Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Левчик Дмитрий Александрович

КОМИТЕТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 В РОССИИ (1988-1993 г.г.)

  

Москва, 2000 г.

 

 Глава 7. Распространение “московского опыта” создания КОСМ на Россию  (1991 - 1992 г.г.) 

   

     До июня 1991 г., до выхода в свет Закона “О местном самоуправлении в РФ” на территории России за пределами г.Москвы КОСМ почти не было.

      Мы располагаем данными лишь об :

- Одном КОСМ в Нижнем Новгороде (образован в августе 1989 г.);

- Двадцати КОСМ в г. Шахты (созданы в ноябре 1990 г.);

- Шести КОСМ в Краснодаре (созданы в январе 1991 г.);

      Это составляет менее 10% КОСМ нашей источниковой базы А.

  Закон “О местном самоуправлении” на переферии был воспринят, в значительной мере, как сигнал к восстановлению поселковых советов в черте городов. Например, в Сочи под именем КОСМ фактически были восстановлены поссоветы бывших поселков .Хоста, Дагомыс, Кудепста и бывшей станицы Донской ⁶⁷.  В городах же, где активно действовали поссоветы, например, в г.Воркуте от создания КОСМ вообще отказались ⁶⁸.

     С другой стороны, Закон восприняли как руководство по ликвидации районных советов.  В сентябре - октябре 1991 г. в городах Курган и Архангельск были ликвидированы райсоветы и на их месте как депутатские объединения созданы КОСМ.  Фактически на базе ТДГ действовали КОСМ Барнаула, Владимира, Краснодара, Читы, а также КОСМ Южный г. Твери.

    В остальных случаях наша источниковая база содержит данные либо о создании КОСМ на основе жилищно-эксплуатационных управлений (ЖЭУ) (почти 79% базы А), либо на основе субрегиональных структур, типа поселков в черте города (примерно 21% КОСМ базы А).  Нам интересно проанализировать механизмы формирования структур гражданского общества на базе КОСМ или в форме КОСМ. Говорить о возможности развития таких структур на базе ЖЭУ бессмысленно. Это были фиктивные, “липовые” КОСМ. Правда, сказанное выше не означает, что среди активистов “липовых” КОСМ не было энтузиастов движения самоуправления. Были. Но они не определяли суть явления.

    Проанализируем подробнее КОСМ, созданые на основе субрегиональных структур, где была возможность неформального объединения граждан.

*               *

*

         В нашей источниковой базе А есть данные о семи КОСМ, созданных в рабочих поселках при заводах, 23 КОСМ сформированых в поселках (станциях, хуторах, городах-спутниках, военных городках и академгородках), вошедших в черту городов, а также 21 КОСМ, действовавшим в т.н. частном секторе (фактически это - тоже поселки в черте городов). Как поселковые структуры можно рассматривать МЖК. В нашей источниковой базе таких КОСМ - три. Нами зафиксированы также 3 случая создания КОСМ в новостройках на основе жилищного движения новоселов и шести КОСМ в исторических центрах городов на базе жилищного движения старожилов. В трех случаях КОСМ созданы на основе жилищных движений географически разделенных жителей города. Имеются ввиду СОСМ Заозерный г. Омска, КОСМ Большой остров г. Читы и КОС Южных микрорайонов г. Мурманска (см.схему 7 и перечень основных российских КОСМ).

      Перечисленные КОСМ могли стать основой для структур гражданского общества, в них были неформальные объединения граждан. Таких КОСМ на переферии было примерно 20% от общего числа КОСМ. В Москве КОСМ такого типа встречались чаще ( примерно, каждый третий КОСМ). Отметим и то, что за пределами столицы нами не обнаружено образования КОСМ как последствий “экологического бунта”.

   Создание низовых органов самоуправления в субрегиональных структурах говорит и о кризисе управления в российских городах, о невозможности управлять ими “по-старому”.

*                *

*

Схема 7.

Условный переферийный город Губернск

(выделены районы создания эффективно действующих КОСМ)          

                 

 

Схема 7.

Условный переферийный город Губернск

(выделены районы создания эффективно действующих КОСМ)          

                 

 

Схема 7.

Условный переферийный город Губернск

(выделены районы создания эффективно действующих КОСМ)          

                 

 

Схема 7.

Условный переферийный город Губернск

(выделены районы создания эффективно действующих КОСМ)          

                 

 

Перечень основных российских КОСМ.

Примечание: Остальные КОСМ, имеющиеся в нашей источниковой базе, созданы на основе зон обслуживания жилищно-эксплуатационных управлений.

 По Закону “О местном самоуправлении” границы КОСМ должен определять районный совет. В нашей источниковой базе лишь 83 КОСМ (примерно 28% КОСМ базы А 35% регионов) соответствуют в этом смысле  требованиям Закона. Правда, при этом сам Закон не учитывал наличие городов без районного деления, что было следствием “братеевского опыта”, заложенного в текст Закона. В нашей источниковой базе в 7 регионах ( городах Архангельск, Барнаул, Вологда, Златоуст, Новгород, Шахты, а также Владимирской обл.) границы КОСМ определял не районный , а городской совет.

          В г. Нальчик границы КОСМ определялись исполкомом райсовета ⁶⁹.     В г. Кургане (с ноября 1991 г.) границы КОСМ определялись домкомами, входящими в КОСМ, а границы домкомов, в свою очередь, - городской администрацией ⁷⁰ . В 11 регионах (городах Красноярске, Новосибирске, Пензе, Петрозаводске, Самаре, Сарапуле, Таганроге, Чите, Чебоксарах , а также в Комитете самоуправления Центрального района г. Братска) учредительные документы КОСМ содержат упоминание о границах КОСМ без сообщения о том, кто устанавливает границы. Наконец 2/3 учредительных документов КОСМ базы А вообще не содержат упоминаний о границах этих органов. Видимо, при создании КОСМ в большинстве регионов действовало бытовое или революционное право.

     В качестве критериев границ КОСМ фигурируют границы избирательного округа, ТДГ, ЖЭУ, ЖЭК, ЖКО ПРЭО, МЖК, а также - границы архитектурно-планировочных зон.  В качестве критериев выступают также предложения жителей и понятие “инфраструктурная и социально-экономическая целостность”. Последнее не детализируется и не объясняется.

     Мы полагаем, что в регионах, где в качестве критериев границ КОСМ фигурировали границы ТДГ и избирательные округа (в городах Курган, Мурманск, а также во Владимирской обл.), органы представительной власти имели большое влияние на работу КОСМ.

   Значительную трудность местным парламентам при определении границ КОСМ создавало то, что в Законе не было определено понятие микрорайон, то есть местным законодателям предлагалось определить его самостоятельно. В некоторых городах от понятия микрорайон отказались. В Краснодаре создавали комитеты самоуправления жилых массивов (а не микрорайонов), а в г.Тольятти  - советы самоуправления кварталов ⁷¹. Правда, ни в г.Тольятти, ни в г.Краснодаре законодатели не дали дефиниций понятиям “квартал” и “жилой массив”. Так, уходя от непонятного термина “микрорайон”, местные законотворцы изобрели не менее непонятные, с юридической точки зрения, понятия : “квартал” и “жилой массив”, чем лишний раз стимулировали бытовое право как реальную законодательную основу КОСМ.

*                  *

*

      Структурно КОСМ в России делились либо на секции, либо на комиссии по направлениям деятельности.  Далеко не всегда в учредительных документах КОСМ говорилось об органе, определяющем его структуру. Иногда встречаются и противоречия, например, в статье 9 “Примерного положения об общественных Советах самоуправления г.Сочи “ ( принятом 14.08.90 ) записано, что структуру советов самоуправления определяет конференция жителей, а в статье 19, о том, что ее определяет собрание депутатов, представителей жителей, представителей трудовых коллективов и общественных организаций. Но собрание и конференция - не одно и то же. Они отличаются степенью легитимизации, представительностью. Для принятия решений собранию кворум не нужен, а конференции - необходим.

     В отличии от учредительных документов московских КОСМ, учредительные документы российских КОСМ в большей мере деидеологизированы. Нами найдено всего 2 случая (в проекте положения об общественном самоуправлении Свердловской области и в Положении о КОСМ Малитовка (Нижний Новгород) ), применения “социалистической” риторики, рассуждений о КОСМ, как о “поиске форм социалистического общежития”.

      Также, как и московские КОСМ в 1992 - 1993 г.г. КОСМ в России  выполняли управленченские, контрольно-экспертные, представительские, правозащитные, кооперативно-хозрасчетные, досугово-воспитательные, информационные функции, вели работу по озеленению и благоустройству, проведению плебисцитов, охране правопорядка, а также по организации благотворительных акций.

   Часть этих функций была свойственна низовым органам власти и в “доперестроечное” время, но некоторые (например, функции по организации плебисцитов) были порождены “перестройкой”. 

    Выполняя управленческие и контрольно-экспертные функции, российские КОСМ, как и московские, начали конфликтовать с эксплуатационными управлениями и ТДГ, т.к. объекты контроля и управления у КОСМ, ТДГ и РЭУ были одни и те же, но полномочия КОСМ  по отношению к ним реально не были определены, а значит были “беспредельны”.  Как и в Москве, по всей России начались конфликты между КОСМ и предприятиями обслуживающими микрорайоны и расположенными в них. Одной из причин конфликта был правовой парадокс, противоречие между правом частной собственности и полномочиями КОСМ.  КОСМ при учреждении получали права частичного управления и контроля этих предприятий, но не получали ни единой акции при их акционировании и приватизации. Соответственно собственники предприятий могли с полным правом не считаться с КОСМ.

      Некоторые полномочия, которыми были наделены КОСМ по Закону “О местном самоуправлении”,  уже на момент принятия закона оказались ненужными.

    Дело в том, что закон фиксировал политическую практику московских КОСМ (в первую очередь, КОСМ Братеево) образца 1988-1990 г.г. и не учитывал революционные преобразования 1990 - 1991 г.г.  Если до 1990 г.  демократам иногда нужно было “маскировать” экологические и благотворительные организации под КОСМ, митинги под сходы, а при учреждении средств массовой информации преодолевать много формальностей, упрощавшихся правом КОСМ  на учреждение СМИ, то после того как в 1990 г. была легализована деятельность политических партий (в т.ч. экологических), принят Закон “О свободе печати”, упрощавший порядок регистрации СМИ, а также был упрощен порядок созыва митингов, нужда в “маскировке”  “под КОСМ” пропала. А в Законе “О местном самоуправлении” по-старинке остались “лазейки”  для преодоления уже не существующих препятствий. КОСМ  получили права организации экологических и благотворительных акций, проведения сходов, учреждения средств массовой информации.   В практике 1991 -1992 г.г. специального разрешения на эти действия не требовались. С равным успехом законадатели могли даровать КОСМ право дышать воздухом или гулять в парке.

    Как и московские КОСМ, российские выполняли, либо чрезвычайные функции, либо параллельные функциям органов местной власти. В целом, появление КОСМ на периферии можно интерпретировать как появление в системе городского управления органа, пытающегося более гибко, нежели традиционные райсоветы решать проблемы субрегиональных структур в городах.  При этом, в отличие от Москвы, где с участием КОСМ шла жесткая борьба за право лоббировать интересы рыночных структур в ходе приватизации, за пределами столицы КОСМ почти не участвовали в этой борьбе. Нами обнаружено лишь три случая фиксации в учредительных документах КОСМ права на контроль за ходом приватизации или на согласование  приватизации муниципальной собственности (КОСМ Октябрьского района г.Владимира, КОСМ Центрального района г.Братска, КОСМ г.Златоуста).

      Российские КОСМ, практически, не требовали для себя права собственности на землю. Право распоряжаться землей получили только КОСМ г.Ставрополь, а за его пределами лишь 4 КОСМ:  Совет академгородка (г. Новосибирск) , Совет МЖК (г.Саратов) и 2 КОСМ г. Архангельска  (Кегостров и Фактория).  Это - менее 2% КОСМ источниковой базы А.  Право согласования КОСМ на распределение жилых и нежилых помещений зафиксировано в учредительных документах всего в 8 регионах (Тюмень, Сочи, Нижний Новгород, Курган, Краснодар, Златоуст, а также в Ленинском районе г.Владимира и в Свердловской области). Вероятно, это можно объяснить неразвитостью рыночных отношений на периферии в 1991 - 1993г.г.

*               *

*

  Порядок избрания КОСМ только в 3-х регионах (Владимирская область, Ленин-ский район Владимира и в Краснодаре) соответствовал ст.82.2 Закона “О местном самоуправлении”.  Только в этих регионах порядок избрания определялся райсоветами по предложению инициативной группы или оргкомитета по созданию КОСМ. В 3-х городах порядок избрания определялся горсоветом, и в 4-х райсоветом. В 78% учредительных документов КОСМ источниковой базы А не оговорен орган, который определяет порядок избрания органов общественного самоуправления.

     В 87 % учредительных документов КОСМ базы А не оговорен институт, который определяет сроки выборов КОСМ. В остальных 13% КОСМ базы А сроки выборов определялись представительными органами власти. В учредительных документах  4-х КОСМ (КОСМ Фактория г. Архангельска, КОС частного сектора г.Владимира, КМТС Лукьяново г. Вологды и КОСМ Заозерный-1 г. Омска) вообще не был оговорен механизм выборов.

    Прямые выборы КОСМ предусматривались в 5 городах и 14 КОСМ: КОСМ Фрунзенского района г.Владимира, КОСМ Парковый г.Омска, Совет Академгородка г.Новосибирска, а также КОСМ г.Краснодара и Нижнего Новгорода. О прямых выборах КОСМ говорится и в проекте городского Положения об общественном самоуправлении г.Самары.

    Плебисцитарная система выборов КОСМ, т.е. выборы КОСМ в ходе референдума жителей зафиксирована в учредительных документах КОСМ МЖК г. Березняки.  Вероятно, это - своеобразная “дань” политической моде начала 90-х годов, когда референдумами пытались решать важные политические вопросы (о судьбе СССР, о введении поста Президента в России и т.д.).

     Порядок  выдвижения кандидата при прямых выборах КОСМ зафиксирован только в Положении о Совете Академгородка ( г.Новосибирск).  Здесь существовал петиционный порядок выдвижения кандидатов. Порядок формирования участковых избиркомов при прямых выборах КОСМ был определен только в г.Краснодаре и Академгородке г. Новосибирска. Формировала комиссии конференция КОСМ.

    В 6 городах КОСМ избирались на сходах жителей. Это происходило в ряде КОСМ Краснодара, Березняках, Ленинском районе г.Владимира, Ленинск-Кузнецке, Пензе и Чите. В проекте Положения об общественном самоуправлении г.Самары также предусмотрены выборы КОСМ на сходе жителей.

     Федеральные законодатели, надеясь на здравый смысл местных законотворцев, не определили различий между понятиями “сход” и “конференция”   , однако последний термин, видимо, пришелся по душе местным парламентариям, поэтому на конференциях жителей  избиралось большинство КОСМ в России. Это было в 20-ти городах России. Кроме того, в учредительных документах 18 КОСМ (в основном, г.Саратова, а также КТОС Центра г.Златоуста и СС Солнечный г.Нальчик) учредительная конференция была упомянута, но ее механизм не описан.

   В  учредительных документах 22 КОСМ шести городов (г.Владимир, г.Омск, г.Архангельск, г.Курган, г.Березняки, г.Вологда) определены структуры, формирующие оргкомитеты по созыву учредительных конференций КОСМ. Формула этих оргкомитетов упомянута в 57 КОСМ девяти городов России, что составляет 3% от количества городов и 18% КОСМ источниковой базы А.

    Норма представительства при выборах делегатов конференции зафиксирована в положениях 30-ти КОСМ 4-х городов, что составляет 1,3% количества городов России нашей источниковой базы А и 10% КОСМ. Критерием нормы представительства в 2-х городах выступают электоральные понятия (избирательные округа), т.е. выбирали делегатов от округа и в 2-х городах архитектурно-планировочные комплексы (дом, подъезд), т.е. делегат конференции представлял, например, жителей подъезда.

    Состав участников учредительной конференции, как правило, был таков - представители жителей, общественных организаций и трудовых коллективов. Однако были и иные варианты состава делегатов (см. таблицу 13).

Таблица 13.

Состав делегатов учредительных конференций КОСМ в России.

 

     Пропорции участников конференции нигде определены не были.

    Существовали и иные способы формирования КОСМ, например, в г.Улан-Удэ  комитеты территориального самоуправления формировались на договорной основе между ТДГ, с одной стороны, и представителями общественных организаций и “шефских” предприятий - с другой ⁷³ . Это было, конечно, полным нарушением Закона “О местном самоуправлении”.

    Учредительные документы КОСМ 28 регионов в нашей источниковой базе содержат данные о возрастном цензе при выборах КОСМ. Право избирать и быть избранным в состав КОСМ по Закону “О местном самоуправлении” граждане получали в 16  лет. Но только в 9-ти регионах это  право было зафиксировано в учредительных документах КОСМ. В 19 регионах существовал  иной возрастной ценз при выборах, который колебался от 14 лет (право избирать состав КОСМ Малитовка (г.Нижний Новгород ) до 20  лет (право быть избранным в Совет   Академгородка г. Новосибирск).

     Ценз оседлости при избрании членов КОСМ существовал в КОСМ Малитовка (г. Нижний  Новгород), КОСМ Лукьяново (г.Вологда), КОСМ Ингондинского района (г.Чита), а также в городах Петрозаводске, Сочи, Шахты. Введение этого ценза мы рассматриваем как политическое проявление идеологии защиты ”коренного” населения от “пришлого”, что наиболее ярко было выражено в г.Москве (как конфликт “коренных москвичей” и “лимитчиков”).

    Ограничение на право быть избранным в состав КОСМ для руководителей предприятий, обслуживающих микрорайон существовало только в Свердловской области и, с оговоркой “как правило”, - в г.Сочи.

    В целом, выборы КОСМ в России демонстрировали почти  полное несоблюдение Закона “О местном самоуправлении”, тенденцию к развитию не прямого избирательного права (в том числе выборы “по указу начальства” как часть бытового права). Исключением из общего правила были некоторые КОСМ городов: Архангельск, Краснодар, Владимир, а также Совет Академгородка г.Новосибирск.

      Это - реальные, не “фиктивные” КОСМ. В них “за плечами” самоуправленцев стояли формирующиеся структуры гражданского общества, реальные активисты и действующие организации, которые не позволяли профанации системы выборов  КОСМ.

*                *

*

      У нас есть данные об  источниках финансирования российских КОСМ.  Перечислим основные:

1.  Отчисления от предприятий ( в основном, от  кооперативов ), расположенных на территории микрорайона;

2. Спонсорская помощь от органов государственного управления и власти, т.е. от городских и районных советов, а также - от местной администрации;

3. Отчисления от низовых органов муниципального управления - РЭУ и РОНО. Во многих городах (  Архангельск, Курган, Мурманск, Нижний Новгород, Сочи )  РЭУ должны были отчислять КОСМ 2% от квартплаты и 3% своих доходов. В Вологде отчисления от доходов РЭУ КОСМ доходили до 5%. Правда,  в ряде городов (например в Чите) , согласно местному законодательству,  РЭУ “могли”  отчислять деньги КОСМ, но это не было их обязанностью;

4. Доходы КОСМ от созданных ими предприятий. Но, в положениях о некоторых КОСМ, например СС Солнечный г.Нальчик хозрасчетная деятельность не была предусмотрена;

5. Доходы от сдачи в аренду помещений КОСМ;

6. Дотации;

7.Субсидии;

8. Взносы населения;

9. Кредиты;

10. Займы;

11. Доходы от организуемых КОСМ лотерей, аукционов, выставок, субботников;

12. Доходы от рекламной деятельности;

13. Доходы от платных стоянок автотранспорта. Это практиковалось в г. Сочи, Центральный район;

14. Доходы от внешнеэкономической деятельности. Этот источник зафиксирован в учредительных документах КОСМ г. Краснодара и г. Красноярска (Октябрьский район).

15. Доходы от конфискации бесхозного имущества ( практиковались в г.г. Краснодаре и Новосибирске );

16. Местные штрафы. Право накладывать штрафные санкции за нарушение местного законодательства получили КОСМ городов: Березняки, Краснодар,  Курган, Нальчик, Нижний Новгород, Новосибирск, Саратов, Сочи, Таганрог;

17. Местные налоги. Право устанавливать и собирать местные налоги зафиксировано в положениях о СС Солнечный (г.Нальчик) и Совете Академгородка (г.Новосибирск);

18. Доходы от получения налоговых льгот. Зафиксированы в учредительных документах СОСМ Фактория (г.Архангельск) и в г.Краснодаре;

19. В г.Новосибирске ставился вопрос о плате бюджета района КОСМ г. за трудовые ресурсы. Видимо, это была попытка лоббистов ”спальных” микрорайонов перераспределить в свою пользу часть районных бюджетов ⁷³  ;

20. Бюджетное финансирование.

     О последнем следует сказать особо.  В Законе “О местном самоуправлении” бюджетное финансирование КОСМ не предусматривалось. Но в 6 российских городах (Барнаул,  Нижний Новгород, Чита, Шахты, Курган, Краснодар) такое финансирование декларировалось в местном законодательстве, а в 7-ми других городах (Березняки, Вологда, Златоуст, Сочи, Красноярск, Мурманск, Пенза) провозглашалась разрешительная возможность бюджетного финансирования КОСМ, типа “горсовет (райсовет) может предоставить бюджетное финансирование для нужд . . . (и т.п.)”.

    В Архангельске предусматривалось бюджетное финансирование КОСМ “в исключительных случаях”, однако не было ясно, кто определяет степень “исключительности” ситуации. То есть как минимум, 13 городов России игнорировали федеральное законодательство о ТОС в части финансирования КОСМ.

        В этом случае мы вновь столкнулись с парадоксом, известным нам по изучению московских КОСМ, - общественным организациям почему-то выделялись бюджетные деньги для реализации функций по управлению территориями районов, то есть вводились структуры, параллельные райсоветам, которым незаконно перечислялись деньги районного бюджета.  Кроме того, по неустановленным критериям, РЭУ выделяли им от 1 до 3% от квартплаты и своих доходов. Почему ?  Неясно. На Украине, в Ялте, СС N3 получало вообще 10% квартплаты.  При этом никто не объяснил, почему ведомственный налог на граждан (квартплата), и непонятно почему получаемая прибыль теоретически бездоходных муниципальных структур (РЭУ) должна выделяться КОСМ - общественным организациям, имеющим неопределенную отчетность и неразработанный правовой статус, а фактически представляющим собой временные чрезвычайные органы местной власти, напоминающие по своему типу поселковые советы ?

    При этом, например, в г.Нальчике СС Солнечный создавал кооперативы, имеющие право ничего не отчислять учредителю.

       На наш взгляд, перед нами классическая схема “перекачки” муниципального бюджета в частные руки. Бюджетные деньги направляются в КОСМ, КОСМ учреждает кооператив, кооператив учредителю ничего отчисляет. Для “заметания следов” дело остается за малым - ликвидировать начальное звено, т.е. муниципальный орган (совет). Это и произошло. Массовая ликвидация местных советов в России начинается с 1991 г. В апреле 1991 г. Собрание российских городов требует упразднить районы и райсоветы в городах численностью менее 1 млн. человек ⁷⁴.  В сентябре 1991 г. городская администрация г.Кургана ликвидирует райсоветы, в октябре того же года то же самое делает администрация г. Архангельска ⁷⁵.

    Итак, мы можем классифицировать источники доходов КОСМ следующим образом:

     1. Доходы, заработанные КОСМ самостоятельно и средства, полученные КОСМ (заемные, спонсорские);

      2.   Доходы от внешнеэкономической и внутриэкономической деятельности;

      3.   Деньги небюджетные, получаемые КОСМ и финансовые средства местного бюджета.

*                  *

*

  Но самой неразработанной частью законодательства о территориальном общественном самоуправлении было законодательство не о финансах, а о собственности КОСМ.  В тех случаях, когда местные законотворцы пытались реально определить источники формирования собственности КОСМ, то они сводили их к следующим:

   1. Трудовое участие жителей района в создании собственности КОСМ;

   2.Приобретение собственности на средства населения, предприятий, учреждений и организаций;

    3. Передача собственности на баланс от предприятий и органов власти.

    В качестве объектов собственности рассматривались, как правило, объекты благоустройства, озеленения, помещения для культурно-оздоровительных мероприятий, ремонтные участки, зоны отдыха, клубы, корты, детские площадки, спортивное оборудование. Но и эти объекты в случае введения их в систему  товарно-денежных отношений могли приносить немалый доход. Каких только чудных формулировок не придумывали рыцари первоначального накопления для маскировки процесса денационализации муниципальной собственности!  Например, согласно местному законодательству г.Ставрополя, понятия собственность КОСМ, финансовая база КОСМ и бюджет КОСМ не разделялись. Вводилось единое понятие - “экономическая база КОСМ” ⁷⁶. Естественно, этого понятия российское законодательство не знало и оперировать  им судебные и контрольные органы не могли, что создавало уникальные возможности для проведения “теневой” денационализации. В ряде городов, например, в Петрозаводске собственность КОСМ декларировалась, но не определялась ⁷⁷.  С другой стороны, можно отметить тенденцию запрета приобретения собственности КОСМ. Например, в Свердловской области КОСМ было запрещено иметь собственность. Разрешалась только аренда ⁷⁸. Что это? Попытка поставить преграду на пути  “великой криминальной революции” или инструмент конкурентной борьбы, ограничивающий право на приватизацию для одних структур и разрешающий ее другим?  К сожалению, у нас нет на это ответа. В целом, ясно одно - законодательство о финансировании и формировании собственности КОСМ содействовало процессу первоначального накопления капитала.

*            *

*

      С какими структурами гражданского общества взаимодействовали КОСМ в России?  Всего семь КОСМ нашей источниковой базы в той или иной мере сотрудничали со структурами типа потребительской кооперации, церковью и ветеранской организацией военного городка. Это составляет не более 2,5% источниковой базы А, но 12% реальных КОСМ.

       Перечислим подробнее:

а)  Огородный кооператив заводчан лесозавода, развивавшийся при помощи СОУ Кегостров (г. Архангельск);

б)  Погребной кооператив, ставший опорой для КОС Червонного микрорайона (г. Барнаул) ;

в) Садовый кооператив, созданный членами МЖК КТОС Солнечный (г. Саратов);

г) ГСК КОС Червонного микрорайона г. Барнаула и кооперативная стоянка КОСМ Донская (г. Сочи). Своеобразное проявление, добившейся многого  в Москве, “партии автомобилистов”;

д) АО “Телеком” - народная акционерная компания по телефонизации заводского поселка Уралмаша 7 микрорайона г. Екатеринбурга, ставшая основой ОК по созданию КОСМ;

е) Церковный приход, который стал одной из основ КОС Юбилейный г.Краснодар;

ж) Совет ветеранов воинской части - основа КОС Октябрьский (г. Пенза.).

      В отличие от Москвы, в России мы не наблюдали серьезной связи КОСМ с объединениями мелких собственников.  Видимо, это связано с отставанием периферии от столицы по темпам маркетизации.

*           *

*

    Наряду с неполитизированными структурами гражданского общества, КОСМ взаимодействовали и с политическими партиями. В 1991-1992 г.г. нами отмечена активная деятельность в КОСМ следующих общероссийских партий:

    1. Демократической партии России, которая участвовала в создании 4-х КОСМ в Ленинградском районе г.Владимира, СОС Донская г.Сочи, СОС Центр г. Саратова;

    2. Славянского мира, действовавшего также в Ленинском районе г.Владимира;

    3. Трудовой России и ее филиалов  -  Трудовой Кубани и Свободной Трудовой России, действовавших в КМС пос. Белозерный г.Краснодара и КОСМ 7-го микрорайона г.Екатеринбурга;

   4. Республиканской партии Российской Федерации, активист которой возглавлял ТОС Дружба г. Новосибирска;

   5.  Социал-демократической партии России. Эсдеки участвовали в разработке положений об общественном самоуправлении в городах Петрозаводск и Сарапул, а также Положения о советах общежитий г. Санкт-Петербурга. В ходе IV съезда СДПР (июнь 1992 г.) нами было проведено анкетирование, в ходе которого о своей тесной связи с КОСМ (т.е. о наличии 5 и более членов партии в составе КОСМ) заявили делегаты Мурманской, Ростовской, Ростовской областной и Новочебоксарской организаций. Однако наша база данных о КОСМ не содержит свидетельств о наличии социал-демократов среди членов КОСМ в г. Мурманске и Ростовской области. Данных о КОСМ г. Ростова и г. Новочебоксарска у нас нет ⁷⁹.

     Данных о масштабах влияния самой крупной российской партии - КПРФ на КОСМ у нас нет.  Связано это с тем, что сбор материала о КОСМ в России нами был проведен до весны 1992 г., после запрета КПСС и до момента становления КПРФ.  Но мы можем отметить серьезное влияние коммунистов-неформалов на КОСМ г. Челябинска и г. Новосибирска.

     Среди локальных, местных партий, воздействующих на СОСМ, мы отмечаем :

1. Казаческие объединения, действовавшие в КОС Юбилейный  г. Краснодара и СОС Мамайка г. Сочи;

2. Экологические объединения (Общественный комитет экологического контроля и содействия (г. Туапсе), Общественный комитет по  экологии (действовавший в трех КОС г. Пензы), а также экологическую группу пос. Эммаус (г. Тверь) ) ;

3. Объединения избирателей, например, Совет избирателей поселка Дагомыс (г.Сочи).

     В нашей источниковой базе есть также данные о существовании 2-х местных ассоциаций органов территориального общественного самоуправления: Ассоциации самоуправляемых территорий (г. Саратов) и Региональном координационном совете ОТОС Западной Сибири, куда входили КОСМ городов .Омска, Новосибирска, Барнаула и Кургана.

     Мы не можем не упомянуть и о том, что в 1992 г. появилась идея возрождения “земских” органов самоуправления.  Идея базировалась на “возрожденческой” идеологии, идеологии “возврата” к “общинам”, “околоткам”, и т.п. атрибутам царской России.  Известность этой идеи принесли обращения, вернувшегося в 1994 году в Россию А.Солженицына, который начал активно проповедывать “земскую” реформу.  Нам сложно анализировать и комментировать как мысли великого писателя о земстве, так и идеи сторонников  воссоздания “земств”, т.к. мы не понимаем, как можно возродить орган местного сословного  представительства при отсутствии в стране сословий.  Однако, так или иначе, в сентябре 1992 г. в г. Йошкар-Ола прошла всероссийская научно-практическая конференция “Организация и практика земских учреждений России”, в мае 1993 г. в г. Твери - конференция “История земства и современные проблемы местного самоуправления в России”, в ноябре того же года создано Российское земское движение (лидер - Е.Панина), а в начале декабря 1993 г. появился проект создания Палаты общин Московской области, в котором под созданием общин авторами проекта понималось возрождение местных советов.

     В целом мы можем говорить о влиянии партий  в 1992 г. на 15 КОСМ.  Это составляет 10% источниковой базы нашего исследования и 30% “реальных” , не фиктивных КОСМ.  Среди партий - 5 общероссийских. Наибольшим влиянием обладала ДПР ( лидер - Н.Травкин ),  имевшая представителей в шести КОСМ.   Большим авторитетом среди активистов КОСМ пользовались и экологические группы.  По нашим данным, они влияли на 5 КОСМ. Но все эти цифры не позволяют говорить о серьезном воздействии партий на КОСМ ( см. также Приложение N 2) .

*               *

*

     Как складывались в России взаимоотношения между КОСМ и органами государственной власти (горсоветами и райсоветами) ? Мы выделяем следующие методы воздействия органов местной государственной власти на КОСМ:

    1. Декларация местным советом общего руководства КОСМ.

  Это позволяло совету считать КОСМ “подведомственной” структурой и требовать от него жесткого подчинения и отчетности.  В нашей источниковой базе есть данные о руководящей (или координирующей) роли по отношению КОСМ, которую провозгласили советы городов Березняки, Вологда, Златоуст, Краснодар, Пенза, Петрозаводск, Чебоксары, облсоветы Владимировской и Свердловской областей, а также райсовет Октябрьского района г. Красноярска.  В г. Мурманске горсовет провозгласил общее руководство всеми КОСМ, кроме КОСМ 401.  В г. Сочи - только КОСМ Хоста и Донская.  Однако КОСМ в своем большинстве считали подобную декларацию простой формальностью.

      2.  Влияние на создание КОСМ в форме его учреждения и регистрации.

   Особо следует отметить роль местных советов по созыву учредительных конференций КОСМ, участию членов ТДГ в работе конференций по должностному статусу, согласование проведения конференций с местным советом, а также согласование порядка выборов членов КОСМ, нормы представительства и сроков выборов.  Это позволяло местным советам вводить “своих людей” в состав  КОСМ, контролировать его численный состав, влиять на решения органа общественного самоуправления. Как правило, влияние оказывалось через ТДГ и было очень эффективно.  Например, участие ТДГ в работе учредительных конференций КОСМ зафиксировано нами в 32 КОСМ,  что составляет 11% КОСМ источниковой  базы А , а право созыва учредительной конференции местным советом - в 5 городах (тоже 11% городов базы А).

 При создании многие реально действующие органы общественного самоуправления вели настоящую “войну” с местными советами за регистрацию (т.е. за формальное признание властями права КОСМ на существование). Так, например, КОСМ Кегостров в г. Архангельске был создан 18 декабря 1989г., а зарегистрирован исполкомом горсовета спустя 11 месяцев , 12 ноября 1990г.  Десять месяцев ждал регистрации КТС Южных микрорайонов г. Мурманска, учредительная конференция которого прошла в декабре 1989 г., а регистрация состоялась 24 сентября 1990 г.  Целый год не признавали местные власти  г. Омска КОСМ Заозерный.  Наконец, по состоянию на январь 1992 г. не были зарегистрированы, созданные в 1990 г. КМТС  Лукьяново (г. Вологда) и КОСМ Деревяницкий (г. Новгород). 

    Вообще, наша источниковая база содержит данные о 91 случае регистрации (или не регистрации) местными органами власти и управления КОСМ (таблица 14). На основании изучения этих случаев, мы отмечаем настоящие “кампании” по созданию и регистрации КОСМ в ряде городов (Златоуст, Шахты, Владимир), когда одновременно создавались и регистрировались десятки органов общественного самоуправления.  Например, в г. Златоусте  21 декабря 1990 г. одновременно было создано 10 КТОС, которые были зарегистрированы сразу после новогодних праздников 1991 г. А в г. Владимире в 1992 г. КТОС частного сектора был зарегистрирован всего за 4 дня (рекорд  ! ).  Надо ли доказывать, что в  подавляющем большинстве массовая регистрация КОСМ была кампанией создания “липовых”  структур, “бумажных” придатков местных советов, при помощи которых решались какие угодно проблемы, кроме проблемы самоорганизации граждан !

Борьба КОСМ за регистрацию

Таблица 14.

(продолжение таблицы )

     3. Вхождение депутатов местных советов в состав КОСМ 

    Депутаты входили в состав практически всех КОСМ.  Особую роль приобрела эта практика в городах Сочи, Владимир, Вологда и Мурманск, где ряд ОТДГ  конституировался как КОСМ.

   Однако в некоторых городах существовали противоречия между активистами общественного самоуправления и депутатским корпусом местных советов, например, конфликтовал с райсоветом КТОС  Парковый ( г. Омск ), поэтому ряд КОСМ стремились не допускать местных депутатов в свой состав, создавали для них ограничения на право быть избранными в члены СОСМ.  Так в Вологде, в 1990 г. местным законодательством было определено, что депутаты могут составлять не более 50 % состава КОСМ. В состав СОС Солнечный ( г. Саратов ) местные депутаты могли входить только с правом совещательного голоса.

4. Влияние на функции КОСМ. 

    Это позволяло попросту “направить”  в нужное “русло” работу КОСМ,  разрешить одни виды деятельности для самоуправленцев  и  запретить другие. Например, в Архангельске городской совет определял компетенцию КОС, а в  Вологде были ограничены представительские функции КОСМ Бывалово декларированием представительства этого КОСМ только через ТДГ.

5. Влияние на ход работы КОСМ. 

     Такая форма воздействия местных советов на КОСМ позволяла осуществлять оперативное вмешательство в их работу.  Основными  проявлениями этой формы  воздействия были  право местного совета на созыв  внеочередной  конференции КОСМ, право “вето” горсовета на решения КОСМ ( и то и другое практиковалось в г. Березняки), а также право Президиума райсовета выполнять арбитражные функции в случае конфликта ТОС и райсовета, как это было в  г. Барнаул.

6. Влияние на имущество КОСМ. 

     Оно осуществлялось в форме запрета местными органами власти передачи  каких-либо объектов в собственность  КОСМ ( Свердловская обл.), а также в праве  райсовета использовать имущество КОСМ  (Центральный район, г. Чита ). Естественно, подобный способ влияния советов  на ТОС  попросту превращал последние в фикцию, т.к. никто всерьез не воспринимал претензии на власть организации, которая не может самостоятельно распоряжаться своим имуществом (или вообще его не имеет).

7. Влияние на ликвидацию КОСМ. 

     Право роспуска или приостановки деятельности КОСМ было дано местными законодателями малому совету г. Братска, облсовету Свердловской обл., райсоветам Ленинского и Октябрьского районов г. Мурманска, райсовету Центрального района г. Читы, райсовету Железнодорожного района г. Пензы, райсовету Автозаводского района г. Тольятти, горсовету г. Новгород, всем райсоветам г. Сочи, а также широко обсуждалось при создании проектов положений о местном общественном самоуправлении в городах  Нальчик и Самара.  Само по себе подобное право, на наш взгляд - нонсенс.  Местный парламент не может ликвидировать общественную организацию, которую не учреждал !

      Однако двойственность положения КОСМ (с одной стороны - общественная организация, с другой - орган местной власти), позволяла местным законодателям приравнивать КОСМ к “подведомственной” горсовету (райсовету) структуре и декларировать право его роспуска.  Находясь под постоянной угрозой ликвидации, КОСМ перечисленных выше территорий не позволяли себе никаких “вольностей” по отношению к местным парламентам.

8. Прямое подчинение КОСМ райсовету

     В Положении об общественном самоуправлении Фрунзенского района г.Владимира КОС обозначены как орган районного совета.  Комментарии в данном случае не нужны!  Очевидно, что подчинение органа ТОС органу государственной власти выводит его за пределы структур гражданского общества, превращает в часть государственного аппарата.

9. Договорные отношения и раздел полномочий между ТОС и местным советом

    Значительная часть местных советов строила свои отношения с КОСМ на основе двустороннего договора, что, на наш взгляд, является самым цивилизованным способом взаимодействия органов общественного самоуправления и органов государственной власти. В договорах определялись права, обязанности сторон, характер ответственности, а главное - проводилось деление “сфер влияния”. Такие договора были подписаны в Октябрьском районе г.Владимира, в Краснодаре, в Омске. Кроме того - между горсоветом г.Владимира и КОСМ Перекоп, между горсоветом г. Березняки и КОТСМ 13,  между горсоветом г.Курган и КОСМ6, а также между горсоветом г.Новосибирска и Советом Академгородка.

    Очень часто местные законодатели закладывали уже в учредительные документы о КОСМ и в положения о региональном ТОС  зону совместной компетенции СОСМ и местных органов власти. По нашим наблюдениям, это был один из главных методов воздействия региональных парламентов на “реальные” органы ТОС, который позволял держать под контролем основные общественно-политические акции КОСМ.  В нашей источниковой базе есть данные о разделе полномочий и выделение зоны совместной компетенции между советами и ТОС в 12 регионах России (г.Владимир, Владимирская обл., Свердловская обл., г.Златоуст, г. Краснодар, г.Курган,  г.Нижний Новгород, г. Петрозаводск, г. Сочи, г. Тольятти, г. Тюмень, г. Мурманск (кроме КОСМ 401, Октябрьского района г. Мурманска, где в Положении отсутствует раздел о совместной компетенции местного совета и КОСМ) ).

     В большинстве этих регионов зоной совместной компетенции считалось планирование, контроль за работой организаций и учреждений, обслуживающих микрорайон, аттестация руководителей этих учреждений, выделение нежилых помещений, согласование застройки микрорайона, экспертиза, а также - согласование графика работы предприятий.

    Анализируя методы воздействия местных советов на КОСМ убеждаешься в том, что российский депутатский корпус “чувствовал”, что КОСМ - “мина замедленного действия”, подложенная “сверху” под советы.  Поэтому, спасая свой статус, депутаты местных парламентов прибегали к трем способам:

   1.  Всеми силами препятствовали регистрации КОСМ .  Образовывали СОС как структуры райсовета или вообще не образовывали.

   2. Делили полномочия по управлению территорией с КОС, т.е. поступались частью своих властных полномочий, чтобы не потерять все.

  3. Создавали ОТДГ с правами КОСМ, восстанавливали поссоветы и проводили кампании по массовой регистрации “липовых” СОСМ.

     Все эти меры можно встретить в любом регионе России.  Выбор  меры зависел от разрешения противоречий внутри депутатского корпуса об отношении к формам государственного управления и инициативам центра.

     Так реагировали на КОСМ представители местной законодательной власти. А как относились к КОСМ представители исполнительной власти ?

*               *

*

     Материалы нашей источниковой базы показывают, что лидеры исполнительных комитетов местных советов, а позже - главы местных администраций прибегали к тем же методам воздействия на КОСМ, что и руководители советов.          Проведем исследование этих методов :

 1. Декларирование “общего руководства”, например, в учредительных документах ССМ N6 г.Шахты записано, что он подконтролен исполкому и работает под его руководством.

2. Влияние на состав КОСМ. В основном, влияние исполнительной власти на КОСМ оказывалось через тех представителей ТОС, которые утверждались исполкомами советов (как в СОСМ6 г.Курган).

3. Влияние на имущество СОСМ.  Например, в 1991 г. исполком горсовета г.Березняки (Пермская обл.) создал фонд ТОС и распоряжался им на договорной основе, а в Барнауле исполкомы райсоветов осуществляли материально-техническое обеспечение ТОС.

4. Влияние на ликвидацию ОТОС.  В Центральном районе г.Братска глава администрации имел право ликвидировать КОСМ.

5. Районный совет Автозаводского района Самарской обл. в 1992 г.  выдвинули требование подчинить ССК местной администрации ⁸¹ .

6. Раздел полномочий и выделение зоны совместной компетенции ТОС и исполкомов практиковался в Ленинском районе г.Владимира, а также в КОСТ Росты  (г.Мурманск).

     Таким образом, местная исполнительная власть реагировала на КОСМ так же как и представительная, однако масштаб взаимодействия исполкомов и СОСМ был значительно уже, чем у СОСМ и райсоветов.

*                   *

*

       Итак, нам ясно, что “желали” от КОСМ местные органы власти и управления, но что же хотели активисты КОСМ от региональных парламентов и администрации?

В нашей источниковой базе есть материалы, содержащие предложения самоуправленцев городов Архангельск, Владимир, Барнаул, Сочи, Шахты, Ярославль, Краснодар, Челябинск Верховному Совету РФ по проблеме “совершенствования ОТОС”.  Реально это - требования КОСМ, предъявленные властям.  Суммируя эти требования, можно получить такую картину:

    1. Требование увеличить доходную часть бюджета КОСМ :

- предоставить КОСМ право на открытие внебюджетных и валютных счетов;

- узаконить для КОСМ право собирать местные налоги и штрафы;

- легализовать бюджетное финансирование КОСМ;

- устранить противоречия между бюджетом КОСМ и бюджетом района, города, области;

- отработать механизм передачи финансов КОСМ;

- ввести льготное кредитование и налогообложение КОСМ.

    2. Требование решить вопрос о собственности КОСМ:

- расширить права использования КОСМ нежилых помещений;

- определить порядок формирования собственности КОСМ (включая порядок передачи СОС собственности на землю).

  3. Требование упорядочить взаимоотношения между КОСМ и властными структурами:

- расширить контрольные функции КОСМ;

- определить формы взаимодействия ТОС, советов и администрации;

- законодательно разграничить функции администрации и КОСМ;

- обязать предприятия, обслуживающие территории микрорайонов и поселков заключать договора с КОСМ.

    4. Требование определить структуру и управленческий аппарат КОСМ:

- разрешить КОСМ формировать управленческий аппарат на профессиональной основе;

- передать КОСМ право формирования муниципальной милиции.

   Таким образом, требования КОСМ были направлены на то, чтобы взять от властных структур средства и собственность, и защитить себя от них, используя профессиональный аппарат управления и милицию.

    В нашей источниковой базе имеются материалы, характеризующие борьбу между КОСМ и властными структурами ряда городов и областей. Проанализируем их.

*                 *

*

г. Березняки (Пермская обл.)

    В 1990 г. в городе началась реорганизация системы городского управления ⁸² . Планировалось изменить структуру городского совета, усилить его связи с населением, а также укрепить его финансовые возможности.  Одним из инструментов решения этих задач, по мнению авторов реформы, должны были стать КОСМ.  Планировалось создание в горсовете своего рода “нижней палаты” с совещательными функциями - совета общественных представителей, состоящей из совета председателей СТК, совета председателей КОСМ, совета ассоциации общественных организаций и совета по народному образованию и воспитанию.

     В рамках этого проекта совет председателей КОСМ должен был осуществлять общее руководство КОСМ города. Во главе этого органа по статусу вставали депутаты горсовета. Для создания финансовой базы КОСМ “пристегивали” к “шефам” своеобразным положением о КОСМ.  В 1990 г. было введено понятие “базовое предприятие”, которое “помогает кадрами, финансовыми средствами, способствует решению целей и задач КОСМ”. “Базовое предприятие” строило свои отношения с КОС на договорной основе. Его представители входили в состав КОС. Главное - “базовое предприятие” должно было стать главным финансовым “донором” КОС.  Дело в том, что городское законодательство не предусматривало бюджетного финансирования, а также штрафов, отчислений, дотаций, субвенций и кредитов как источников финансирования КОСМ.  Местные законодатели оставили в качестве источников финансирования КОСМ только взносы “базового предприятия”, взносы населения и доходы от комерческой деятельности КОСМ.  Таким образом, в Березняках отошли от умирающего, в условиях перестройки, “социалистического” термина “шефство”, но не подошли к понятию “спонсор”.

      Статус “базового предприятия” не давал руководителям городских заводов и фабрик никаких льгот. В то же время , он, как бы, обязывал их (не напрямую и без санкций за уклонение от этой обязанности) содействовать новому, неапробированному в системе управления городом органу - КОСМ, процедура создания которого не была оговорена в местном законодательстве. Естественно, большинство руководителей предприятий отказалось помогать КОСМ.

   Но нет правила без исключения. На предложения городских реформаторов откликнулось объединение “Уралкалий”.  В микрорайоне N11, где проживало много сотрудников объединения (фактически этот микрорайон можно считать заводским поселком БРУ-2 ПО”Уралкалий”) при содействии последнего в январе 1991 г. был создан эффективно действующий КТС.

    Поняв провал своего эксперимента, в конце 1991 г. Малый совет Березняковского горсовета принял решение сформировать для содержания управленческого аппарата и поддержки хозяйственной деятельности КОСМ специальный фонд ТОС.  Фонд аккумулировал взносы, отчисления предприятий, бюджетные и внебюджетные средства, передаваемые советами или администрацией, кредиты, ценные бумаги. Распорядителем фонда ТОС выступал отдел горисполкома по самоуправлению и информации.  Между ним и органом ТОС заключался соответствующий договор.

   Создание подобного фонда частично стимулировало развитие КОСМ в Березняках.  После его создания, в городе был зарегистрирован КОТСМ N13, в уставе которого уже не говорилось о “базовом предприятии”   и предусматривалось получение финансовых средств от горсовета, администрации, предприятий, расположенных на территории микрорайона, а также предусматривался такой источник финансовых поступлений как кредит.

    В рамках реформы городского управления в Березняках было проведено изменение статуса МЖК.  Решением исполкома горсовета от 21.11.90 был изменен учредитель МЖК.  Им стал исполком (а был - ГК ВЛКСМ).  В этом можно усмотреть подготовку к ликвидации ВЛКСМ, борьбу советских и партийных номенклатур и т.п. Для нашего исследования это - неважно. Для нас существенно то, что предприятиям МЖК были даны налоговые льготы, а также создан выбираемый на референдуме жителей Совет управления МЖК, т.е. фактически создан реально действующий КОСМ.

     Аналогичные превращения МЖК произошли во многих городах. В Тюмени в 1991 г. на базе МЖК был создан экспериментальный ТСС с правами райсовета, но с двуступенчатой системой выборов и широкими правами СТК. В феврале 1992 г. в Ленинском районе Саратова на базе МЖК был создан КТОС Солнечный имевший также двуступенчатую систему выборов.

Вологда

     В нашей источниковой источниковой базе есть разработанный инициативной группой проект положения о КТОСМ Бывалово г. Вологды и утвержденный городским советом окончательный вариант этого документа. Сравнение этих источников позволяет судить о взаимоотношениях депутатских формирований города - центра региона и города-спутника.

       Итак, спутник г. Вологды Бывалово имеет численность 16 тыс. человек. Это составляет 5% населения г.Вологды. Примерно 5% депутатского корпуса города тоже составляют бываловцы. Они то и подготовили в начале 1991 г. проект Положения о КТОСМ.

        В проекте предполагалось усилить ТДГ Бывалово, придать ей бюджетные средства, а также организовать под ее руководством КТОСМ в границах ЖКО ПРЭО.  КТОСМ должен был, по мысли авторов проекта, иметь широкие полномочия и оплачиваемый из бюджета города управленческий аппарат.  Финансировать программы КТОСМ Бывалово также предполагалось из городского бюджета Вологды.  Представлять интересы КТОСМ в городском совете могла ТДГ Бывалово. При этом депутаты составляли 50% членов КС КТОСМ.

    Идея усиления ТДГ города-спутника, создание фактически полномочного поселкового совета на территории Бывалово, поддержки в горсовете не получила. В утвержденном исполкомом Положении о КТОСМ Бывалово не были оговорены границы микрорайона, изъяты нормы представительства депутатского корпуса в КС КТОСМ, нечетко расписаны функции комитета, а также не оговорено представительство КТОСМ в горсовете и порядок финансирования комитета.  Таким образом, вместо полномочного поселкового совета под эгидой ТДГ, бываловцы получили аморфную общественную организацию, претендующую называться общественным самоуправлением.

Чита

    В Чите  после выборов депутатов городских и районных советов в 1990 г. началась “война” - формально между районами и городом, фактически - между властными группировками за право передела муниципальной собственности ⁸³ . КТОС  в этих условиях возникали как депутатские формирования в исторически сложившихся отдельных регионах - географически отдельном от основной части Читы Большом Острове и 6 рабочих поселках (Текстильщики, Восточный, Наклонный, Кадала, Авиаторов, ГРЭС).   Из-за борьбы райсоветов с горсоветом только 2 из них получили к 1992 г. право открыть расчетный счет.

       КТОСМ N1  Ингондинского района боролся с местным советом за получения права юридического лица с февраля 1989 г. по февраль 1992 г. Только после введения самостоятельной районной администрации КТОСМ N1 получил это право из рук главы района.

      Борьба между КТОС, райсоветами и горсоветом в Чите приобрела большой размах.  В апреле 1991 г. на собрании представителей российских городов депутаты городского совета Читы потребовали от высших органов государственной власти и управления роспуска райсоветов в городах, численность населения в которых менее 1 млн. человек, строгого подчинения райсоветов горсоветам, ликвидации сессий райсоветов, соединения в руках горсоветов исполнительной и законодательной власти, предоставление экономической автономии городам, а также - деполитизации райсоветов и КОСМ.

Мытищинский район (Московская область)

     Одним из лидеров движения самоуправления в Подмосковье был КТОС поселка Дружба Мытищинского района.  Он был создан в 1990 г. К 1993 г. активисты КТОС благоустроили в поселке детскую площадку, содействовали установке телефонов-автоматов, разработали проект развития на территории пос. Дружба малого бизнесса, но главное - законодательно определили границы поселка, провели инвентаризацию земли и поставили перед администрацией района вопрос о реконструкции ветхого жилого фонда поселка, т.е. сделали первые шаги по овладению земельной собственностью и нежилым фондом поселка, первые шаги по превращению КТОС в полномочный орган местной власти.      

    Это, естественно, не понравилось администрации района.  В 1994 г. ею была инициирована проверка финансово-хозяйственной и уставной деятельности КТОС, на основании результатов которой 11.08.94 КТОС был ликвидирован административным решением ⁸⁴ .

*               *

*

       Перечисленные выше примеры из истории развития КОС в городах Березняки, Вологда, Чита, а также в Подмосковье иллюстрируют как  шла борьба за создание полномочных низовых органов власти.  Формально самоуправленцы создавали КОСМ, фактически пытались создать полномочные поселковые советы. Это вошло в противоречие с интересами вышестоящих властей. В конфликте, как правило, побеждало более “высокое начальство”.

*                 *

*

        Наш анализ общественного самоуправления в России был бы неполон без попытки определения региональных типов КОСМ.  Если в качестве критериев для выявления регионального типа предложить базу для создания КОСМ (поселок, ОТДГ и т.д.), а также взаимоотношения с городскими властями, то можно выявить три (слабовыраженных) типа КОСМ : северо-западный (яркие представители которого - ТОС Архангельска, Мурманска и Вологды) и близкий к нему уральский (ТОС Березняков, Златоуста, Кургана и Екатеринбурга), а также - южный (к которому относим ТОС городов Краснодар, Ставрополь, Таганрог, Шахты и Сочи). Особо следует отметить города, где не было КОС, т.к. хорошо работали сохранившиеся поселковые советы (Воркута).

       Наибольшую разницу мы видим между северо-западным и южным типом КОСМ.  В северных городах, как правило, КОСМ было немного. Значительная часть этих КОСМ создавалась на базе отдельных от основной части города микрорайонов. Создание и развитие большинства таких КОСМ проходило в условиях конфликта с городскими властями.  В то же время, на юге России проходили настоящие массовые кампании по созданию КОСМ, зачастую фактически восстанавливались поселковые советы, а масштаб конфликта между КОСМ и городской администрацией был невелик.

     Может быть, различие между северными и южными российскими КОСМ - следствие различия между северными и южными городами России ?  К сожалению, мы не можем дать точного ответа на поставленный вопрос.

*               *

*

         Итак, в России Комитеты общественного самоуправления решали следующие задачи :

    1. Ослабления кризиса управления мегаполисом, реформы городского управления.  “Настоящие” КОС решали эту задачу малоэффективно, а “липовые” не решали вообще, занимаясь сиюминутными и коммерческими вопросами;

   2. Изменения политической системы, как радикальные (борьба за десоветизацию), так и маскировочные (создание псевдодемократических организаций);

      3. Структуризации гражданского общества (потребкооперации, церковных приходов, партий и т.п.).  В России, по сравнению с Москвой, структуры гражданского общества, взаимодействовавшие с КОСМ были беднее, а их требования носили, скорее, распределительный, чем рыночный характер;

        4.  Разрешение внутрисоциальных конфликтов: межнациональных (например, в Кургане при помощи КОСМ Восточный был “сглажен” конфликт населения с цыганами), а также - межгрупповых (например, при СОСМ Фактория в г. Архангельске действовала комиссия по адаптации бывших заключенных к “нетюремной” жизни);

       5. Изменения текущей политической конъюктуры, в т.ч. давление центральной политической элиты на региональную, гармонизации конфликтов внутри депутатского корпуса.

     Но решение всех задач реально строилось на бытовом понимании права, а также на абсолютизации опыта КОСМ Братеево, растиражированного “Законом о местном самоуправлении”. Неправовое понимание активистами КОСМ законодательства о ТОС привело к серьезным конфликтам в правовом поле, приведшим властные структуры в итоге к мысли о необходимости серьезного реструктирования, а то и - ликвидации КОСМ.

       Развитие движения самоуправления в России - иллюстрация серьезного кризиса управления мегаполисом (без этого кризиса КОС не появилась бы), кризиса права (без этого кризиса немыслим статус КОС как полуобщественной, полугосударствен-ной организации) и кризиса элиты, которая не могла адекватно реагировать на появление новых структур гражданского общества.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip