Главная                       Предыдущая                        Оглавление                       Следующая                         Скачать в zip

 

Территориальная организация местной власти

Васильев А.А., старший преподаватель

кафедры управления и маркетинга ВВАГС

Территориальная организация местной власти всегда являлась определенной проблемой. Локальные коллективы (местные сообщества) являясь разновидностью территориальных коллективов порождают следующие вопросы.

Во-первых, каким должно быть соотношение политического и собственно административного в государственном территориальном делении? Другими словами, является ли локальные коллективы просто низовыми административными органами или же они  обладают какой-то самостоятельностью?

Во-вторых, на каком уровне государственного территориального деления заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень муниципальной власти и собственно местного  самоуправления?

При рассмотрении первого из них следует сначала определить способ ее организации. Так, при восходящем способе (демократическом) территориальной организации местного самоуправления предполагается в качестве точки отсчета иметь некую элементарную (низовую) территориальную единицу, т.е. локальный коллектив (ТОС или общину). При таком подходе более крупные территориальные коллективы являются как бы “вырастающими” из низших коллективов и последовательно “надстраиваются” друг над другом как в детской пирамиде.

Нисходящий же способ (административный) территориальной организации местного самоуправления напротив, имеет в качестве точки отсчета всю территорию государства. При таком способе территориального деления параметры могут быть заранее не заданы. Если восходящий способ исходит из того, что каждое местное сообщество (территориальный коллектив) обладает, прежде всего, изначальной, значительной самостоятельностью, то при нисходящем способе такая самостоятельность локального коллектива не считается обязательной. При таком способе территориальное деление государства возможно в формах децентрализации властных полномочий вплоть до низового уровня, следовательно, признается относительная самостоятельность территориальных коллективов (ТОС, общин). С другой стороны, возможно, оно и в формах деконцентрации административной власти в рамках единой вертикали государственной власти. В этом случае самостоятельность низших (первичных) коллективов не имеет никакого значения, она часто игнорируется в угоду управленческой целесообразности.

В первом случае (в условиях децентрализации) местным сообществам как бы даруется определенная самостоятельность, но лишь тем из них, которые готовы ею пользоваться (как, к примеру, СОС “Верхние Печеры”). Во  втором случае (в условиях деконцентрации) местные сообщества так же, как и региональные образования, не обладают неприкосновенностью и могут быть преобразованы вплоть до их ликвидации по любой причине.

Таким образом, если восходящий (демократический) способ в принципе несовместим с проблемой территориального деления на основе целесообразности и эффективности, то нисходящий (административный) способ отнюдь не исключает самостоятельности ТОС, но обычно ограничивает ее, или же допускает в качестве субсидиарной (совместно с муниципальными органами).

 Территориальное деление государства, осуществляемое в соответствии с восходящим способом на сегодняшний момент, несомненно, было бы весьма разрушительно для его целостности и устойчивости.

Следовательно, на сегодня приемлемой технологией политико-административного деления государства является нисходящей, и которая предусматривает разные типы локальных коллективов. Это могут быть как местные сообщества с яркой индивидуальностью (СОС “Верхние Печеры” в Нижнем Новгороде и КОС “Кунцево – 38” в Москве и им подобные), так и такие, которые объективно неспособны, претендовать на самобытность и которые неизбежно представляют собой лишь часть местной администрации (как большинство СОС Н. Новгорода, где председатели находятся в штате районных администраций).

Что касается второго вопроса, то он имеет значение, прежде всего для промежуточных территориальных коллективов. Теоретически возможно, что низовая, т.е. элементарная территориальная единица государства (ТОС, община), одновременно замыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, все вышеизложенные звенья управления представляют собой органы государства. Однако на практике такое “безбуферное” совмещение самоуправляющихся локальных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государства, с другой, весьма проблематичны. Это связано:

во-первых, с конфликтом компетенции, когда территориальный коллектив считает определенную проблему вопросом местного значения, а органы государственной власти рассматривают ее как свою задачу;

во-вторых, с пробелом компетенции, когда ни территориальный коллектив, ни органы государственной власти не рассматривают некоторые вопросы как  собственные, они как бы остаются вне правового поля.

Следовательно, необходим некий промежуточный (буферный) уровень власти, который бы решил указанные проблемы, т.е. выступал в качестве некого административного посредника между различными технологиями государственного управления (сверху – вниз), с одной стороны, и муниципального управления (местного самоуправления) (снизу – вверх), с другой. Поэтому область собственно самоуправления обычно имеет несколько уровней. К примеру, в Германии сфера коммунального управления состоит из общин (низовой коллектив) и округов (промежуточный коллектив). Территориальное деление Франции основано на принципе двойного буфера между управлением локальным коллективом, с одной стороны, и государством, с другой. При этом роль нижнего буфера играет департамент, а функции верхнего буфера осуществляет регион. Таким образом, коммуна снизу и государство сверху отделены и связаны друг с другом посредством двух промежуточных коллективов.

В России проблема территориальной организации местной власти, связана с неразвитостью теоретической базы. В российской правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который обозначает как низовое, так и промежуточное территориальное (муниципальное) образование (район) – муниципальное образование. В муниципальном праве, к сожалению, отсутствует базовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований (общин или коммун, хотя имеется отдаленный их аналог - ТОС). Данное обстоятельство можно считать серьезным правовым пробелом отечественного муниципального законодательства.

Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” для обозначения локальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом из-за отсутствия основного понятия для элементарного муниципального образования из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов причисляются к первичным, элементарным образованиям, а какие – к промежуточных уровню самоуправления.  “Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций”.

Общепринятый юридический термин для обозначения элементарного, т.е. низового муниципального образования (например, община вместо ТОС) способствовал бы поиску оптимального подхода и к образованию промежуточных территориальных коллективов. Дело в том, что понятие “район” имеет различный смысл. Так, логически статус района в значении административной единицы области или республики в составе России должен быть выше, чем статус внутригородского района. Таким образом, район в составе области, включающий в себя несколько урбанизированных поселений или город областного значения, вполне можно рассматривать в качестве промежуточного территориального коллектива.

В  Москве, к примеру, первичным элементом власти является районная управа, включающая в себя районное собрание и районную администрацию. Однако с учетом того, что Москва одновременно является субъектом Российской Федерации, т.е. государством и муниципальным образованием, районные управы с административной и финансовой стороны представляют собой лишь подразделения государственного (или муниципального?) образования.

Следовательно, районные управы в части формирования органов управления и бюджетов не являются местными сообществами согласно Европейской Хартии местного самоуправления. В Москве и Санкт-Петербурге “местное самоуправление” отличается своей “самобытностью”. Эту специфику еще более подчеркивает административный округ. Понятно, что административные округа Москвы не способны выполнять функции промежуточного звена управления, способного смягчить “прямое столкновение” двух противоположных технологий управления. Это связано с тем, что районные управы, не являются ни муниципальными образованиями, ни первичными коллективами. Очевидно, что московские административные округа не только номинально, но и реально представляют собой наступление государственного администрирования на самоуправляющиеся территориальные коллективы.

Похожие проблемы и в других российских регионах, где вопрос стоит не столько о защите, сколько о создании предпосылок местного самоуправления. Очевидно, что районы областного или республиканского подчинения в функциональном отношении мало, чем отличаются от административных округов Москвы, т.е. являются средством реализации государственной власти на этом уровне.

Здесь предается забвению п.1 ст.12 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” гласящий, что “Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления”.

Можно предложить следующие основные понятия для дифференциации уровней самостоятельных территориальных коллективов в России:

община, как элементарный территориальный коллектив на базе ТОСа, где работают только органы местного самоуправления;

муниципальное образование, как промежуточный территориальный коллектив, где работают и органы муниципального управления, и органы государственного управления субъекта федерации;

регион, как государственный территориальный коллектив, где работают государственные органы субъекта федерации и территориальные структуры федеральных органов.

 

Главная                       Предыдущая                        Оглавление                       Следующая                         Скачать в zip