Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

Конституционное право РФ

В. Ф. Кириллов, М. С. Матейкович, В. И. Ульянов, Г. Н. Чеботарев

ТЕМА 4. Разделение властей в государственном устройстве Российской Федерации

Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей в качестве важнейшего принципа функционирования в России государства как правового было провозглашено в п.13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой первым съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. С принятием Конституции РФ 1993 г. начался процесс реализации этого принципа.
Для правильного понимания сущности данного процесса важно уяснить различия концепции разделения властей и принципа такого разделения.
Концепция - это теоретико-содержательный аспект такого явления как разделение властей, в то время как принцип определяет конкретную систему норм, правил их реализации.
Что касается концепции разделения властей, то она требует своего теоретического осмысления и истолкования применительно к современным проблемам государственного устройства РФ.
Краткую характеристику основных содержательных моментов концепции разделения властей представляется возможным изложить в ряде тезисов.
1. Разделение властей представляет собой совершенно реально действующий механизм организации и конкретной реализации власти, соответствующий исторически определенным политико-правовым представлениям и теоретическим обоснованиям. В этой связи полагаем ошибочным утверждение А.Н. Медушевского, который пишет:
"... принцип разделения властей выступает как некий абстрактный идеал, своего рода идеальный тип, который едва ли находит практическое применение в условиях современного политического процесса".
В свою очередь М.Н. Марченко подчеркивает, что теория разделения властей - "это не только и даже не столько "формально-юридическая", сколько политическая и идеологическая теория ".
Будучи в известном смысле и при определенных конкретно-исторических условиях "идеальным типом", целью, еще не достигнутой, но вполне достижимой в будущем, теория разделения властей в ряде развитых, демократических стран, прежде всего в США, нашла свое достойное конституционно-правовое воплощение и играет весьма важную роль в государственно-политической жизни.
2. Концепция разделения властей целиком и полностью относится к власти государственной, к сфере деятельности государственного механизма в целом, отдельных его органов, Иными словами - это область государственной деятельности, оказывающей, разумеется, свое воздействие на все общество, политическую, социальную., экономическую, духовную области его жизнедеятельности. Политический подход к оценке природы современного демократического общества, характеризующегося признанием чрезвычайно широкого спектра различных политических форм, тенденций, проявлений и отношений. Он основывается на признании многообразия властей в обществе, в числе которых присутствует и власть государственная. Государственная власть - это власть политическая и публичная. Она в отличие от других властных проявлений, распространяется на все общество в целом, охватывая своим воздействием наиболее значимые в нем отношения. Но государственную власть качественно характеризует также и то, что государственно-властные веления обеспечиваются в своем применении при необходимости и мерами государственного принуждения. И уж, конечно, она при всем разделении ее на отдельные власти, обладает такой качественной определенностью как единство и целостность.
Только государственной власти присущ суверенитет - верховенство внутри страны и независимость от какой-либо иной власти.
3. Концептуально-теоретические основы разделения властей зиждятся на понимании единства государственной власти. Можно утверждать, что в правовом государстве единство власти тесно увязано именно с принципом разделения властей, в разделении функций властей и, соответственно, с адресной ответственностью за исполнение этих функций. "И, - как пишет В.И. Шамшурин в статье "Оправдание государства и права", - тут уже дело техники - отвечает ли за исполнение тех или иных функций одно или несколько лиц, один или несколько институтов (известно, что в ряде стран и в разные эпохи исполнение, например, законодательных, исполнительных и судебных функций совмещалось). Важно и принципиально, чтобы всегда было юридически ясно - за какую функцию, в какой момент и кто может быть спрошен по всей строгости закона" .
Осуществление различных властных функций (законодательной, исполнительной, судебной) независимо друг от друга различными государственными органами отнюдь не противоречит пониманию власти как единого целого, вопреки утверждению авторов справочника "Конституционной (государственное) право". Как пишут авторы работы "Философия власти", "...признание этого принципа ни в теоретическом, ни в практическом плане не ведут к отрицанию такого понимания власти, согласно которому она представляет собой структурно упорядоченную целостность. Поэтому сформулированную Монтескье и уточненную Кантом концепцию разделения властей можно рассматривать лишь как идеальную конструкцию, играющую роль методологической модели. Власть по своей природе едина. И даже если предположить, что ее отсеки действуют самостоятельно, независимо друг от друга, асинхронно преследуя различные цели, то результатом подобного развития событий не доктринерская реализация теоретического принципа, а полное разрушение власти, хаос, анархия.
Кстати, история знает достаточно примеров, когда жесткое противостояние одной ветви власти другой приводило в конечном итоге к расколу общества, гражданским войнам, смуте, беспорядкам.
Конечно, как "идеальную конструкцию, играющую роль методологической модели", концепцию разделения властей можно рассматривать, если иметь в виду, что всякая концепция - это теоретическая, а в некоторых случаях и методологическая модель, что вовсе не отрицает сугубо реально-практический характер ее воплощения, о чем едва ли могут спорить и сами авторы этой весьма содержательной и интересной работы.
4. Основополагающая идея концепции разделения властей заключается в том, что ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой, тем более недопустимо слияние одной власти с другой. В 1748 г. Ш. Монтескье писал: "Для того, чтобы предупредить …. злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую… Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе… не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной… И наступит конец всему, если одно и то же лицо или орган… станет осуществлять все три вида власти".
Иное дело, распределение каждой из властей - законодательной, исполнительной, судебной - по вертикали и горизонтали, выраженное в соподчиненности соответствующих органов государства, распределение по соответствующим ветвям полномочий (компетенции) между органами государства. В системе же структурных связей можно выделить несколько моментов:
- в государственном аппарате в целом и в решении каждого рода вопросов одно центральное звено полноправно, обладает всем объемом властных полномочий, свойственных этой ветви власти, обеспечивает свою ведущую роль, а тем самым и единство в рамках властной отрасли; а остальные звенья этой отрасли дополняют и уравновешивают полномочия центрального звена;
- каждое звено властной отрасли имеет либо свою исключительную компетенцию, в которой оно не может быть подменено, либо свою преимущественную компетенцию, в которой оно может быть подменено рядоположенным или вышестоящим звеном не иначе как при соблюдении определенных процедур и гарантий;
- каждое нижестоящее или рядоположенное звено может участвовать в принятии вышестоящим или рядоположенным звеном решений, затрагивающих специально предоставляемые им права, как внося инициативные предложения в вышестоящие или рядоположенные органы, так и представляя свои замечания и предложения по принимаемым ими решениям.
5. Концептуальное содержание разделения властей предполагает положение о том, что конституционная система государства должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими и содержать взаимные противовесы для всех властей. "Суть принципа разделения властей, - пишет С.С. Алексеев, - не столько в том, чтобы разъединить власть в государстве по ее функциям - на законодательную, исполнительную, судебную, т.е. как бы "раздробить " ее и тем самым не позволить ей превратиться в некую всемогущую неподконтрольную силу. Суть этого принципа прежде всего в том, чтобы организовать "разделенную" власть, создать систему сдержек и противовесов, механизмов, обеспечивающих их слаженное, согласованное функционирование". В системе сдержек и противовесов, мер взаимного контроля и сдерживания решающим противовесом, способным организовать и гармонизировать власть, по мнению С.С. Алексеева, выступает институт главы государства.
Не существует и никогда не было какой-то общепринятой на все условия и времена системы сдержек и противовесов, тем более в каждой конкретной стране с организацией государственного устройства по принципу разделения властей сам "набор" сдержек и противовесов, равно как и реальное значение каждого из них может изменяться, а сама система выходит за пределы собственно государственного механизма.
Анализируя конституционную систему США, А.А. Мишин отмечал, что в ней "исследование системы "сдержек и противовесов" "не может быть ограничено рамками треугольника, вершинами которого являются Конгресс, Президент и Верховный суд. Современная социальная база системы "сдержек и противовесов" качественно иная, чем почти два столетия назад, когда эта система создавалась. Поэтому научно обоснованный анализ системы "сдержек и противовесов" невозможен без учета той роли, которую играют в нынешней политической системе США такие внеконституционые "центры власти", как федеральный бюрократический аппарат, двухпартийная система, группы давления и средства массовой информации, за каждым из которых незримо, но вполне осязаемо действует монополистический капитал"
6. Между законодательной и исполнительной властями, выраженных в конституционных полномочиях соответствующих государственных органов, должен быть обеспечен баланс, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более сосредоточение всей полноты власти у одной из ветвей. Как свидетельствует опыт поддержания баланса властей в разных странах, под влиянием различного рода объективных факторов, он может меняться в пользу либо законодательной, либо исполнительной власти, причем каждая из властей стремится изменить баланс в свою пользу. Например, в США в XIX преобладающей вес в балансе властей имела по преимуществу законодательная власть в лице Конгресса. Существовал даже известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж. Мэдисоном и А. Гамильтоном, о том, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной. Однако в последующем первенство в государственном механизме стало постоянно переходить от законодательной к президентской (исполнительной) власти. Нарушение баланса законодательной и исполнительной властей в конституционной истории США отмечается в практике так называемого делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом, имевшего место в 30-е годы в период "великой депрессии", в 70-е годы во время президентства Р. Никсона и отчасти в 80-е годы (президентство Р. Рейгана).
Разделение государственной власти на ветви, самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать в конечном итоге тот необходимый баланс интересов, который и делает власть цельной и единой. Этот баланс должен конституционно гарантироваться полномочиями законодательных, исполнительных, судебных органов, а споры властей разрешаться конституционным путем и через правовую процедуру (Конституционный Суд).
Баланс властей не есть величина постоянная и неизменная. Он достаточно динамичен в обстановке достаточно часто меняющихся политических условий и факторов, сохраняя, тем не менее, принципиальную значимость своих "контуров". В свое время Ш. Монтескье отмечал, что для образования "умеренного правления" необходимо уметь "комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую".
В современных условиях, например, в Декларации Общероссийского общественного движения "Народно-патриотический Союз России" в качестве одной из основных задач движения в политической области провозглашается: "изменение конституционным путем баланса ветвей государственной власти на основе разумного разделения их полномочий и ответственности".
7. Президентская, законодательная, исполнительная и судебная ветви (отрасли) единой государственной власти и функциональные полномочия соответствующих - президентского, законодательного, исполнительного, судебного органов государственной власти понятия, при всей их содержательно-смысловой близости, отнюдь не идентичные. Компетенция, пределы и рамки полномочий органов государства - это есть правовая форма (одновременно - и правовой метод), посредством которой определяются размеры и качественная определенность отдельных частей единой государственной власти, конституционно предназначенных выполнять свои специфические функции по законодательствованию, исполнению законов, осуществлению правосудия.
Государственная власть, реализуемая через конституционные полномочия отдельных органов государства вовсе не нуждается в том, чтобы каждое из ее основных проявлений - президентское, законодательное, исполнительное, судебное - реализовывалось лишь через один конкретный орган или систему однородных органов (например, законодательных или исполнительных). Так, в соответствии с действующей Конституцией РФ 1993 г., такой ведущий государственный орган каковым является Президент РФ, будучи вполне самостоятельным органом власти, обладает полномочиями и законодательной и исполнительной власти. Исполнение законодательной власти как Федеральным Собранием, так и Президентом в полном соответствии с Конституцией не приводит к дроблению самой этой власти, к образованию нескольких законодательных властей . То же самое относится и к исполнительной власти, отдельные функции которой также входят в конституционную прерогативу Президента. Применительно к системе разделения властей Президент, в соответствии с действующей Конституцией, обладает рядом других важнейших полномочий, позволяющих его рассматривать и как гаранта осуществления этого принципа, и как институт согласования различных властей, их взаимоограничения и взаимоконтроля. Но характер и объем конституционных президентских полномочий позволяет говорить о качественно особом явлении, а именно о президентской власти как особой и отдельной разновидности государственной власти.
Согласно ст. 11 Конституции РФ "государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации", а в субъектах РФ (п 2 ст.11) государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Обращает на себя внимание и тот факт, что в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997г.) в первом разделе под названием "Приоритет - правовой порядок" говорится о выборах не только законодательной, но и президентской власти.
Применительно к существующей в настоящее время в Российской Федерации конституционной системе вполне правомерно, по нашему мнению, говорить о разделении не традиционно трех, а именно четырех властей - президентской, законодательной, исполнительной и судебной, хотя ст. 10 Конституции РФ говорит о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
8. Вмещают ли основные отрасли государственной власти - президентская, законодательная, исполнительная, судебная - в себя все властеоотношения в сфере деятельности государства (о всех властеотношениях в обществе, разумеется, в данном случае речь не идет), не остаются ли "на обочине" конкретные специфические властепроявления? Представляется, что ответ может быть таков: да, вне действия основных отраслей государственной власти существуют и такие власти, которые ни к президентской, ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям отнести не представляется возможным. В этом смысле действие принципа разделения властей может быть расширено, учитывая, что отдельные, выходящие за пределы основных, власти характеризуются не только своей специфичностью, но также и самостоятельностью, а органы их осуществляющие - подчиненностью другим органам государственной власти.
Примером может служить деятельность такого органа государственной власти, как Уполномоченный по правам человека в РФ. Согласно конституционному федеральному закону Уполномоченный по правам человека осуществляет обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При осуществлении своих функций Уполномоченный по правам человека, назначаемый и освобождаемый от должности Государственной Думой и действующий в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103 Конституции РФ), "независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам".
В этом же плане следует говорить о месте и роли в системе разделения властей прокурорской власти. Органы прокуратуры функционально, по характеру выполняемых задач совместно с органами внутренних дел, органами юстиции, налоговой полицией, органами ФСБ и таможенными органами относятся к правоохранительным органам, поскольку призваны обеспечивать законность и правопорядок в обществе, защиту прав и свобод граждан. Но по своей государственно-правовой сущности осуществляемых органами прокуратуры властных функций, по статусу и месту, занимаемому в системе государственных органов прокурорские органы образуют особую, самостоятельную отрасль, которую можно было бы, очевидно, условно назвать "надзорно-законоприменительной". Закон о прокуратуре РФ (ст.2) от 17 января 1992 г. предусматривает осуществление прокуратурой надзора:
а) за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
б) за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
в) за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.
Важным направлением деятельности прокуратуры является их участие в рассмотрении дел судами.
Властные функции, осуществляемые органами прокуратуры, реализуют особый вид государственной власти -прокурорской власти.
Отнесение Конституцией РФ 1993 г. органов прокуратуры (ст. 123) к судебной власти (гл.7) является очевидным нонсенсом. Прокуратура правосудие не осуществляет и судебную власть не реализует. Но этот очевидный недочет конституционного творчества также весьма показателен. Ни к законодательной власти (в Конституции - гл.5 "Федеральное Собрание"), ни к исполнительной (в Конституции гл.6 "Правительство Российской Федерации") деятельность органов прокуратуры отнести также было бы нельзя. Пришлось "приткнуть" прокуратуру к судебной власти. Предшествующая действующей Конституция 1978 г. содержала специальную главу - 22, посвященную статусу прокуратуры в целом и определению основной ее функции.
9. Компетенция органов государства может меняться конституционным, в основном, путем. Государственная же власть в целом и в возможностях своих функционально-отраслевых проявлениях в принципе неограниченна, что обусловлено ее суверенным характером, если, разумеется, не рассматривать в качестве ограничителей объективные условия самого существования государственной власти как таковой. Иная постановка вопроса -сведение президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей к компетенции соответствующих органов государства, по существу отождествление того и другого, из чего следует и знаменитая, хотя в принципе и неверная, формула: разделение властей есть ничто иное, как разделение труда (функций) по управлению государством, а поскольку разделение труда имеет место в истории государственности практически со времени ее появления в истории человечества, то теми же сроками исчисляется и момент появления самого принципа разделения властей.
Французский политолог и правовед Ж.-Ш. Шабо в работе 'Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления" пишет: "Среди читателей Монтескье встречаются люди, приписывающие ему открытия и тезисы, которые он не придумал - хотя бы знаменитую французскую теорию разделения властей. Монтескье написал II-VII книги трудов "О духе законов" еще до путешествия в Англию, читая "Политику" Аристотеля. Различия между исполнительной, законодательной и судебной властями были предметом исследования в "Политике"... Каждая из властей определяет себя на основе выполняемой ею функции, а сама эта тройная функциональность определяется актом, трактуемым в качестве центрального для любой политической власти: законом. Таким образом, имеются организмы, создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением.
Нынешнее признание этого разделения властей и вытекающие отсюда теории политических режимов показывают, что без него не обойтись".
Если закон, вернее сказать, Конституция определяет "тройную функциональность", а функция, в свою очередь, определяет соответствующую ей власть, то разделение властей действительно можно было бы в любое время "ввести", стоит лишь включить в текст Конституции необходимые для этого статьи. В действительности же, как мы хорошо знаем, самые демократические и прогрессивные формулы, включенные в Конституцию, не создают правовую реальность. Ни демократический, ни правовой характер государства не становятся реальностью от того, что соответствующие определения содержатся в Основном законе государства. Не возникает от этого и гражданское общество. Разделение властей не составляет исключения. Оно также не появляется путем "введения" в Конституцию.
Не формально-юридическое, а реально-фактическое разделение властей - потребность формирующихся гражданского общества и правового государства.
10. Разделение властей - это структуризация государственной власти правом.
В статье "Конституционный строй: социальный и правовой аспект" А.М. Яковлев выделяет функциональное назначение Конституции в качестве ограничителя государственной власти, подчеркивая при этом, что теоретические основы подобного представления о центральном предназначении Конституции прослеживаются еще со времен античности. Центральным институтом ограничения государственной власти, а тем самым и неотъемлемым признаком конституционного строя А.М. Яковлев считает принцип разделения властей. При этом принципиальным для этой проблемы он полагает понимание предмета такого разделения: есть ли это разделение ветвей власти или речь идет о разделении властных функций, признается ли за принципом разделения властей роль гаранта от государственного всесилия, произвола правителя или этот принцип сводится к организационному методу различения функций государственного управления?
Не касаясь вопроса о роли Конституции в качестве ограничителя государственной власти - проблемы большей частью намеренно отвлеченной, поскольку при таком подходе все право в целом, равно как и отдельные правовые установления и институты, права и свободы личности и др. можно отнести с равным основаниям к ограничениям госвласти, в то время как принципиальной важности вопрос о соотношении и взаимодействии государственной власти и права не только не решается, но и не ставится, подчеркнем, что принцип разделения властей, как уже было сказано, призван ввести властные проявления государства, что и есть, собственно, государственная власть, в конституционно установленные формы и методы (законодательствование, исполнение законодательства, правосудие) посредством наделения соответствующих государственных органов полномочиями (компетенцией) и добиваясь обеспечения определенного баланса властных проявлений (властей) в соотношении этих форм и методов при том, что власть государственная едина по своему источнику и по своей социальной и правовой природе. Структуризация государственной власти посредством права включает в себя по необходимости и возможности ее ограничения, хотя сводить все к ограничению, на наш взгляд, было бы неверно. Правовая структуризация государственной власти, понимаемая как разделение властей, включает в себя в качестве предмета разделения саму власть по ветвям (отраслям), что не лишает государственную власть ее основного качества - целостности и единства, и, как следствие этого разделение полномочий (компетенции) законодательных, исполнительных и судебных органов. Сами же эти полномочия (компетенция) не есть формы разделенной власти, а представляют собою правовые формы структуризации власти согласно конституционного принципа разделения властей. Такая структуризация государственной власти имеет, разумеется, свое назначение, включающее в том числе и обеспечение гарантии от чрезмерной концентрации власти в руках одной из ее ветвей, от государственного всесилия и произвола. Не следует забывать при этом, что конституционное введение, провозглашающее этого принципа как фактора по существу субъективного при всей своей важности не может сделать его в полной мере реальным и действенным в случае, если будут отсутствовать объективные предпосылки, заложенные в общественном устройстве.
11. Все власти действуют на единой и, как правило, постоянной правовой основе. Однако необходимость функционирования всех властей в режиме законности, строгого и неуклонного исполнения всеми ими предписаний и установлении, содержащихся в актах, принимаемых органами законодательной власти, может послужить основанием для вывода о верховенстве законодательной власти. Такое верховенство в отдельных исследованиях относится даже к общим постулатам теории разделения властей. Основание для этого дают и высказывания основоположников самой теории. "Ведь то, что может создавать законы для других, писал Дж. Локк, - необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей" .
Но совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной?
Само понятие "верховенство" предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может. Умаляет ли это обстоятельство законодательную власть как власть в условиях демократического государства представительную? Думается, что не умаляет вовсе, поскольку следует различать законодательствование в качестве государственной функции (одной из ветвей или отраслей власти), конституционные полномочия (компетенцию) законодательного органа государства, что само по себе "властью" не является, и само законодательство, воздействующее на образование правового режима, в котором осуществляется вся жизнедеятельность общества и функционирует государство ("правовое") со всеми своими институтами и органами, включая и законодательные. Законодательная власть в лице представительного органа монопольно осуществляет законотворчество, при том, что в данном государстве законы обладают высшей юридической силой, законодательным верховенством. Исполнительная власть и власть судебная, будучи самостоятельными и независимыми, посредством конституционно уполномоченных на то государственных органов реализуют законы в процессе исполнительной и судебной деятельности и обладают правом лишь на ограниченное нормотворчество в рамках и в строгом соответствии с действующим законодательством.
Нормотворчество в соответствии с законом и в пределах предоставленных прав - со стороны исполнительных, а в некоторых случаях и судебных органов ("прецедентное право" в англо-саксонской правовой системе, руководящие разъяснения по конкретным делам Верховного Суда РФ и др.) - необходимый вид государственной деятельности. В этой связи нельзя согласиться с позицией B.C. Нерсесянца, который утверждает: "...В принципе исполнительная власть не имеет правотворческих полномочий, не имеет права принимать общеобязательные акты; она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативной в соответствующих звеньях представительной системы и, следовательно, возможностью таким путем влиять на направление, характер и содержание правотворческого процесса. В этом - один из существующих моментов разделения властей и правовой государственности. У нас же пока все звенья исполнительно-распорядительной власти системы наделены полномочиями "в пределах своей компетенции" издавать общеобязательные акты, что по существу означает признание за ними полномочий представительного и законодательного (правотворческого) органа. Однако, ясно, устанавливая общеобязательные нормы, органы исполнительной власти осуществляют не свойственные и не принадлежащие им функции представительной (правотворческой) власти и как раз выходят за "пределы своей компетенции". Отсюда неизбежные при таком смешении функций и полномочий представительных и исполнительных органов подмена закона и других актов представительной власти". Конечно, подмена закона нормотворчеством исполнительных и других органов, к сожалению, весьма распространенная в условиях правового нигилизма, в атмосфере очевидного неуважения к закону, имевшая место на протяжении долгих лет тотально-коммунистического режима, не может быть терпимой в условиях подлинной законности, в практике реального правового государства. Но, с другой стороны, ограниченное нормотворчество во исполнение, на основе и в рамках действующего законодательства было бы ошибочно уравнивать и даже отождествлять с законодательствованием, осуществлением законодательной власти.
Принцип верховенства закона предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с признаком юридической силы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства - его Конституция, а все остальные нормативные акты ( конституционные и обычные законы, указы, постановления, распоряжения и др.) должны соответствовать ей.
К проблеме верховенства законодательного органа государства, о которой уже шла речь, непосредственным образом примыкает и вопрос о верховенстве представительного органа государства в системе разделения властей. Имеющиеся на этот счет в научной литературе суждения разнятся. Так, М.В. Баглай формулирует концепцию верховенства парламента, означающую, что никто, кроме избранного народом представительного органа, не вправе издавать и изменять законы, а также контролировать их исполнение правительственными органами. "Верховенство парламента, - пишет он, - означающее также, что ни над ним, ни параллельно с ним не может действовать какой бы то ни было орган с аналогичными функциями, требует существенного дополнения: применять законно принятые законы должен независимый суд, создающий в своей практике такие нормы, которые препятствуют принятию недемократических законов. Это - начало начал конституционного режима, обеспечивающего демократический характер государства". Именно это, по мнению М.В. Баглая, обеспечивает демократическую направленность законов, выражает критерий заключенного в них демократизма.
Обращает внимание, что в такой интерпретации разделения властей не находится места органам исполнительной власти, как власти подлинно самостоятельной. Скепсис автора представленной концепции в отношении принципа разделения властей в данном случае очевиден: "Нельзя, в частности, не признать, - пишет он, - что принцип разделения властей оказался эффективным в решении по крайней мере одной важной проблемы: признания самостоятельности судебной власти и ее правомочия применять право. Это имеет немалое значение для того, чтобы над высшими государственными органами (парламентом и правительством) стояли не только те законы, которые они сами принимают и исполняют ("статусное право"), но и право, создаваемое судами, которое в определенной части изменить законами нельзя. А эта определенная часть как раз и включает основные гарантии охраны прав человека, гарантии, мешающие сползанию общества к режиму личной власти. Вот в чем должна состоять важнейшая роль суда в правовом государстве, и вот почему, по нашему убеждению следует прямо приравнять судебную доктрину к источникам права".
Создаваемая судами та часть права, которую изменить законами нельзя, ставит судебные органы в какой-то особый разряд. Ведь они по существу могут законодательствовать и в известном смысле стоять выше обычных законодательных органов, поскольку некоторые из принимаемых ими правовых актов обладают высшей юридической силой. В целом же излагаемая М.В. Баглаем концепция явно не согласуется с общепринято понимаемым принципом разделения властей. Признавая за этим принципом достоинства, сводящиеся к тому, что он помогает стабилизировать политическую систему и предотвратить злоупотребления властью, М.В. Баглай в то же время подчеркивает, что , как показывает зарубежный исторический опыт, принцип этот сам по себе далеко не всегда срабатывал в пользу демократии".
Момент, связанный с верховенством представительных органов власти выделяет и B.C. Нерсесянц. Такое верховенство, по его мнению, имеет ключевое значение для организации других властей - исполнительной и судебной. Как пишет В.С. Нерсесянц,…" высшие представительные органы как авторитетные выразители народного суверенитета должны выступать в качестве не просто законодательных, а по существу учредительных органов, устанавливающих систему институтов, норм и процедур правовой государственности. Они должны стать суверенно-властными гарантами учреждения и реального функционирования советской правовой государственности" .
По нашему мнению, верховенство представительного органа государства должно пониматься как исключительная прерогатива этого органа на осуществление законодательной власти, поскольку только представительный орган государства представляет волю всего общества. В системе разделения властей верховенство не может пониматься как обладание такими прерогативами, которые ставят представительный орган над органами исполнительной и судебной власти, создают такой дисбаланс власти, который лишает эти власти их самостоятельности и независимости.
12. Разделение властей как необходимость существования подлинного конституционализма, формирования демократического права.
Оговоримся сразу, что демократизм правовой системы государства последовательно и устойчиво не могут гарантировать ни Конституция в целом, будь она самая "демократическая в мире", ни конституционный принцип разделения властей. Подлинно демократические Конституция и право есть конституция, право гражданского общества, где и государство является государством правовым. Только такие Конституция и в целом право структуризируют государственную власть в соответствии с реальным принципом разделения властей. Только в таком праве, как справедливо подчеркивает А.А. Алексеев, формируются и занимают ведущее положение такие институты, которые "неподвластны простому государственному хотению и которые в силу этого ограничивают, обуздывают государственное всесилие". Среди таких институтов С.С. Алексеев выделяет три, именуемые им как "три кита". Это:
во-первых, частное (гражданское) право, т.е. обширная по объему сфера правового регулирования по вопросам собственности, договорно-рыночным связям и т.д., где решающее слово по юридическим вопросам принадлежит "частным лицам" предпринимателям, фирмам, отдельным гражданам, а государство, признавая и поддерживая частноправовые отношения, не имеет права в них вмешиваться. Самим фактом своего существования частное право ограничивает, притом в ключевой области жизни общества -экономике, всевластие государства;
во-вторых, фундаментальные права человека - право на жизнь, на свободу мысли, на свободу передвижения и др., которые признаются в обществе в качестве непосредственно действующих, юридически обязательных абсолютно для всех субъектов, в том числе и для государственных органов любого ранга. "Права человека, - пишет С. С. Алексеев, - следовательно, не только определяют границы государственного усмотрения , но являются своего рода камертоном для настройки всей государственной машины, всей государственной власти, которая (перед лицом императивных для нее прав человека) неизбежно должна быть умеренной, сдержанной, не выходящей за рамки действительной общественной потребности";
в-третьих, должно существовать независимое и сильное правосудие. "Настолько независимое, настолько сильное, когда бы суды (все суды, а не только Конституционный суд!) могли противостоять законодательной и административно-исполнительной власти, их произволу и, опираясь на закон, на писаное право, а при необходимости - непосредственно на фундаментальные права человека, на основополагающие правовые принципы, добиваться торжества права и законности".
Полагаем, что демократизм правовой системы обусловливается, с одной стороны, социально-экономическими, политическими и духовными устоями общества, а с другой - реально-демократическим, а не квази-демократическим, как это было на протяжении всех лет Советской власти, содержанием Основного закона государства, его Конституции. Это - общие положения.
В современном же понимании подлинный и реальный конституционализм зиждется на ряде основополагающих устоев, одним из которых является принцип разделения властей, возможный лишь в свободном, гражданском обществе и в правовом государстве и который одновременно служит предпосылкой и условием существования такого общества и государства. Россия в 90-х годах XX столетия встала на путь формирования гражданского общества, правового государства, принципа разделения властей. В настоящее время она находится лишь в начале этого пути.
Принцип разделения властей как принцип не просто правовой, но прежде всего конституционный - это один из правовых устоев гражданского общества, не только структуризирующего власть правового государства, но и держащего эту власть под контролем общества, гарантирующего обществу невозможность злоупотреблять властью, делать ее хозяином общества. Одновременно, и это необходимо особо отметить, принцип разделения властей выступает важнейшим фактором формирования и функционирования правовой системы гражданского общества.
13. Разделение властей - один из главнейших стабилизаторов в политической системе общества. Это одно из важнейших проявлений принципа разделения властей обусловлено тем, что данный принцип не допускает излишнего сосредоточения, сверхконцентрации власти в руках одной из ее ветвей власти, одного органа государства, одного должностного лица, обеспечивает тот баланс уравновешивающих друг друга властей, который необходим обществу. Если же учесть, что государство объективно в любом обществе занимает центральное место и выполняет ведущую роль в его политической системе, становится очевидным, что сбалансированное функционирование государственной власти одновременно выступает стабилизирующим фактором деятельности и политической системы. "Демократическое устройство, - замечает Р. Абдулатипов, - прежде всего традиции рассредоточения власти между различными субъектами, ее носителями во избежание опасности диктатуры как государства, так и отдельного властвующего индивида. Там, где появляется неприкрытая воля харизмы партии, лидера, власти, заканчивается свобода человека, личности и начинается его подавление и подчинение тем, чей образ и деятельность отождествляются с партией, народом, государством".
14. Концепция разделения властей традиционно, со времен Ш. Монтескье имела дело с законодательной, исполнительной и судебной властями в лице соответствующих государственных органов. Именно органов государства. Однако разделение властей, по нашему мнению, имеет несколько уровней, при котором данное разделение посредством определенной организации законодательных, исполнительных и судебных органов занимает отнюдь не первоначальное место, а, скорее, производное и вторичное по сравнению с изначальным разделением, о котором, применительно к подлинно демократическому, правовому государству можно говорить как о изначальном, первичном, "корневом" разделении властей, и на котором, собственно, как производное и вторичное строится и основывается разделение президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей.
Такое первичное и "корневое" разделение властей четко определено в ст.3 действующей Конституции Российской Федерации. В ней прежде всего говорится об источнике власти - многонациональном народе Российской Федерации, который характеризуется двумя существенными свойствами: во-первых, именно многонациональный народ является носителем суверенитета - народного суверенитета и, во-вторых, многонациональный народ выступает не просто источником всей власти в государстве, но именно единственным источником такой власти. Осуществление же этой власти производится также народом. Таким образом, многонациональный народ Российской Федерации одновременно является и источником власти и субъектом ее осуществления, реализации.
Но если народ в качестве источника власти никто, ни государство в целом, ни какой-либо орган государства, представлять не могут, то осуществляет эту власть народ в нескольких формах. Такое осуществление власти народом в нескольких формах и есть изначальное, первичное, "корневое" разделение власти на несколько видов, что, впрочем, не исключает, единства власти как по ее источнику, так и по ее существу.
Конституционное законодательство Российской Федерации предполагает разделение власти по следующим уровням и, соответственно, формам:
1. Непосредственное выражение власти народом, причем высшим непосредственным выражением являются референдум и свободные выборы. Высшая юридическая сила такой формы власти, как выраженной непосредственно народом посредством референдума или свободных выборов, состоит в том, что решения, принятые на референдуме или путем свободных выборов, являются обязательными для всех граждан, организаций, органов государства и не нуждаются в дополнительном утверждении, а отменены или изменены могут быть не иначе, как путем принятия решения соответственно на новом референдуме или на свободных выборах Российской Федерации.
Какова природа власти, выраженной народом на референдуме или посредством свободных выборов? Это есть обладающая высшей юридической силой власть государственная, поскольку сам многонациональный народ непосредственно выступает как государство, выражает высшую государственную волю.
2. Осуществление власти через органы государственной власти. Концепция и принцип разделения президентской законодательной, исполнительной и судебной властей полностью находит свое воплощение в рамках этой, второй по значению, формы осуществления власти многонационального народа Российской Федерации;
3. Осуществление власти народа через органы местного самоуправления, которые согласно ст. 212 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.
Касаясь вопроса об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, Ю.А. Дмитриев пишет: "Из этой формулы вытекает не только наделение органов местного самоуправления властными функциями, не тождественными органам государственной власти, но и возможность осуществления народом своей власти в иной, негосударственной форме. По мнению автора, этот вид власти и может носить наименование политической власти".25
Не останавливаясь подробно на проблеме различия так называемой политической власти от власти собственно государственной, ограничимся констатированием того факта, что государственная власть есть, безусловно, власть политическая и что публичная политическая власть в силу ее суверенного характера есть власть единственно государственная и никакая иначе.
Вытекает ли из этого факта вывод о том, что местное самоуправление вообще не находится в сфере государственности, а власть этих органов, будучи одной из форм проявления народной власти, тем не менее государственной властью не является?
Думается, что ответ на этот вопрос может быть следующим:
власть подлинно демократического, народного государства не сводится только к той власти, которая выражается через деятельность органов государства - законодательных, исполнительных, судебных;
она находит свое проявление, как уже отмечалось, в непосредственной власти народа, выраженной в форме референдума и свободных выборов, а также в форме деятельности местного самоуправления, основная особенность которого состоит в том, что в пределах своих полномочий оно самостоятельно, именно как самоуправление, от других органов , но тем не менее власть органов местного самоуправления по своей природе и не может быть иной, чем властью государственной.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Вместе с тем реформа местного самоуправления еще требует принятия мер для своего завершения. Как подчеркивается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997 г.), Правительство должно выработать и представить на утверждение Президенту комплекс организационных, правовых и финансовых мер, касающихся успешного завершения реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Самостоятельной формой разделения властей, занимающей следующую после разделения президентской, законодательной, исполнительной и судебной властями ступень, является разделение в рамках единого федеративного государства власти между субъектами федерации и федерацией в целом.
В принципе Россия в силу обширности ее территории и огромного разнообразия жизненных условий населяющих ее народов -исторических, национальных, экономических, природных и пр. - в состоянии сохранить себя как единое и цельное государство при условии наличия одной из двух основополагающих основ государственно-правового устройства: либо унитаризма с жестким централизованным управлением, либо федерализма, предполагающего децентрализацию управления, опирающегося на строгое регулирование компетенции федеральной и региональных властей.
Федеративное устройство российского государства имеет главным своим назначением установление оптимального соотношения между государственным целым и его частями, позволяющего преодолевать негативные последствия как излишней централизации, так и сепаратизма, раздробленности, а также приближать власть и управление к интересам всех групп населения и всех граждан. Именно федерализм дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию.
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Эти субъекты Федерации, согласно Конституции, являются равноправными. Статус республики, входящей в Федерацию, определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики, а статус входящих в Федерацию края, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерацией и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Ряд прав субъектов Российской Федерации вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Статьи 71, 72 и 73 Конституции РФ определяют предметы ведения Российской Федерации, субъектов федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В рамках предметов ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ) осуществляется государственная власть Российской Федерации в лице ее органов. Принимаемые по предметам ведения федеральные конституционные законы имеют прямое действие на всей территории федерации. Для осуществления своих полномочий федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, причем по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации они могут передавать субъектам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Ст. 72 Конституции РФ дает перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российская Федерация принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации, а субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые должны находиться в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения, и не противоречить им во избежание утраты юридической силы.
Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ее и субъектов Федерации ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
Система государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По соглашению с федеральными органами исполнительной власти субъекты Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Конечно, разделение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов федерации требует решения еще многих конституционно- правовых проблем. Еще не приняты базовые федеральные законы, относящиеся к организации власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. В принятом в первом чтении законе об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации полностью отсутствует вертикаль исполнительной власти. Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997 г.), установление правового порядка в стране предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих "импульсов" и надежную связь по всей вертикали - от федерального центра до органов местного самоуправления. Незавершенность строительства российского федерализма делает налаживание такой системы особенно сложным.
В Послании Президента РФ (1997 г.) указывается ряд конкретных мер, направленных на защиту общероссийского правового пространства. В числе этих мер предусматривается подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с проведением экспертизы соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Правительству РФ поручено выявить правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации и подготовить соответствующие запросы в Конституционный Суд. Обязанность инициировать судебное оспаривание незаконных правовых актов, относящихся к предмету конституционного размежевания властных и исполнительных полномочий органов Федерации и субъектов Федерации возложена Президентом РФ на Генеральную прокуратуру.
Вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, а также несоблюдении должностными лицами федеральных законов, указов Президента РФ, судебных решений, должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации. Многое в этом отношении зависит и от Государственной Думы.
"До сих пор большинство федеральных функций в регионах осуществляли органы государственной власти субъектов Федерации, говорится в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997 г.). Теперь федеральным властям предстоит выполнять многие из них самостоятельно. Это означает необходимость усиления координационных функций полномочных представителей Президента в регионах".
Таковы принципиально значимые конституционные рамки разделения власти между федерацией и ее субъектами в рамках единого федеративного государства.
Согласно ст.79 Конституции, Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Передача части властных полномочий - это есть конкретная форма разделения государственной власти между суверенным государством, поступившимся частью своих властных полномочий, и межгосударственным объединением, действующим в рамках делегированных ему государствами-учредителями полномочий. Любое межгосударственное объединение - субъект международного права и отношения между ним и другими государствами, в том числе, и государствами - учредителями, не носят властно - правового характера. Разделение властей в данном случае выступает в форме передачи государством - учредителем части своих полномочий межгосударственному объединению.
В соответствии со ст.79 Конституции Р.Ф. и ст.8 Конституции Республики Беларусь оба эти государства образовали Союз -межгосударственное объединение. Каждое государство - участник Союза сохраняет государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, Государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Государства - учредители Союза имеют право вносить по взаимному согласию изменения и дополнения в Договор и Устав Союза, которые подлежат ратификации. Договор о Союзе Беларуси и России является бессрочным. Любая из сторон вправе выйти в любое время из Союза, уведомив об этом в письменной форме другое государство - участника за 12 месяцев до выхода.
Данная конкретная форма разделения властей имеет, безусловно, свою перспективу.
Итак, абсолютная власть принадлежит только народу и он распределяет ее посредством выборов между различными органами государства, которые ограничивают друг друга и выполняют строго определенные функции. Между тем, как подчеркивал в одной из своих политических статей политолог Ф.М. Бурлацкий, "в разделении властей по горизонтали - между парламентом, правительством (президентом), судом и по вертикали - между общенациональным парламентом, республиканской властью (где она имеется) и муниципалитетом - вся суть представительной демократии XX века".
Соглашаясь в основном с этим утверждением, следует, однако, особо отметить, что разделение властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, особенно, когда речь идет о субъектах, обладающих собственным суверенитетом и строящих свои взаимоотношения с центром на договорных началах, носить качественно иной характер, чем просто разделение власти по горизонтали между законодательными, исполнительными и судебными органами в рамках единой федерации. Скорее здесь можно говорить о такого рода распределении федеративной власти, которая предполагает достижение между субъектами конституционно-правовых соглашений.

ЛИТЕРАТУРА
Медушевский А.Н. Идея разделения властей // Вестник Российской Академии наук. Т. 64. 1994. № 1.
2 Разделение властей: история и современность. Спецкурс под ред. проф. М.Н. Марченко. М. МГУ. 1996.
3 Шамшурин В. И. Оправдание государства и права (политология и политическая социология) // Социос. 1996. № 10.
4 Конституционное (государственное) право. Справочник. М., 1995, С.133.
5 Философия власти (под ред. В.В. Ильина). М., 1993.
9 Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., "Наука", 1984.
Нерсесянц В.С. Концепция Советского правового государства в контексте истории учения о правовом государстве / В кн.: Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989.
Чеботарев Г.Н. Принципы разделения властей в государственном ус тройстве РФ. Тюмень. Изд-во Тюменского госуниверситета. 1997.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip