Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

Конституционное право РФ

В. Ф. Кириллов, М. С. Матейкович, В. И. Ульянов, Г. Н. Чеботарев

ТЕМА 9. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО- ПРАВОВОГО СТАТУСА ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ - СЛОЖНОУСТРОЕННОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПЛАН

1. Конституционно-правовой статус области.
2. Правовая основа регулирования отношений между областью и автономными округами, входящими в ее состав.
3. Особенности формирования органов государственной власти области.

1. Конституционно-правовой статус области
Конституция Российской Федерации 1993 года принималась в то время, когда в условиях острых социально - политических противоречий складывалось развитие федеративных отношений, что обусловило включение в главу "Федеративное устройство", на первый взгляд, ряд несогласованных конституционных положений. В части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации установлено: "Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области".
Между тем в статье 5 Конституции Российской Федерации определено, что "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". В ней не указан такой вид субъекта Федерации, как " "край или область, с входящим в его состав автономным округом".
Девять, из 10 автономных округов, перечисленных в части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, входят в состав шести областей (Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Тюменская, Читинская) и одного края (Красноярский). Причем, в Конституции Российской Федерации мы не находим какой- либо другой нормы, кроме части 4 статьи 66, закрепляющей вхождение одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации.
Положение части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации непосредственно влияет на статус 16 субъектов Федерации и на наш взгляд целесообразно использовать для наименования края, области, в состав которых входит субъект Федерации - автономный округ, специальное понятие "сложноустроенный субъект Федерации". В словаре русского языка термин " устройство" означает "установленный порядок, строй" и это понятие, по нашему мнению, вполне применимо для государственного устройства субъекта Федерации.
В юридической литературе встречаются и такие термины, как "сложносоставные субъекты Федерации", сложноустроенные субъекты Федерации".
В ряде научных работ используется понятие "край, область с входящим в их состав автономным округом"6. На наш взгляд, принципиального противоречия между понятиями "сложноустроенные" и "сложносоставные" субъекты Федерации нет, поэтому считаем возможным применение того и другого понятия применительно к краю, области , с входящими в их состав автономным округом.
Вопросы становления и развития федеративных отношений в сложноустроенных субъектах Федерации исследовались в работах Д.А.Керимова, М.И. Пискотина, Б.С. Крылова, Л.Ф. Болтенковой, И.А. Умновой, С.М. Шахрая, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, В.А.Кряжкова, В.Н. Лысенко, А.Л. Иванченко, В.И.Ульянова, Н.М. Добрынина и др. Тюменская область являясь - сложноустроенным субъектом Российской Федерации, представляет собой государственно - территориальное образование^ включающее наряду с административно- территориальными единицами и муниципальными образованиями другое государственно -территориальное образование являющееся субъектом Российской Федерации^ что порождает между ними особую государственно -правовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входящего субъекта Федерации^ частью территории и населения сложноустроенного субъекта Федерации, наличии взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования отношений между ними.
Этот вывод соответствует фактическому состоянию федеративного устройства Российской Федерации, поскольку, как отмечали, в состав одного края (Красноярский) и шести областей - (Архангельская, Пермская, Тюменская, Иркутская, Читинская, Камчатская) входят девять автономных округов.
Этот вывод соответствует и правовым реалиям после выхода постановления Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" № 12-П от 14 июля 1997 года.
К признакам, характеризующим сложноустроенный субъект Федерации, мы относим;
1. Вхождение в их состав другого субъекта Федерации, причем это вхождение должно носить реальный характер, если "происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта Федерации".
2. Другим отличительным признаком края, области, в состав которых входят автономные является особая государственно-правовая связь с входящим в их состав субъектом Федерации, в данном случае автономным округом. Автономный округ, оставаясь субъектом Федерации, причем, в соответствии с частью 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации, равноправным субъектом Федерации, сохраняет в полном объеме свои статусные признаки.
Эта особая государственно-правовая связь предполагает, что область и входящий в нее автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, а также обязанность области и автономного округа в ее составе "не допускать односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов области и автономного округа".
3. К признакам сложноустроенного субъекта Федерации мы относим закрепление в Конституции Российской Федерации специальной нормой (часть 4 статья 66) нормативно-правовых форм регулирования отношений в сложноустроенных субъектах Федерации', федеральный закон и договор между органами государственной власти самих субъектов Федерации.
Законодатель конкретизировал роль договора между органами государственной власти субъектов Федерации на примере края, области и автономного округа, входящего в их состав, указав в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, что на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти, вправе передать осуществление части своих полномочий на добровольной основе путем договора.
Федеральному закону отведена роль гаранта прав и интересов в отсутствие согласия сторон, поскольку федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.
Конституционно - правовой статус Тюменской области, как сложноустроенного субъекта Федерации, имеет определенные особенности, отличающие ее от других государственно - территориально образований России - краев, республик, городов федерального значения.
Часть территории сложноустроенного субъекта Федерации, как и других субъектов Федерации, составляют муниципальные образования и административно-территориальные единицы, а также могут быть и закрытые административно-территориальные образования. Другую часть территории составляют, в отличие от других субъектов Федерации, территории входящего государственно-территориального образования, являющегося субъектом Федерации. Более того, эта территория представляет собой особую часть территории сложноустроенного субъекта Федерации, поскольку не становится администравтино-территориальной единицей, а остается равноправным субъектом Федерации. Таким образом, территория Тюменской области представляет собой совокупность территорий муниципальных образований, административно-территориальных единиц и входящего в его состав субъектов Федерации - Ханты - Мансийского и Ямале Ненецкого автономных округов.
2. Состав населения сложноустроенного субъекта Федерации также имеет особенности, отличающие его от других субъектов Федерации; так как население входящего субъекта Федерации признается составной частью населения края, области. Это значит, что население сложноустроенного субъекта составляет население муниципальных образований, административно-территориальных единиц и входящего субъекта Федерации, но входящий субъект при этом не утрачивает данный элемент своего статуса - население.
Далее, поскольку население субъекта Федерации - автономного округа, является частью населения сложноустроенного субъекта Федерации - края, области, в состав которых входит автономный округ, то это население имеет право участвовать в выборах (формировании) органов государственной власти этого сложноустроенного субъекта Федерации, право избираться в эти органы власти, право на участие в референдуме. Таким образом население автономного округа принимает участие в выборах органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации, обладающих равным объемом предметов ведения и полномочий, являющихся равноправными между собой в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации.
3. Обязательным элементом статуса субъекта Федерации является наличие собственных предметов ведения и полномочий, по которым они обладают всей полнотой государственной власти, а также совместные с Российской Федерацией полномочия (статья 73 и 72 Конституции Российской Федерации).
Органы государственной власти сложноустроенного субъекта имеют собственные полномочия и предметы ведения, получают предметы ведения и полномочия от входящего субъекта Федерации на основе принципа делегирования, а также на основании федерального закона по предметам совместного ведения Федерации и субъектов от Российской Федерации.
Компетенция органов государственной власти сложноустроенного субъекта образуется из:
- собственных предметов ведения и полномочий на основании статьи 73 Конституции Российской Федерации;
- совместных полномочий и предметов ведения с Российской Федерацией в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации;
- предметов ведения и полномочий делегированных входящим субъектом на основе договора, соглашения или закона входящего субъекта Федерации;
- совместных предметов ведения и полномочий с входящим субъектом на основе Уставов этих субъектов, договоров между ними;
- совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, переданных сложноустроенному Федерации для реализации на территории входящего субъекта Федерации федеральным законом или договором между самими субъектами.
4. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Положения части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации предоставляют сложноустроенному субъекту Федерации ( край, область с входящим в их состав автономным округом) право "формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа". Ранее мы отмечали, что особая государственно- правовая связь между субъектами в сложноустроенном субъекте Федерации устанавливает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа.
Участие населения автономного округа в избрании органов государственной власти сложноустроенного субъекта Федерации, распространение юрисдикции их органов власти на входящий субъект, порождают особенности и в системе органов власти.

II. Правовая основа регулирования отношений между областью и автономным округами, входящими в ее состав.
Конституционная норма, содержащаяся в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, во - первых, юридически закрепляет фактическое вхождение автономного округа в состав края, области. Это нашло подтверждение и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу "О толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области":
"Часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по - прежнему входят в состав соответствующего края или области".
Во - вторых, указанная конституционная норма определила формы правового регулирования отношений : федеральный закон и (или) договор между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
Анализ договоров между этими субъектами Федерации показывает, что они в основном в общих чертах регулируют вопросы разграничения и делегирования полномочий между органами государственной власти края, области и автономного округа, а также в большинстве их содержится положение о вхождении автономного округа в состав края, области.
Что касается федерального закона, то в Конституции России не содержится положения должен это быть специальный закон, регулирующий только отношения между указанными субъектами Федерации, либо возможно регулирование отдельных отношений в различных федеральных законах.
Законодательная практика пошла в том и другом направлениях. В Федеральном Собрании Российской Федерации находится проект Федерального закона "Об основах отношений края, области и автономного округа, входящего в их состав", т.е. специальный закон.
Президент Российской Федерации 21 июля 1997 года отклонил Федеральный закон "Об основах отношений края и области, с входящими в их состав автономными округами" по следующим основаниям:
"Положение части первой статьи 3 Федерального закона о непосредственном включении в состав территории Российской состав Российской Федерации территорий автономных округов не соответствует конституционно - правовому статусу автономных округов, входящих в состав края или области, поскольку вхождение автономных округов, в состав края* или области означает наличие у края или области единых территорий и населения, составными частями которых являются территории и население автономных округов".
Президент Российской Федерации счел, что содержание части 1 статьи 3 Федерального закона "О вхождении территории автономного округа непосредственно в состав территории Российской Федерации", по сути, изменяет конституционно правовой статус как края и области, так и автономного округа, входящего в их состав, что противоречит, по мнению Президента, статье 66 Конституции Российской Федерации:
Президент Российской Федерации предложил палатам Федерального Собрания Российской Федерации доработать Федеральный закон и учесть постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи в 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.
В то же время можно привести пример нормативного акта, регулирующего конкретные отношения края, области и автономного округа. Имеется в виду Федеральный закон Российской Федерации "О недрах" ( в редакции федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ). Часть 8 статьи 42 данного закона гласит: "При добыче ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края, области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет". Приведенная норма закона регулирует распределение платы за природные ресурсы роялти между краем, областью и автономным округом.
Наибольший вклад в вопрос регулирования отношений области и автономных округов внес Конституционный Суд Российской Федерации, который 14 июля 1997 года принял постановление "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" № 12-П, где подтверждено, что "употребление термина "входящий" означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по -прежнему входят в состав соответствующего края или области, поскольку часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер".
Очень важно, что четко определен ключевой элемент отношений между субъектами Федерации край, область - автономный округ:
"Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно * включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации".
В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что "включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью". И далее, "Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан".
Следующее принципиальное положение в постановлении Конституционного Суда касается проблемы распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ: "Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей, и остается равноправным субъектом Российской Федерации".
Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации "не требуется согласия или предварительного разрешения края, области".
Уставы Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов отношения регулируют достаточно противоречиво и, в какой - то мере, конфликтно, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации дважды рассматривал (в 1996 и 1997 годах) вопросы взаимоотношений этих субъектов Российской Федерации.
Устав области содержит главу из 9 статей, посвященную основам отношений области с входящими в ее состав двумя автономными округами. Причем, органы представительной (законодательной) власти автономных округов обращались в 1995 году в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о несоответствии ряда статей Устава области (в основном, статей, содержащихся в главе 2 Устава) Конституции Российской Федерации, но Конституционный Суд Российской Федерации не признал эти положения Устава области не соответствующими Конституции России. Помимо главы 2 Устава области отношения с автономными округами регулируются другими нормами Устава. Так, в главе "Общие положения" часть 1 статьи 1 закрепляет положение о вхождении автономных округов, как равноправных субъектов Российской Федерации в состав области.
Часть 2 статьи 2 Устава области закрепляет положение, что "территория области включает территории автономных округов".
Часть 3 статьи 1 Устава предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов государственной власти автономных округов на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договоров между органами государственной власти области и автономных округов. Причем данный договор может являться составной частью Уставов области и автономных округов.
Статья 6 Устава области, определяющая систему правовых актов области закрепляет положение о верховенстве норм Устава на территории области, причем верховенство Устава области распространено и на нормативно-правовые акты автономных округов:
"Законы и иные нормативно-правовые акты автономных округов (принятые по вопросам совместного ведения и вопросам делегированным автономными округами области) не должны противоречить настоящему Уставу. В случае их противоречия действует Устав области ".
В главе 1 Устава, содержащей концептуальные и принципиальные положения, на основе которых строятся все другие нормы Устава, выделены принципы отношений области и автономных округов. Это, во-первых, положение о вхождении автономных округов в состав области; во-вторых, регулирование территориальных отношений, а именно, территория области включает территории автономных округов ; в -третьих, разграничение предметов ведения и полномочий области и автономных округов; в -четвертых, верховенство Устава области на всей территории области и при определенных условиях ( статья 6 часть 4 и статья 7 часть 3) распространение действия норм Устава области на территорию автономных округов и даже верховенство Устава области над законами и нормативно-правовыми актами автономных округов. Как уже было сказано выше, глава 2 Устава посвящена регулированию отношений области с автономными округами и ее нормы построены с учетом закрепленных в главе 1 принципиальных положений. В статье 12 повторяется положение о вхождении автономных округов в состав области и в части 2 этой статьи закрепляются уже традиционные формы регулирования отношений, к которым отнесены Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Уставы области и автономных округов, договоры и соглашения между органами государственной власти области и автономных округов. При этом отмечаем возможность принятия договора о разграничении предметов ведения и полномочий между областью и округами, который может являться составной частью Устава области и Уставов автономных округов.
Статья 14 Устава содержит положения о механизме разграничения полномочий органов государственной власти области и автономных округов. Так, часть 1 статьи 14 закрепляет положение, что "разграничение полномочий определяется на основе Конституции России , федеральных законов и договоров между областью и округами".
Часть 2 статьи 14 содержит характеристику полномочий, которые "органы власти области выполняют на территории автономных округов:
- полномочия, закрепленные федеральными законами;
- полномочия федеральных органов исполнительной власти, переданные для реализации органам исполнительной власти области по согласованию с автономными округами;
- совместные полномочия области и автономных округов, реализация которых в соответствии с договорами осуществляется органами государственной власти области;
- полномочия, делегируемые органами государственной власти автономных округов".
Из перечисленных полномочий, отнесенных к ведению органов власти области, следует, что эти полномочия возможны только при наличии согласия автономных округов. Правда, полномочия, предоставленные федеральными законами, могут осуществляться без согласия автономных округов.
Устав области содержит нормы по разграничению полномочий между органами власти области и автономных округов - статьи 15 и 16. Статья 15 определяет круг полномочий, отнесенных к совместному ведению области и автономных округов, который в большей мере содержит основные направления совместной деятельности, а не конкретные полномочия. Так, в круг совместных интересов отнесены: "вопросы налогообложения и ценовой политики, а также образования валютных и общеобластных денежных фондов при сохранении независимых бюджетов; действия по обеспечению населения продовольствием, товарами и развитию рынка труда; разработка и реализация общеобластных программ по согласованному перечню; образование общей долевой собственности; выработка и реализация единых подходов в социальной сфере, образовании, здравоохранении; совместное правовое регулирование в сфере недропользования; устранение последствий стихийных бедствий и катастроф". Перечень вопросов совместного ведения является открытым и может быть расширен.
Статья 16 Устава содержит полномочия, передаваемые органами государственной власти автономных округов органам власти области на основе договора. Данную статью Устава следует оценивать как предложение органов власти области о передаче тех полномочий, которые она имеет возможность выполнить. К таковым полномочиям отнесены: "защита в федеральных органах власти экономических интересов области и автономных округов по реализации общеобластных программ; координация действий по управлению энергоснабжением, средствами связи, авиационным, речным, железнодорожным и трубопроводным транспортом; охрана общественного порядка". Подробный анализ полномочий как совместных, так и предлагаемых для исполнения органами власти области более интересен с социально - экономических позиций.
Отмечаем, что в ведение органов власти области могут быть переданы полномочия по управлению неделимыми структурами трубопроводным, железнодорожным транспортом и системой энергообеспечения. Совместные полномочия в большей мере направлены на обеспечение социальных стандартов и соблюдение прав человека и гражданина.
Особенности Тюменской области и автономных округов, входящих в ее состав, заключающиеся в том, что на территории Ханты-Мансийского автономного округа добывается более 80% нефти всей России, а на территории Ямало-Ненецкого автономного округа более 90% природного газа России, на наш взгляд, объясняют стремление области к обладанию правом влиять на сферу недропользования.
Весьма интересны положения статьи 17 Устава области определяющие формы координации деятельности органов государственной власти области и автономных округов, причем как законодательной так и исполнительной власти. Для законодательных органов власти предложено две формы координации деятельности - Совет Думы области и окружных Дум, совместные заседания областной и окружных Дум, а для исполнительных органов власти - Совет Губернаторов области и автономных округов.
Перечень форм координации деятельности органов власти не является исчерпывающим и предполагает возможность создания новых форм взаимодействия. Другая особенность заключается в том, что формы координации органов власти основаны на паритетных началах в виде договоренностей и соглашений.
К формам координации деятельности органов государственной власти области и округов можно отнести и "принятие совместных правовых актов области и округов", закрепленное в части 3 статьи 18 Устава области.
Устав области включает положения о распространении действия законов и других нормативно-правовых актов области на территории автономных округов. При определенных условиях согласно части 1 статьи 18 Устава допускается "разграничение полномочий между органами государственной власти области и автономных округов в соответствии со статьей 14 Устава". Ранее мы уже отмечали, что разграничение полномочий возможно при согласии автономного округа. Более того, часть 4 статьи 18 Устава закрепляет верховенство Устава области над законами и другими нормативно-правовыми актами автономных округов, но только "в пределах полномочий, закрепленных за органами государственной власти области".
Статья 19 Устава, регулирующая проведение областного референдума, предполагает участие в нем всего населения области, в том числе и проживающего на территории автономных округов, поскольку указанной нормой Устава предоставлено "право инициативы в назначении референдума и органам государственной власти автономных округов, но на основе совместного решения с органами государственной власти области".
Особенности Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало -Ненецкого автономных округов, на территориях которых функционирует топливно-энергетический комплекс России отражены в части 3 статьи 22 Устава "Расположенные на территории области , включая территорию автономных округов, месторождения полезных ископаемых и иные природные объекты, имеющие общеобластное значение , являются общим достоянием всего населения области и находятся в совместном ведении области, автономных округов и Российской Федерации. Ведение вопросов управления и использования месторождений полезных ископаемых и иных природных объектов, имеющих общеобластное значение, осуществляется совместно органами государственной власти области , автономных округов и Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и заключенными соглашениями".
Статья 57 Устава содержит положение, регулирующее разрешение споров между областью и автономными округами: "Споры и конфликты между органами государственной власти Тюменской области, органами государственной власти автономных округов рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми на паритетных началах, Уставным Судом области, иными судебными органами в соответствии с их компетенцией".
Таким образом, Устав области закрепляет в регулировании отношений с автономными округами, входящими в состав области, следующие особенности в статусе области:
1. Вхождение автономных округов в состав области;
2. Включение в территорию области территории автономных округов;
3. Право населения автономных округов участвовать в референдуме области и выборах органов государственной власти области;
4. Разграничение полномочий между органами государственной власти области и автономных округов на совместные и областные на основе делегирования и согласия автономных округов;
5. Распространение юрисдикции областных органов государственной власти на автономные округа при определенных условиях и установлению верховенства Устава области , также при определенных условиях, над законами и другими нормативно-правовыми актами автономных округов. К "определенным условиям" в данных случаях Устав области относит согласие автономных округов в форме договора или соглашения;
6. Создание совместно с автономными округами координирующих структур органов государственной власти;
7. Совместное с автономными округами управление и пользование природными ресурсами, имеющими общеобластное значение и расположенными на территории автономных округов.
Теперь рассмотрим регулирование отношений между областью и автономными округами Уставами Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа, принятый 26 апреля 1995 года1, также содержит специальную главу, посвященную регулированию отношений с областью.
Статья 26 содержит положение о вхождении округа в состав области, но введено такое понятие как "условия вхождения в состав Тюменской области". При этом, согласно статьи 26 отношения между округом и областью и условия вхождения в состав области определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, Уставом округа и договором (соглашением) между органами государственной власти округа и области. Поскольку Конституция России не содержит нормы о содержании отношений между областью и автономным округом, а лишь часть 4 статьи 66 Конституции определяет виды нормативно правовых актов, которые могут регулировать эти отношения, то Устав округа установление условий вхождения относит, вероятнее всего, к федеральному закону и договору округа с областью.
Весьма интересно, как округом дается понятие "условия вхождения". Оно вызывает множество вопросов. Например; если "условия вхождения" не устраивают автономный округ, то он не входит в состав области? "Отношения с областью" и "условия вхождения" взаимодополняющие категории? "Условия вхождения" - что включает позиция автономного округа в содержание отношений с областью? Ответов в Уставе округа мы не находим.
Устав содержит норму о возможности передачи органами власти автономного округа на основе договора ( соглашения) органам власти области отдельных полномочий "по защите экономических интересов округа в федеральных органах власти, реализации общеобластных программ, координации действий в сфере управления энергоснабжением, средствами связи, авиационным, речным, железнодорожным и трубопроводным транспортом, охраны общественного порядка и гражданской обороны" - статья 28 Устава. Отметим почти полное совпадение редакции статьи 28 Устава округа со статьей 16 Устава области.
Статья 30 Устава округа допускает координацию деятельности с органами власти области через "совместные заседания законодательных или исполнительных органов государственной власти, а также в иных формах, установленных договором (соглашением)". В отличие от Устава области не названы конкретные формы координации.
Устав округа содержит норму о подготовке совместных нормативно-правовых актов с областью по строго определенному кругу вопросов, а именно - "защиты прав и свобод граждан, борьбы с правонарушениями, функционирование системы жизнеобеспечения, административно-территориального устройства, местного самоуправления" (статья 32).
Статья 31 Устава допускает "обязательное исполнение на территории округа правовых актов органов государственной власти области, принятых в пределах полномочий, переданных округом области".
В отличие от Устава области Устав округа более полно и конкретно регулирует право участия населения округа в референдуме области. Статья 33 гласит: "Ханты-Мансийский автономный округ может участвовать в референдуме Тюменской области". Далее в этой статье указан порядок назначения референдума и распространение решений референдума на территорию округа, совпадающий с положениями Устава области. Устав округа содержит норму об участии населения округа в выборах органов государственной власти области - статья 34, но, в "соответствии с законом округа".
Устав округа не содержит нормы о том , что территория автономного округа входит в территорию области. Отсутствует и норма о совместном с областью управлении и пользовании природными ресурсами, находящимися на территории округа. Тем не менее, следует отметить достаточно большое совпадение норм Уставов округа и области по регулированию отношений между ними: о вхождении, о разграничении полномочий на делегируемые и совместные, об участии населения округа в референдуме области и выборах органов власти области, о распространении на автономный округ нормативно-правовых актов области при определенных условиях.
Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 декабря 1998 года содержит специальную главу 10 "Основы отношений автономного округа с Тюменской областью", состоящую из пяти статей. Статья 83 "Правовые основы отношений автономного округа с Тюменской областью" содержит положения о правовых формах регулирования отношений - федеральный закон и договор между органами государственной власти округа и области, о возможности делегирования части полномочий органами исполнительной власти округа на основе договора органам исполнительной власти области: о возможности принятия части полномочий органом исполнительной власти округа от органов исполнительной власти области; об участии населения автономного округа в формировании органов государственной власти области, но условия и порядок участия конкретизируются с помощью договора между округом и областью и "выборы в органы государственной власти области на территории автономного округа осуществляются в порядке, установленном законами автономного округа".
Статья 84 Устава определяет общие интересы автономного округа и области, к которым относятся "вопросы удовлетворения потребностей населения автономного округа". Устав обозначил направления, которые не могут включаться в сферу общих интересов: формирование системы органов власти округа, административно-территориальное устройство округа, бюджетные отношения округа, вопросы природопользования и недропользования, собственность округа.
Статья 85 Устава определяет формы реализации общих интересов автономного округа и области: заключение договоров, разработка и принятие согласованных законов области и округа, разработка и реализация региональных целевых программ, формирование региональных целевых фондов; образование общей (долевой) собственности.
Статья 86 посвящена регулированию порядка участия населения округа в референдуме области. Во-первых, "население автономного округа может участвовать в референдуме области по вопросам, относящимся к сферам общих интересов". Далее, референдум населения области возможен на территории округа при условии предварительного согласования условий его инициирования, проведения и подведения итогов, которые предусматриваются в договоре об условиях вхождения автономного округа в состав области".
В Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа нет положения о вхождении автономного округа в состав Тюменской области, а в статье 86 содержится тезис "об условиях вхождения автономного округа в состав области", из которого можно прийти к выводу, что Ямало-Ненецкий автономный округ еще не входит в состав Тюменской области. Но это явно противоречит постановлению Конституционного Суда Российской Федерации по делу "О толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области", поскольку часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер.
3. Особенности формирования органов государственной власти области.
Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Положения части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации предоставляют сложноустроенному субъекту Федерации ( край, области с входящим в их состав автономным округом) право формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Ранее мы отмечали, что особая государственно-правовая связь между субъектами в сложноустроенном субъекте Федерации устанавливает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа.
Участие населения автономного округа в избрании органов государственной власти сложноустроенного субъекта Федерации, распространение юрисдикции их органов власти на входящий субъект, порождают особенности и в системе органов власти.
Устав Тюменской области (статья 3) устанавливает, что государственную власть в области осуществляют: Тюменская областная Дума - законодательный ( представительный) орган); Губернатор области и возглавляемая им администрация области - орган исполнительной власти в области осуществляют Уставный Суд области и мировые судьи.
Областная Дума избирается гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории области, включая Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Порядок выборов регулируется законом области "О выборах депутатов Тюменской областной Думы". Статья 10 указанного закона определяет 25 одномандатных избирательных округов, в том числе 10 - в Ханты-Мансийском автономном округе , 4- в Ямало-Ненецком автономном округе и 11 на территории области за исключением территорий автономных округов.
Устав области, определяя деятельность и компетенцию законодательного ( представительного) органа государственной власти -областной Думы ( глава IV Устава) устанавливает распространение их на территорию области. В то же время, что касается территории автономных округов, то деятельность и компетенция и действие принимаемых нормативно-правовых актов областной Думы ограничивается положениями, изложенными в главе II Устава "Основы отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа". Анализ статей Устава области по данному вопросу приведен в предыдущем параграфе.
Губернатор области является ее высшим должностным лицом и возглавляет постоянно-действующий орган исполнительной власти области - администрацию области ( ст. 37 Устава). Избирается Губернатор гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории области, включая территории автономных округов.
Компетенция Губернатора области, действие принимаемых им нормативно-правовых актов, распространяются на территорию области, но на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов ограничивается также положениями главы II Устава, регулирующей взаимоотношения области с автономными округами.
Как было уже сказано выше, судебную власть области представляет Уставный Суд и компетенция которого определена областным законом "Об Уставном Суде Тюменской области". В данном законе указано, что компетенция Уставного Суда обусловлена целью обеспечения верховенства Устава области на территории Тюменской области, которая включает территорию автономных округов, входящих в состав области. Областной закон не содержит положений о распространении решений Уставного Суда на территорию автономных округов, поэтому необходимо вновь обращаться к положениям главы II Устава, где закреплено, в статье 18, что "правовые акты областных органов государственной власти, обязательны для исполнения и на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Если нормативно-правовые акты приняты по полномочиям, закрепленным за ними федеральными законами; переданными для исполнения исполнительным органам власти Российской Федерации органам власти области по согласованию с автономными округами; установленными договорами с автономными округами, как совместные полномочия; делегируемым органам государственной власти автономных округов областным органам власти".
В формировании и деятельности органов государственной власти Тюменской области можно выделить ряд особенностей, связанных с вхождением в ее состав субъектов Федерации - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Во- первых, жители автономных округов имеют право избирать органы государственной власти области и быть избранными в них. В то же время, жители автономных округов избирают органы государственной власти автономного округа и могут избираться в эти органы власти.
Во- вторых, полномочия органов государственной власти области в определенных случаях ( на основании федерального закона, договора между органами государственной власти области и автономного округа) могут распространяться на территорию автономных округов.
В - третьих, Уставы области и автономных округов допускают различные формы координации деятельности органов государственной власти области и автономных округов. Такими формами взаимодействия статьей 17 Устава области определены:
- совместные заседания областной Думы и Дум автономных округов;
- Совет областной и автономных Дум;
- Совет Губернаторов области и автономных округов.
Деятельность Совета Дум, Совета Губернаторов регулируется Положениями, утвержденными соответствующими органами государственной власти, а порядок проведения совместных заседаний законодательных органов Регламентом.
Указанные формы взаимодействия относятся к совместным структурам власти области и автономных округов, носящих совещательный характер, а принимаемые ими решения носят рекомендательный характер.
В - четвертых, Устав области предусматривает возможность подготовки и принятия совместных правовых актов органов государственной власти области и автономных округов, которые действуют на всей территории области ( п.3 с. 18 Устава области). Из этого положения следует, что совместные правовые акты могут приниматься Советом Губернаторов и на совместном заседании областной и автономных округов Дум.
Тюменская область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами являясь сложноустроенным субъектом Российской Федерации насчитывает лишь семилетний опыт своего существования и это обусловливает незавершенность в государственно-властных отношениях области и автономных округов, предполагающую дальнейшее развитие этих отношений и совершенствование структуры органов государственной власти этих субъектов Федерации.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Hosted by uCoz