (с 1923 г. - заповедная зона)
38	- Вешняки	Перовский	Номенклатурно-научный эксперимент “Экополис”
39	- Владимирский	Перовский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
40	- Владыкино	Тимирязевский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
41	- Ново-Косино	Перовский	Новостройка
42	- Бутово	Советский	Новостройка.
43	- Южное Бутово	Советский	Новостройка
44	-Варшавское-Покровское	Советский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
45	- Россошь	Советский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
46	- Фруктовая улица	Советский	Номенклатурно-градостроительный комплекс.
47	- Профсоюзный	Севастопольский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
48	- Черемушки	Черемушкинский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
49	- Ясенево	Черемушкинский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
50	- Хорошово	Ворошиловский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.

                                                                                             (продолжение  таблицы)

NN	Наименование КОСМ	Район г.Москвы	Основа (предпосылки) для создания КОСМ
51	- Высотный дом,Котельническая наб.	Пролетарский	Домком.
52	- Матвеевское	Гагаринский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
53	- Никулино	Гагаринский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
54	- Тропарево	Гагаринский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
55	- Западный	Солнцевский	Поселок.
56	- Звездный	Дзержинский	Микрорайон РЭУ.
57	- Красный маяк	Советский	Бывший заводской поселок.
58	- Юг	Советский	Номенклатурное деление района.
59	- Павла Андреева	Москворецкий	Домкомы.
60	- Слобода	Таганский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
61	- Москворечье-5	Красногвардейский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
62	- Раменки-3	Гагаринский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
63	- Ленинградский проспект,  д.75,д75б	Ленинградский	Домкомы.
64	- Студгородок	Калининский	Комплекс общежитий МЭИ (фактически поселок)
65	- Маяк	Советский	Микрорайон РЭУ
166	- Очаково	Гагаринский	Исторически сложившиеся жилые комплексы.
67	- КОСМ1	Севастопольский	Микрорайон РЭУ-
68	- Малое Бутово	Черемушкинский	Новостройка
69	- КОСМ10	Ворошиловский	Микрорайон (зона обслуживания РЭУ-10).
70	- КОСМ8	Таганский	Микрорайон (РЭУ-8).
71	- КОСМ10	Гагаринский	Микрорайон (РЭУ-10).
72	- КОСМ20	Черемушкинский	Микрорайон (РЭУ-20).
73	- КОСМ10	Тимирязевский	Микрорайон (РЭУ-10).
74	Добровольное общество самоуправления	Зеленоград	Политическая организация в микрорайоне N1.
75-77	- КОСМ1- 3	Фрунзенский	Группы поддержки ТДГ (без расчетных счетов).
78-79	- КОСМ2 , 14	Ленинградский	Микрорайоны РЭУ-1 и РЭУ-4 .
80-82	- КОСМ15,19,20	Красногвардейский	Микрорайоны РЭУ-15, РЭУ-19, РЭУ-20.
83-86	- КОСМ6,  8, 12, 13;	Советский	Микрорайоны РЭУ-6,РЭУ-8, РЭУ-12, РЭУ-13.
87-88	- КОСМ1, КОСМ4	Октябрьский	Микрорайоны РЭУ-1 и РЭУ-4 .
89-90	- КОСМ16, КОСМ18	Октябрьский	Домкомы
91-94	- КОСМ1-КОСМ4	Тушинский	Микрорайоны:  РЭУ-1  -  РЭУ-4 .
95-103	- КОСМ1-КОСМ9	Солнцевский	Микрорайоны:  РЭУ-1  -  РЭУ-9 .
104-112	- КОС1 - КОС9	Волгоградский	Микрорайоны:  РЭУ-1  -  РЭУ-9 .
113-117	- ССМ1 - ССМ5	Бауманский	Домкомы. Основная проблема: расселение
118-120	- КОСМ2 , 9, 18	Перовский	Микрорайоны: РЭУ-2, РЭУ-9, РЭУ-18.
121-124	- 4 региональных совета	Кировский	Территориальное деление
125-127	- КОСМ8, 11, 12	Зеленоград	Микрорайоны застройки: 8, 11 и 12.

 

        Мы видим принципиально две различные категории КОСМ:

    - Первая - созданые там, где были предпосылки для создания структур гражданского общества,  вторая - где этих предпосылок не было.

  36 КОСМ ( 30% источниковой базы Б ) созданы там, где были предпосылки для создания структур гражданского общества, где была общность людей, объединенная жилищными проблемами для реализации которых можно было использовать КОСМ.  Это КОСМ на базе МЖК, ЖСК, поселков в черте г.Москвы, домкомов и исторически сложившихся комплексов в центре столицы, а также районов новостроек.

     49 КОСМ ( 47% базы Б ) нами отнесены к “бумажным”, фиктивным. Это КОСМ, созданные только на основе зон обслуживания РЭУ, а также КОСМ в границах улиц, проспектов, т.е. номенклатурно-территориальных единиц.

    18 КОСМ ( 17% базы Б ) созданы вне центра Москвы, в границах недавно сложившихся исторических комплексов (например, Дегунино или Хорошово), жители которых перестали считать себя “новоселами”, но еще не стали “старожилами”, затронутыми общей “бедой” типа радикального изменения “своей” территории ( реконструкции и расселения ). Эти КОСМ сложно классифицировать.

    Можно, конечно, спорить о приведенной нами классификации КОСМ.  Как любая  дихотомическая классификация она условна. Но никто не сможет отрицать, подмеченную нами тенденцию - примерно треть КОСМ создана там, где были предпосылки создания новых структур гражданского общества.

*                *

*

       В учредительных документах 19 КОСМ (18% источниковой базы Б)  имеется указание о структурах, которые определяли границы влияния для каждого комитета общественного самоуправления.

   Это, во-первых, райсовет. Такой порядок зафиксирован в положениях об общественном самоуправлении Бауманского, Свердловского, Первомайского, Ленинского, Калининского, Октябрьского и Москворецкого районов, а также упоминается в учредительных документах КОСМ Матвеевское, Раменки-2, Дегунино и двух КОСМ Солнцевского района. Во вторых, в Москворецком районе границы КОСМ имел право определять Президиум райсовета. Наконец, в проекте Положения о СОС Столетово Гагаринского района упомянут исполком райсовета как орган, определяющий границу СОСМ.

     При этом для нас очень важно, что 82% документов выборки базы Б не содержат упоминаний об органе, определяющем границы влияния КОСМ.  На наш взгляд, причины, по которым не указывался такой орган, следующие:

  - “скрытая” десоветизация, латентная попытка политического руководства г.Москвы ограничить права райсоветов;

     -  “подталкивание” КОСМ к конфликту с районными и городскими властями - “Возьмите власти и земли столько, сколько сможете”;

    -  рецидив проявления бытового права. Зачем объяснять, что такое микрорайон и кто определяет его границы - и так все ясно - на уровне бытового сознания.

*                 *

*

     На основе какой избирательной системы создавались КОСМ? Как проходили выборы в состав этих органов?  Для ответа на эти вопросы надо решить следующие задачи: кратко описать элементы и принципы избирательного права, систему нарушений этих принципов и проанализировать фиксацию данной системы в законодательстве о КОСМ, т.е. в учредительных документах КОСМ.

      В основу избирательного  права  заложены  принципы  всеобщих, прямых, тайных и равных выборов, то есть голосования вне зависимости от пола, расы, национальности, возраста, религиозных симпатий, места жительства ²⁶. При этом голосование осуществляется тайно, то есть никто без ведома самого гражданина не должен знать, за кого он проголосовал.

    Сформулированные еще философами-просветителями и апробированные в ходе великих буржуазных революций принципы избирательного права никогда не соблюдались в полной мере. Происходило это потому, что политическая элита никогда не была заинтересована выпускать из под своего контроля такой важный инструмент собственного воспроизводства и пополнения, как выборы. Благодаря ее усилиям к нашему времени история накопила огромное количество форм и методов ограничения действия принципов избирательного права. В первую очередь упомянем цензовые ограничения :

  - Возрастной ценз ограничивает избирательную активность определенных возрастных когорт. Он колеблется от 16 до 60 лет.

  -  Половой ценз долгое время ограничивал участие женщин в выборах (в некоторых мусульманских странах ограничивает до сих пор) .

    -   Территориальный ценз ограничивает участие в выборах жителей определенных территорий.

   -   Имущественный ценз ограничивает активность малоимущих граждан.

   -   Ценз оседлости - электоральную активность мигрантов.

  -   Сословно-классовые цензы ограничивали избирательную активность определен-ных классов и сословий.

  Во многих странах нарушается принцип прямых выборов. Широко развита практика многоступенчатых (точнее - двухступенчатых) выборов в США и Финляндии, где Президента выбирают не непосредственно граждане, а выборщики, избранные гражданами. При этом огромное значение имеет орган, созывающий выборщиков, его состав, норма представительства для выборщиков, состав выборщиков, норма правомочности коллегии выборщиков и регламент ее работы. Манипуляция любым из перечисленных элементов двуступенчатой системы выборов влияет на их результат.

   Существуют ограничения и на право быть избранным. Например, запрет на совмещение руководящих постов в системе органов исполнительной власти и выборных должностей одного уровня.

  Как своеобразный диалектический “противовес” ограничениям действию принципов избирательного права существует специфическая система расширения избирательных прав путем введения специальных квот - передачи части мест в органах государственной власти определенным слоям населения.

    Избирательное право предполагает фиксирование системы представительства в стране. Всего существует три системы представительства - мажоритарная, пропорциональная, смешанная. При мажоритарной системе кандидат в орган государственной власти считается избранным при получении им относительного или абсолютного большинства голосов избирателей определенной территории. При пропорциональном представительстве орган власти формируется соответственно проценту голосов, поданных за выступающих в качестве кандидатов в этот орган избирательные объединения (партии, блоки партий).  Смешанная система позволяет формировать органы государственной власти и по пропорциональной, и по мажоритарной системам в определенной законодателями пропорции.  Избирательное право предполагает также определение типа голосования (вотирования) в ходе выборов, то есть регламентацию основной процедуры выборов.

  Можно выделить три основных типа вотирования: альтернативное, коммулятивное и лимитированное. Альтернативное голосование предполагает наличие у активного (пришедшего на выборы) избирателя одного голоса, который он может отдать “за” или “против” определенного кандидата в орган государственной власти или избирательное объединение (партию). При коммулятивном голосовании число голосов у избирателя - больше чем количество зарегистрированных кандидатов в орган государственной власти. Избиратель имеет право   отдать    все    свои   голоса  одному   из  кандидатов  (блоков, партий) или

распределить их в определенной пропорции, согласно своим симпатиям или атипатиям. Лимитированное голосование предполагает наличие у избирателя меньшего количества голосов, чем число зарегистрированных кандидатов. Избиратель в данном случае имеет те же права, что и при коммулятивном голосовании, т.е. может либо отдать все свои голоса одному из кандидатов, либо распределить их в какой-нибудь пропорции между ними. Возможны модификации перечисленных типов воотирования.

     Существуют и иные системы вотирования, которые, правда, редко применяются на практике. К таким системам относятся “рейтинговые” системы вотирования - плампинг и пойнт-систем.

     Плампинг позволяет избирателю вычеркнуть или оставить в бюллетене то число кандидатов (партий, блоков и т.п.), в орган государственной власти, которое он сочтет необходимым. Кандидат (блок, партия), набравший большее (или меньшее - в зависимости от электорального законодательства)  количество голосов избирателей считается избранным в орган государственной власти.

    Пойнт-систем предполагает примерно ту же процедуру, но без вычеркивания или оставления кандидатов или партий в бюллетене.  При использовании пойнт-систем избиратель отмечает в бюллетене рейтинг кандидата или избирательного объединения ( например, цифрами 1,2,3 и т.п.).  Выигрывает выборы тот кандидат или блок, который, по мнению большинства избирателей, имеет высший рейтинг.

    Советское избирательное право в конце 80-х - начале 90-х годов  базировалось на принципах всеобщего, прямого, тайного и равного избирательного права. При формировании советской избирательной системы были активно задействованы все элементы, на которые опиралась нерыночная система СССР, т.е. КПСС, советы всех уровней, номенклатурные общественные организации, СТК и т.п. Правом голоса обладали все граждане старше 18 лет. Ограничений на право быть избранным для них не было. Элементы двуступенчатой избирательной системы существовали в форме двуступенчатой системы выдвижения кандидатов в народные депутаты СССР.  Роль коллегии выборщиков, точнее - коллегии регистраторов кандидатов в народные депутаты СССР играли окружные избирательные собрания. Существовали ограничения на право быть избранным, запрет на совмещение руководящих постов в исполнительной и законодательной системе власти одного уровня, например, председатель исполкома горсовета не мог быть депутатом городского органа власти. Действовала партийная квота при выборах Съезда народных депутатов СССР, т.н. выборы от общественных организаций, которая позволила получить гарантированные места в Парламенте непопулярным представителям партийной номенклатуры. В целом, действовала мажоритарная избирательная система при  альтернативном голосовании.

    Итак, проанализируем, в какой мере районная и городская номенклатура г.Москвы использовала мировой и советский опыт электорального права для формирования КОСМ?

    Составителям законодательства о выборах КОСМ  было неясно, кто имеет право  избирать КОСМ и быть избранным в состав КОСМ, потому что не был решен вопрос о том, кто является “жителем микрорайона” - человек прописанный на территории микрорайона или проживающий на ней.

    Орган, определяющий порядок избрания КОСМ зафиксирован только в 5% учредительных документов нашей источиковой базы Б. Это или райсовет, или (в одном случае) исполком райсовета.

     Только 10% источников базы Б содержат упоминания об органе, определяющем срок полномочий КОСМ.  Это райсовет, конференция КОСМ или сход жителей (один случай - незарегистрированный КОС Тропарево). В положениях 17-ти КОСМ (15% источниковой базы Б) зафиксирован срок их полномочий. В основном, он составлял от 2 до 5 лет.

    Половина учредительных документов КОСМ в нашей источниковой базе содержит описание механизма выборов по двухступенчатой системе. Согласно этой системе, вначале жителями избирался некий учредительный орган (конференция или сход), а потом этот орган избирал КОСМ. В чем отличие конференции от схода - неясно. В документах 5-ти КОС Севастопольского района двухступенчатая система упомянута, но подробно не описана.

    По трехступенчатой системе выборов были избраны три КОС Перовского района (выше мы упоминали о них).

   Прямые выборы по мажоритарной системе и альтернативном голосовании предполагались лишь в Москворецком районе . Кандидатов в КОСМ в этом случае выдвигали собрания по месту жительства. Избирательные комиссии формировались так же, как при выборах в райсовет. Система формирования избирательных округов при этом оговорена не была.

    Решением исполкома Гагаринского райсовета сформирован в 1990 г. КОСМ Матвеевское ²⁷.

     Путем делегирования представителей общественных организаций, предприятий, служб и ТДГ предполагалось сформировать два КОС в Таганском районе в 1989 г. Однако эта идея осталась лишь в проекте.

    Наконец, самым экстравагантным способом создания КОСМ представляется нам способ формирования Совета микрорайна N4 ( СМ Молодежный), изложенный в проекте активиста-самоуправленца Рассохина А.И. Он считал, что СМ можно назначить решением инициативной группы по его созданию.

     При этом 1/3 учредительных документов КОСМ в нашей источниковой базе Б вообще не содержат описания механизма выборов. Т.е. выборы в них скорее всего определялись незафиксированными нормами бытового права (например, устным распоряжением “начальства”) или не проводились.

   Учредительные документы 34 КОС (примерно 1/3 базы Б ), созданных по двуступенчатой избирательной системе, содержат данные об организации созывающей учредительный орган КОСМ ( конференцию или сход). Это - оргкомитет (ОК) или инициативная группа (ИГ).  Она формировалась только райсоветом, или при участии райсовета в 26 КОСМ.  Вне райсоветовских структур ИГ (ОК) создавался только в 4-х КОСМ.  В Бауманском районе (по районному Положению об общественном самоуправлении 1990 г.)  выборы КОСМ проводил ОК, который отчитывался о результатах выборов ТДГ.

    Фактически никогда не оговаривался состав ОК (ИГ). Менее 3% документов нашей источниковой базы Б содержат формулу ОК (ИГ).  Она состояла как правило, из представителей СТК микрорайона, ТДГ, общественных организаций и жителей. Следует отметить, что не всегда ТДГ входила в состав ОК (например, в Свердловском районе в 1989 г.), а подчас ОК состояла только из представителей ТДГ и жителей (КОСМ Арбат).

    Норма представительства делегатов на учредительную конференцию КОСМ была зафиксирована в учредительных документах 14 КОСМ. Самая распространенная норма представительства - 1 делегат от 100 жителей. Колебания нормы на 1 делегата составляли:  от 15 жителей до 300 жителей. В качестве критерия нормы представительства в одном случае выступал - подъезд (1 делегат от  подъезда), в другом - дом (КОСМ13 Медведково) . Иногда норма представительства “увязывалась” с этажностью дома. Так, в проекте Положения о  СОСМ10  Красногвардейского района предлагалось избирать одного делегата учредительной конференции от 12-ти этажного дома и 2-3 делегатов - от высотных домов. В качестве органа, определяющего норму представительства в одном случае выступает ТДГ, в 5-ти райсовет или его президиум, в 2-х случаях - только райсовет, в 6-ти - исполком райсовета или ИГ.

     Материалы 25 КОС источниковой базы Б (примерно 1/4) содержат описание формулы учредительной конференции. Кто входил в состав делегатов? ( см. таблицу 9).

Таблица 9.

Состав делегатов учредительной конференции по формированию КОСМ

 

  Квоты представительства для жителей при проведении учредительной конференции КОСМ оговаривались в документах 4 -х КОСМ и колебались от 66 до 75%.  Квоты представительства для СТК и общественных организаций были определены в двух КОСМ и составляли 25-30% от числа делегатов конференции.

     Регламент работы учредительной конференции оговорен только в Положении о КОСМ Профсоюзный Севастопольского района. Здесь регламент учредительной конференции приравняли к регламенту сессии райсовета.

    Норма правомочности конференции (схода) в большинстве случаев составляла более 50% избранных делегатов. В семи КОС она была определена в 2/3 делегатов. Прямые выборы признавались состоявшимися, если в них принимало участие более 50% избирателей.

    Характер голосования на конференциях по выборам КОСМ, как правило, был открытым (См., например, протокол конференции КОС Слобода Таганского района от 02.12.90).

     Возрастной ценз избираемых в КОСМ и самих избирателей составлял от 16 лет (в 7 КОСМ) до 18 лет (в 28 КОСМ).  Право избирать КОСМ с 16 лет зафиксировано в учредительных документах 20-ти КОСМ, а с 18 лет в 14-ти.

      Ценз оседлости использовался при создании 8-ми КОСМ. В них были избраны только жители микрорайонов, где создавались КОСМ. Интересно, что особая оговорка была сделана в Уставе Комитета местного самоуправления (КМС) Черемушки-1. В нем действовал при выборах ценз оседлости, однако право быть избраными в КОСМ получили работники торговли, не живущие на территории микрорайона. Что это? Попытка защитить потребителей? Формирование лобби торговых структур?  На эти вопросы сложно ответить.

   При выборах в некоторых КОСМ ( в 7-ми) лишались права быть избранными в состав КОСМ руководителей предприятий, обслуживающих микрорайон. В этом можно усмотреть некий рецидив классовой или межгрупповой борьбы, когда потребители продукции предприятий, жители микрорайона, не дают возможность для влияния на свой политический орган руководителям производства этой продукции. При этом в проекте положения о самоуправлении на территории Тушинского района (1991 г.) говорилось, что в состав КОСМ “не могут быть избраными руководители предприятий, обслуживающих микрорайон и их ближайшие родственники”.

    Имели место случаи постановки вопроса о выделении квоты в КОСМ автолюбителям и собаководам.

      Итак, мы видим, что при создании КОСМ в г.Москве в конце 80-х - начале 90-х годов широко использовалось не всеобщее, не прямое, не тайное и не равное избирательное право. Создатели КОСМ предпочитали использовать мировой, а не советский опыт формирования органов власти. При этом почти  половина КОСМ создана на основе бытового понимания электорального права. Процедура выборов в полной мере регламентирована не была.

*                 *

*

      Комитеты самоуправления выполняли следующие функции:

                          1. Управленческие;

                          2. Контрольно-экспертные;

                          3. Представительские;

                          4. Правоохранительные;

                          5. Воспитательные;

                          6. Информационные;

                          7. Кооперативно-хозрасчетные;

                          8. Правозащитные;

                          9. Экологические;

                        10. Благотворительные;

                        11. Плебисцитарные;

                        12. Электоральные;

                        13. Распределительные.

    Первые 6 из перечисленных функций можно условно назвать “старыми”. Они были характерны для любого низшего органа власти и в “доперестроечное” время. Последние 7 функций - “новые”. Они порождены “перестройкой” и могли выполняться низшими органами власти только в условиях модернизации общества.

     Проанализируем подробно каждую функцию КОСМ. Выполняя управленчес-кую функцию большинство КОСМ столкнулись с РЭУ и райсоветами, так как объекты управления у них  были одни и те же - микрорайоны. Еще больше обострялось столкновение КОСМ с РЭУ и райсоветами при создании такого объекта управления, как собственность КОСМ, сформированная путем передачи объектов муниципальной собственности КОСМ из сферы хозяйственного ведения РЭУ или райсовета. Подробно система взаимоотношений КОСМ с РЭУ и райсоветами приведена ниже, а здесь отметим лишь то, что в условиях конфликтного партнерства КОСМ с РЭУ и райсоветами, первые осуществляли планирование социально-экономического развития микрорайонов или согласовывали планы вышестоящих органов и ведомств по развитию микрорайонов.

  КОСМ могли согласовывать назначение руководителей предприятий, обслуживающих микрорайон, а иногда ( например, в Ясенево-1 и Кожухово) имели право участвовать в организации выборов руководителей предприятий. Представители общественного самоуправления имели право участвовать в аттестации этих руководителей. Оговоримся, что такое право имели не все КОСМ, например, КОСМ Загорье-6 этим правом не обладал.  

   КОСМ имели право согласовывать графики работы предприятий, размещенных на территории микрорайона. Однако в ходе приватизации и создания на базе государственных предприятий сферы обслуживания акционерных обществ, управленческая роль КОСМ по отношению к ним сокращалась, так как новые (а зачастую старые) владельцы не всегда желали согласовывать с общественной организацией, выполняющей функции поселкового совета, кадровые или производственно-технологические изменения своей частной (или акционерной) собственности.

   КОСМ имели право согласовывать использование нежилых помещений микрорайона, аренду этих помещений. КОСМ согласовывали работу по благоустройству и озеленению “своей” территории, иногда согласовывали землепользование, и достаточно редко - землеотвод.

      Судя по нашей источниковой базе, изредка в учредительные документы КОСМ закладывалась функция управления домкомами.

    КОСМ выполняли контрольно-экспертные функции. Объекты контроля у КОСМ и райсоветов были одни и те же - системы обслуживания микрорайонов. Кроме того, контрольные функции КОСМ (как и управленческие) входили в противорчия с правами частной собственности на предприятия сферы обслуживания.

   Полученное к 1990 году большинством КОСМ право на реализацию контрольных функций по отношению к индустриальным и строительным предприятиям в форме участия в госприемке было фактически в том же году ограничено акционированием и приватизацией.

   КОСМ довольно успешно выполняли функцию контроля за распределением жилья, что было очень актуально в реконструируемых микрорайонах центра Москвы. Контролировалось использование нежилых помещений и ход строительных работ. Часто формы участия КОСМ в контроле подобного рода определены не были, поэтому дело доходило до курьезов - жалоб в газеты на нецелевое использование нежилых помещений (звонили, например, в редакцию  газеты “Братеево” : “Под видом видеосалона функционирует публичный дом !”)

    Многим КОСМ были даны права на участие в административном, пожарном, а также народном контроле. Обычно эти права реализовывались в форме создания из членов КОСМ бригад общественных контролеров ОБХСС, местных комитетов народного контроля (КНК) и добровольных пожарных дружин (ДПД). Но система КНК и ОБХСС “лопнула” вместе с ликвидацией “социалистической собственности” и “народного государства”, а с развитием рыночных отношений члены ДПД все чаще начинали требовать оплаты времени дежурства. У большинства КОСМ средств на это не было.

   Маркетизация города породила новый элемент реализации контрольных функций КОСМ - контроль за ходом приватизации объектов муниципальной собственности. Но форм осуществления права контроля за приватизацией собственности у КОСМ, как правило, не было. Оно было, скорее, декларативным.

   В 1991 г. при создании проекта районного положения об общественном самоуправлении в Тушино активистами КОСМ была сделана попытка зафиксировать право КОСМ на первоочередное приобретение контрольного пакета акций предприятий, обслуживающих микрорайон, однако эта попытка потерпела неудачу.

   КОСМ имели право выступать в качестве экспертной группы при ТДГ и проводить экспертизу дома, строительства объекта.

   С 1990 г. стала бессмысленной функция контроля КОСМ за выполнением наказов избирателей (зафиксированная, например, в Положении о КОСМ Поварская слобода ), так как из российского (и советского) законодательства было изъято само понятие “наказ избирателей” .

    Реализация представительских функций КОСМ была довольно своеобразной, так как  КОСМ всего лишь общественная организация, вдруг получала права представлять даже тех жителей микрорайона, которые не являются ее членами, и говорить от имени всех жителей микрорайона. То есть орган общественной самоорганизации начинал выполнять роль органа местного самоуправления. С точки зрения государственного права это - нонсенс. Однако выйдем за рамки правового поля и посмотрим на КОСМ глазами обычного советского обывателя, носителя бытового понимания права. Мечта такого обывателя о справедливой микрорайонной властной организации, которая осуществляет функции тотальной власти, т.е. одновременно сама планирует, исполняет и контролирует свои властные действия и при этом фактически формируется, а не выбирается, сродни мечте о “хорошей КПСС”. На наш взгляд, это была общественная реакция на критику КПСС в средствах массовой информации. Часть общества считала КПСС злом, другая - благом. Однако нашлась ”третья сила”, которая сформулировала паллиатив, согласно которому “большая”, “чужая” КПСС - зло, а “маленькая”, “своя” КПСС - добро. Эти люди восприняли антикоммунизм, антипартизм, но не восприняли негативную оценку выполнения общественной организацией государственных властных функций. Они одновременно сочетали идеи “очищения КПСС”, “демократии” с идеей КОСМ как общественной организации, выполняющей роль местного органа государственной власти. С их точки зрения представление КОСМ всех жителей микрорайона было нормой.

    Правоохранительные функции КОСМ осуществлялись путем создания ДНД в микрорайонах. В Братеево были попытки разработать идею создания милицейского формирования, подчиненного в том числе ТДГ и КОСМ. Руководство 172 о/м  г.Москвы резко выступило  против, посчитав это попыткой создания неконституционного вооруженного формирования.

     Воспитательные функции КОСМ реализовывались через создание детских и юношеских кружков, секций, молодежных клубов. Чаще всего, это были платные кружки и спортивные секции (особенно каратэ). Говорить о том, что все перечисленные структуры “сеяли разумное, доброе, вечное” преждевременно, т.к. значительная часть молодежных клубов была попросту видеосалонами, демонстрирующими фильмы категорий “х” и “ ххх ”.  Это часто приводило к конфликту между владельцами видеосалонов и ветеранами, которые, используя свое влияние, требовали от КОСМ “пресечение пропаганды порнографии через видеосалоны” . Однако были и другие примеры. При КОСМ Братеево успешно действовал клуб “Юный геолог и эколог”, была создана организация скаутов, а совместно с Союзом ветеранов Афганистана открыт мемориальный музей “афганцев”. КОСМ Арбат создал театр-студию бальных танцев, зоосад, женский клуб, несколько спортивных секций.

    Реализация информационных функций КОСМ, как правило, заключалась в издании газет, чаще - информационных бюллетеней, очень редко - в организации сети кабельного телевидения ( пионеры в этом деле - КОСМ Сабурово и КОСМ Южное Измайлово), а также в праве КОСМ на организацию информационных собраний, что давало возможность созыва митинга под именем информационный сход. Право на издание своих информационных органов позволяло КОСМ в 1989 г. миновать цензурные препятствия. Однако после выхода в свет Закона о свободе печати (1990 г.) и упрощения процедуры созыва митингов (1989 г.) эти права потеряли смысл. Опубликовать стало возможным все что угодно и отпала нужда маскировать политические митинги под сходы.

    Кооперативно-хозрасчетные функции КОСМ реализовывались через создание кооперативов с участием КОСМ ( в основном сервисных, а также медицинских, педагогических и юридических ), торгово-посреднических структур при КОСМ или с его участием, а также риэлторских центров, содействующих обмену жилплощади и проводивших консультации по приватизации жилья. В КОСМ Сабурово была предпринята, но потерпела неудачу, попытка создания своего акционерного коммерческого банка. Нам неизвестны иные формы экономической активности КОСМ.  Даже имея права на проведение различного рода лотерей или организацию займов, они этим никогда не пользовались.  По мере становления, многие хозяйственные структуры “отделялись” от КОСМ, “забывая“ своих “родителей” , прекращая отчислять им деньги от своих прибылей.

    Далеко не все КОСМ вели хозрасчетную деятельность. Т.Козлова считает, что 30% КОС не вели хозяйственной деятельности. На наш взгляд таких КОС было всего 10%. В Положении о Комитете самоуправления микрорайона N6  РЭУ-2 Солнцевского района (1989 г.) отсутствует хозяйственная деятельность. Отсутствуют права на проведение самостоятельной хозяйственной деятельности в учредительных документах таких комитетов общественного самоуправления, как Поварская слобода и Филевская пойма Киевского района (1990 г.), КОСМ-8 Таганского района (1989 г.).  Во Фрунзенском и Москворецком районах по состоянию на 1991 г. ни один КОСМ не имел расчетного счета в банке и не вел хозяйственную деятельность ²⁸.

   Некоторые КОСМ  не хотели и не пытытались вести хозяйственную деятельность. Так например, в 1990 г. против нее выступил Председатель СОСТ-18 по Нижнемихайловскому переулку Октябрьского района Дудин Е.П. ²⁹

    Выполняя правозащитные функции, КОСМ пытались защитить права потребителей и трудящихся.  Для этого КОСМ содействовали созданию консьюмеристских структур, активисты  КОСМ иногда проверяли объекты торговли в качестве общественных инспекторов ОБХСС.  КОСМ также могли содействовать трудоустройству жителей микрорайона.

    КОСМ вели благотворительную деятельность, помогая малоимущим гражданам. Например, КОСМ Братеево собирал теплые вещи в помощь пострадавшим от землетрясения в Спитаке (Армения) , выделял деньги на помощь “чернобыльцам”, ликвидаторам аварии, а также самим жертвам катастрофы на Чернобыльской АЭС³⁰.

    Значительное место в жизни КОСМ занимало выполнение работ, связанных с благоустройством района, озеленением территории, а также комплексом мер по решению экологических проблем:  прекращения строительства промзон, изменения маршрутов транспорта и т.д.  Были случаи, когда пользуясь отсутствием законодательства о партиях, некоторые политические организации экологистов попросту “маскировались” под КОСМ.

     По мере изменения ситуации в стране, правозащитные, благотворительные и экологические функции КОСМ отмирали. Создавались узкоспециализированные структуры: консьюмеристские общества, биржи труда, благотворительные организации, которые справлялись со своими задачами лучше, чем КОСМ, а после  легализации политических партий в 1990 г., “зеленым” “маскировка” под КОСМ была уже не нужна .

     С 1990 г. по 1993 г. по Москве прокатилась огромная волна союзных и федеральных референдумов (о сохранении СССР, о введении поста Президента России, о доверии Президенту и Парламенту, о Конституции).  Прошел местный плебисцит о введении поста мэра. В некоторых микрорайонах прошли массовые опросы о переименовании улиц и референдумы о застройке. Было собрано огромное количество подписей в поддержку проведения референдума о частной собственности на землю.

    Этот период можно смело назвать периодом плебисцитарной демократии, когда путем всеобщего опроса общественного мнения пытались решить проблемы государственного строительства. “Мода” на референдумы захлестнула столицу. Не обошла она и КОСМ. В учредительных документах большинства из них содержится право органа общественного самоуправления на проведение местного референдума. Это мы называем плебисцитарной функцией КОСМ.  При помощи плебисцитов КОСМ пытались решить разногласия с исполкомом (Кунцево-38), с райсоветом (Братеево в 1989 г. и в 1993 г.), а иногда рассматривали референдум как основание для пролонгации полномочий ТДГ (Проект положения о территориальном муниципалитете Борисово) и т.д. В конце 1993 г. после усиления президентской власти “мода” на референдумы была забыта.

   В 1989-1993 г.г. , до введения партийно-петиционного порядка выдвижения кандидатов в депутаты в органы государственной власти, многие КОСМ зафиксировали в своих положениях право выдвижения, обсуждения и поддержки кандидатов в народные депутаты. Так, на наш взгляд, они выполняли электоральную функцию. Приведем пример обсуждения кандидатов в депутаты на заседаниях СОСМ Борисово (Красногвардейский район) .

    В нашей источниковой  базе Б сохранились протоколы заседаний СОСМ Борисово -10 от 26.11.89 и 04.02.90. На этих заседаниях члены СОСМ поддержали выдвижение демократических кандидатов в народные депутаты РСФСР : Л.А.Пономарева (по национально - территориальному округу) и С.П.Друганова (по территориальному округу) . Также были поддержаны А.Ф.Дрыженко (кандидат в депутаты Моссовета) и еще 7 кандидатов в народные депутаты Красногвардей-ского райсовета. На тех же заседаниях было решено создать местное отделение движения “Демократическая Россия” .

    Какова была программа поддержанных СОСМ кандидатов в депутаты?  Л.А.Пономарев изложил развернутую политическую программу, содержащую элементы популизма, антикоммунизма и правозащитной деятельности. Он рассказал о своей работе по созданию Московского объединения избирателей, движения “Демократическая Россия”, “Мемориала”, выступил за свободу общественных объединений, против “руководящей роли КПСС”. Экономическая программа Л.А.Пономарева состояла, пожалуй, из одного положения - введения частной собственности на землю. Она не была разработана, но самое главное - она не интересовала самоуправленцев КОСМ Борисово-10. Более того, они не задали ему ни одного вопроса об его отношении к развитию территории Борисово. Видимо, они не воспринимали его представителем местных экономических интересов.

    С.П.Друганов, лидер соседнего с Борисово КОСМ Братеево, как бы, дополнял местными реалиями программу Л.А.Пономарева. Он много говорил о благоустройстве района, о работе с кооперативами, но очень мало - о федеральных проблемах.  Как Л.А.Пономарев, так и С.П.Друганов подчеркивали свою близость к А.Сахарову и Б.Ельцину, выступая, как бы, “членами их команды”.

    Программы кандидатов в народные депутаты райсовета базировались на технофобии, популизме, антикоммунизме, а также принципах защиты прав человека и экологической безопасности. Кандидаты выступили против создания автостоянок, против строительства промзоны, за озеленение и благоустройство района, строительство в нем спортивных сооружений, а также в защиту многодетных семей и жертв сталинских репрессий. Правда, никто из выступавших не поднимал вопроса о средствах , необходимых для реализации этой программы, что выдавало ее экономическую непроработанность.

   Все кандидаты поддерживали Б.Ельцина, а антикоммунизм некоторых выражался в требовании роспуска комсомола.

    Голосование по вопросу создания ячейки “ДемРоссии” в Борисово показало следующее:

         “за”                -   43 члена СОСМ;

         “против”          -   3;

         “воздержалось”  -  6.

     Отражало ли это голосование мнение жителей микрорайона ?   По результатам выборов, Л.А.Пономарев, С.П.Друганов, А.Ф.Дрыженко стали народными депутатами. Из 7 кандидатов в депутаты райсовета, поддержанных СОСМ, 4 одержали победу на выборах и составили тем самым 50% ТДГ Борисово. Один депутат райсовета и Моссовета одновременно (В.Буковников ) был избран от недемократической “оппозиции”, То есть реально СОСМ отражал мнение примерно половины избирателей - популистов, технофобов и антикоммунистов с идеалистическими представлениями об экономике. При этом СОСМ выступал, скорее, как политическая партия, нежели как орган самоуправления.

   По мере становления политических партий, и СОСМ Борисово, и другие КОСМ Москвы перестали активно выполнять электоральные функции.

    В 1991 - 1992 г.г. значительная часть КОСМ выполняла распределительные функции, объектом которых была гуманитарная помощь ( например, КОСМ Измайлово ) и талоны на распродажи (КОСМ Борисово-10) .

     Итак мы видим, что управленческие и контрольно-экспертные функции КОСМ выполняли “параллельно” райсоветами и РЭУ. Выполнение представительской функции КОСМ выходило за рамки правового поля. По мере изменения политической системы отмирали или резко сокращались информационные, правозащитные, благотворительные, экологические, плебисцитарные, электоральные и распределительные функции КОСМ. То есть, фактически функционально это были временные чрезвычайные органы.

*                  *

*

      Реализация функций КОСМ требовала немалых финансовых затрат. Деньги, как правило, находились. Откуда, кто и как финансировал КОСМ ? Что такое финансовая деятельность КОСМ ? Учредительные  документы КОСМ не дают однозначного ответа на эти вопросы.

     В Первомайском районе, в 1989 г. попытались определить ее как деятельность кооператива. Но эта идея, сформулированная в проекте районного положения об общественном самоуправлении, не нашла поддержку у руководителей района. КОСМ Арбат считал себя научной организацией на хозрасчете. Контролирующие его органы так не считали.

    Орган, определяющий источники финансирования КОСМ оговорен лишь в Примерном положении о общественном самоуправлении на территории Октябрь-ского района (1989 г.). Это - райсовет или исполком райсовета.

   Учредительные документы большинства КОСМ, как правило, говорят об отчислениях от квартплаты ( 1 - 2 %), идущих на нужды культурно-массовой и спортивной работы, а также 3% от доходов РЭУ как источниках финансирования КОСМ. Эти источники действовали в следующих районах :  Фрунзенском, Советском, Ленинском, Калининском, Тимирязевском, Октябрьском, Москворецком, Тушинском ( кроме СОСМ-2 ), Перовском ( после 1990 г. До этого, согласно программе “Экополис”, органам общественного самоуправления в районе очисляли 1% от квартплаты и 1,5% от доходов РЭУ. Кроме того, арендную плату и зарплату педагогов-организаторов при РЭУ), Солнцевском (КОСМ 7,8,9), Севастопольском (кроме КОСМ Профсоюзный), Черемушкинском ( кроме КОСМ Ясенево-1, который должен был согласовывать отчисления от РЭУ) и Красногвардейском ( кроме КОСМ 15 и 19).

    Исключениями из правил были : КОСМ Сокол, КОСМ Кунцево-38 (получавшие всю квартплату), КОСМ Кожухово ( который мог использовать всю квартплату, но целевым назначением), КОСМ Загорье ( получавший не 1-2%, а 3% от квартплаты), КОСМ 8 Зеленограда (РЭУ которого могло отчислять 1-2% от квартплаты и 3% своих доходов, а могло и не отчислять!).

     Всего  49 КОСМ выборки нашей источниковой базы Б, чуть меньше половины КОСМ  использовали для финансирования своих программ отчисления от квартплаты и доходов РЭУ.

    Критерии норм отчислений на нужды КОСМ нигде и никем обоснованы не были. Причины, по которым одни КОСМ получали 1%  от квартплаты, другие -2%, третьи - 3%, четвертые - 100% квартплаты, а пятые - ничего - остаются невыясненными . Видимо, действовала норма бытового права - “так решило начальство”, т.е. реальное политическое руководство.

     При этом в городском хозяйственном праве существовал (и существует) парадокс - никто не может определить причины получения коммунальной службой, созданной на муниципальные средства и пользующейся муниципальной собственностью доходов, которые рассматриваются этой службой как ведомственные, а по характеру распоряжения ими - как частные или акционерные. Почему РЭУ получает доход и считает его “своим” ? Почему часть этого дохода ( на наш взгляд, неправового) должна была отчисляться (по неустановленным критериям) КОСМ, т.е. общественным организациям, выполняющим роль поселкового совета с чрезвычайными функциями ?

     Наконец, другой парадокс нашего коммунального права - никто не может определить критерии квартплаты. Никто и никогда не оценивал реальную рыночную стоимость объектов коммунального хозяйства, поэтому реальная цена, стоимость и норма арендной платы за услуги теплосетей, канализации и т.п. неизвестна. Она определяется коммунальными службами исходя из своих интересов и является фактически ведомственным налогом на граждан. Почему часть этого ведомственного налога должна была отчисляться КОСМ ?   На этот вопрос ответить сложно.

    В этих условиях РЭУ пытались отстоять свои ведомственные права, а КОСМ - подчинить себе РЭУ . Такие попытки отмечены в КОСМ Сивцев вражек (Ленинский район) и КОСМ Молодежный (Октябрьский район). Реально это удалось только трем КОСМ (Сокол, Кунцево-38 и Медведково-13). Формы подчинения были следующие: КОСМ Сокол и КОСМ Кунцево-38 создали “свои “ коммунальные службы, а КОСМ Медведково-13 получил право назначать администрацию РЭУ.

    На договорной основе взаимодействовали с РЭУ КОСМ, созданные на базе МЖК Сабурово и Кожухово.

     В проектах учредительных документов ряда КОСМ РЭУ рассматривались как их структурные подразделения, например, в проекте положения о КОСМ-10 Гагаринского района (1989 г.) и проекте Положения об общественном самоуправлении на территории Тушинского района (1991 г.).

   В проекте положения о СОСМ Первомайского района (1989 г.), подготовленного организационно-инструкторским отделом райсовета, была сделана попытка зафиксировать право КОСМ назначать начальника РЭУ, определять его штат и порядок премирования. Судя по проекту Положения о КОСМ Тропарево-2, его организаторы хотели получить право составлять и утверждать смету РЭУ.

       Естественное стремление активистов КОСМ улучшить систему коммунального   обслуживания своих микрорайонов наталкивалось на монополизм РЭУ.  Они сосредоточили в своих руках все управление коммунальным хозяйством и правовой возможности преодолеть этот барьер, найти альтернативные управляющие структуры было невозможно. Решить конфликт с РЭУ используя городские структуры власти было тоже немыслимо. Дело в том, что районный статус РЭУ, замкнутость этих структур на территориальные органы районного управления, отсутствие подчиненности коммунальных служб по вертикали создавало огромные  трудности для взаимодействия КОСМ и РЭУ.  На уровне города просто не было структуры, управляющей РЭУ.  Если у КОСМ не было возможности “дружить” с РЭУ, то оставалась только “война до победного конца” с целью подчинить РЭУ. Найти альтернативу самоуправленцам было невозможно.

     Важным источником финансирования КОСМ были отчисления от платы за аренду нежилых помещений микрорайона и плата за аренду и субаренду помещений, находящихся в собственности или хозяйственном ведении КОСМ. Для некоторых КОСМ (например, КОСМ Якиманка )  это был фактически единственный источник финансирования ³¹. В большинстве случаев, этот источник определялся Положением о КОСМ и не требовал дополнительных решений властных органов. Исключение - КОСМ Орехово-4, в учредительных документах которого зафиксирована необходимость согласования отчислений от аренды с исполкомом райсовета.

     У КОСМ как и у любой общественной организации был такой источник финансирования как взносы. Но обычно их никто не платил.

      КОСМ могли оказывать платные услуги, получать доходы от проводимых ими мероприятий, от собственной хозяйственной деятельности, получать кредиты,  займы, организовывать лотереи, получать доходы от субботников, а также получать дотации от райсовета ( в том числе на договорной основе, как в КОСМ Южное Измайлово) . Иногда дотации были весьма существенные. Так КОСМ Пресня в 1990 г. получил дотаций от райсовета на сумму 280 тыс. руб. Этот же КОСМ получил право на ведение внешнеэкономической деятельности и занимался торгово-посредническими операциями с Китаем³².

   Как значимый источник финансовых средств, самоуправленцами рассматри-вались отчисления от кооперативов, расположенных на территории КОСМ. Иногда это требовало согласования с райсоветом ( как, например, в КОСМ Океан Советского района , 1990 г.)

     Создатели и активисты КОСМ расчитывали и на спонсорскую, “шефскую” поддержку крупных индустриальных предприятий, поэтому зафиксировали в положениях многих КОСМ право получать отчисления от предприятий и даже фонд зарплаты государственных предприятий, предназначенный для работы с молодежью и населением ( например, КОСМ Онежский Железнодорожного района, 1989 г.).

    В учредительных документах 42 КОСМ (40% источниковой базы), принятых до 1990 г. сформулировано право получать спонсорскую, “шефскую”  помощь от промышленных предприятий. В учредительных документах КОСМ, принятых после 1990 г., после начала процесса акционирования предприятий, такое право зафиксировано только у 10 КОСМ. До 1990 г. представители СТК “шефских” предприятий входили в состав 35% КОСМ г. Москвы. После 1990 г. - только 15%. Очевидно, что после получения относительной самостоятельности, директора многих бывших государственных предприятий, а после - руководители акционерных обществ, стремились к сокращению социальных, с их точки зрения, непроизводственных расходов. К таким расходам, в первую очередь, и относились “шефские” , спонсорские взносы. Видимо, в условиях государственного (а фактически - коммуно-партийного) регулирования экономики руководители КПСС обязывали директорат содержать “подшефных” .  В условиях рынка руководители  индустриальных предприятий освободились от опеки КПСС и фактически заявили, что делиться деньгами с новообразованиями, типа КОСМ, не считают нужным.  КОСМ, с точки зрения директорского корпуса были всего лишь ненужным изобретением партийно-советских бюрократов.

    По нашей оценке 65-90% КОСМ столицы находилось вне влияния директорского корпуса промышленных предприятий. Эта оценка совпадает с мнением Т.Козловой, которая считает, что 85% КОСМ не получали поддержки от промышленных предприятий³³.

     Один из важных источников финансирования КОСМ, за который долго и упорно боролись самоуправленцы были местные налоги, платежи и штрафы. Право КОСМ устанавливать и собирать местные налоги, платежи и штрафы зафиксировано в учредительных документах КОСМ Ясенево-1 и КОСМ Кожухово, в положениях об общественном самоуправлении Ленинградского (1989 г.)  , Октябрьского (1989 г.), Москворецкого (1990 г.), Тимирязевского (1989 г.) и Красногвардейского районов.  Причем в двух последних для этого требовалось согласование с исполкомом райсовета. Нам непонятно, почему общественная организация получила право устанавливать и собирать налоги, платежи, штрафы.  Это противоречит и нормам права, и логике, но, видимо, вполне укладывалось в представления реального политического руководства города о ходе номенклатурной модернизации на низовом уровне.

    Все перечисленные выше источники финансирования КОСМ - небюджетные. Однако ряд КОСМ имел право получать для своих нужд бюджетные средства. Так обстояло дело во Фрунзенском и Перовском районах, в КОСМ Раменки-2 Гагаринского района, в СОСМ Орехово-4 Красногвардейского района (после согласования с исполкомом райсовета) , в КОСМ 8,11 и 12 г.Зеленограда (по решению исполкома для КОСМ-8 или горсовета для КОСМ 11 и 12). А исполком Ленинградского района был обязан передавать бюджетные средства для эксплуатации домов поселка Сокол комитету самоуправления. Критерии норм бюджетных отчислений установлены не были. Вообще, непонятно , как можно  было выделять государственные деньги общественным организациям для выполнения функций аналогичных государственным структурам ? Закрадывается мысль, что это либо кампания по ослаблению райсоветов, организованная при их участии и согласии, либо “перекачка” районного бюджета в негосударственные структуры с неопределенным статусом, а значит - с неопределенной отчетностью. При определении форм, методов и характера финансирования этих органов царила полная неразбериха. Возможно, она была сознательно организована. Особо это заметно при анализе формирования собственности КОСМ.

    Если открыть журнал “Самоуправление” за 1989 - 1993 г.г.,  то в любой статье представителей московского территориального общественного самоуправления можно увидеть требование о передаче КОСМ собственности на землю, недвижимость и службы быта.  Это было, как бы, мечтой самоуправленцев. В реальности они довольствовались меньшим.

    Что являлось собственностью КОСМ ?  В КОСМ, созданных на базе МЖК и ЖСК основой собственности КОСМ была собственность кооператива. В таких КОСМ был определен также договорной порядок передачи собственности КОСМ от райсовета и Моссовета. В этом случае менялась форма собственности - муниципальная становилась кооперативной. ( Правда, неясно почему?). Однако большинство КОСМ создано не на основе кооперативов.

     Собственность в них образовывалась тремя способами:  первый - покупка, второй - создание в процессе хозяйственной деятельности, и наконец, третий - передача в собственность КОСМ объектов из хозяйственного ведения местных советов.  Однако орган, передающий собственность, оговорен в учредительных документах об ОТОС только двух районов - Ленинского и Москворецкого, четырех КОСМ Красногвардейского района и, как указано выше, трех КОСМ созданых на базе МЖК-ЖСК, т.е. примерно 10% источниковой базы Б. Это райсовет, исполком райсовета ( три СОСМ Красногвардейского района)   и Моссовет (в случае с КОСМ Медведково-13).  Механизм передачи собственности определялся договором. Причины по которым совет или исполком передавал КОСМ собственность оговорены не были.

    В связи с неопределенностью статуса КОСМ, не был определен статус их собственности. Учредительные документы только двух КОСМ ( СОСМ-1 Тушинского района (1989 г.) и КОСМ Ухтомский Перовского района (1990 г.)) говорят об общественной (в первом случае) и коллективной (во втором случае) формах собственности КОСМ. При этом не объясняется, что такое общественная собственность и в какой форме выступает коллективная собственность (кооперативной, акционерной и т.п.). Что являлось объектами передаваемой собственности ? Как правило, в учредительных документах КОСМ говорилось о спортивно-оздоровительных сооружениях, объектах социально-бытового и культурного назначения. Критерии, по которым определялись эти объекты и сооружения, определены не были. Нигде и никем.

     Иногда формулировались абсурдные идеи о собственности КОСМ.  Так в проекте положения об общественном самоуправлении на территории Тушинского района (1991 г.)  говорилось, что собственностью КОСМ могут быть “земли и здания,  не входящие в городской и районный реестр, переданные на договорных правах, приобретенные или купленные”, т.е. КОСМ предлагалось купить бесхозную землю у несуществующего хозяина.

    Все было бы действительно смешно, когда бы не было так грустно ! Шел процесс, эмоционально названный талантливым кинорежиссером С.Говорухиным “великая криминальная революция”. Неопределеные законодательно органы власти получали право передавать собственность структурам с неясным правовым статусом, т.е. в отсутствие муниципального земельного кадастра, реестров городской и районной собственности, при неопределенности статуса балансодержателей муниципальной собственности, реальное политическое руководство города начало процесс по изменению статуса районной и городской собственности в сфере социально-культурного и бытового обслуживания населения. Передавая эти объекты КОСМ, структурам с неопределенным правовым положением, реальные политические руководители города не просто проводили денационализацию. Неопределенный статус нового хозяина был практически равен его отсутствию, то есть руководители города делали собственность бесхозной, тем самым сводя ее цену к нулю. Это был один из методов первоначального накопления капитала на базе районной собственности.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip