Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

Конституционное право РФ

В. Ф. Кириллов, М. С. Матейкович, В. И. Ульянов, Г. Н. Чеботарев

ТЕМА 14. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

П л а н
1. Понятия и сущность местного самоуправления.
2. Территориальная основа местного самоуправления.
3. Формы местного самоуправления.
4. Органы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.

1. Понятие и сущность местного самоуправления.
С принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в России.
Надо сказать, что работе над соответствующими статьями Конституции Российской Федерации, посвященными конституционным основам местного самоуправления, значительное внимание уделялось на Конституционном совещании, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации. Автору данного курса довелось участвовать в качестве представителя Тюменской области в работе одной из пяти групп совещания, сформированной из представителей органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга. На заседаниях групп совещания и прежде всего в группе, образованной из представителей местного самоуправления, обсуждались и согласовывались предложения, содержащиеся как в президентском проекте Конституции, так и в проекте, рассматривавшемся на шестом Съезде народных депутатов. Кроме того, в группах анализировались и многочисленные предложения по проблемам местного самоуправления, внесенные политическими партиями, органами государственной власти, ассоциациями муниципальных образований, научными коллективами, отдельными авторами.
Впервые в конституционной практике российского государства (Глава 8, ст. 12 главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации 1993 г.) нашло свое закрепление положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства-общества-личности. Точно также нельзя говорить об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государства.
Таким образом, органы местного самоуправления представляют собой специфический уровень власти, на котором могут решаться местные проблемы способами, характерными для осуществления государственно-властных полномочий.
Есть ли власть органов местного самоуправления в государстве - власть государственная, хотя и со своей спецификой, обусловленной характером органов, их концепцией, невключением их в общий "строй" государственных органов, или же это особый вид политической публичной власти? Представляется, что и в данном случае речь все же идет о власти по своей социально-правовой природе государственной, хотя в силу специфически-конкретного принципа разделения властей выделенной в относительно самостоятельный уровень власти. Об этом, в частности, свидетельствует содержание Европейской хартии о местном самоуправлении (№ 122, Страсбург, 15 октября 1985г.). Под местным самоуправлением Европейская хартия понимает (ст.3) право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Основные полномочия органов местного самоуправления, согласно Европейской хартии, устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления этим органам, в соответствии с законом, отдельных конкретных полномочий. В установленных законом пределах, органы местного самоуправления "обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти."
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995г. местное самоуправление характеризуется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Как выражение власти народа местное самоуправление, согласно ст.2 Закона, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Согласно п.1 ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Ряд авторов выделяет четыре основные группы вопросов местного значения:
а) управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими для нее общехозяйственное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, муниципальный жилой фонд, коммунальное хозяйство, благоустройство территории и др.);
б) управление объектами общесоциального назначения (социально-культурные учреждения, муниципальное здравоохранение, муниципальные образовательные учреждения и т.п.);
в) местное планирование социально-экономического развития территории (планировка и застройка населенных пунктов, планирование жилищного строительства, занятости населения, развитие социально-культурного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.);
г) обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей Среды).
Предложения классификация включает лишь основные вопросы. Полный перечень конкретных вопросов местного значения применительно к особенностям отдельных территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, должен закрепляться в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Причем в последних значительно более подробнее, чем в законах, перечисляются вопросы местного значения, устанавливается действенный механизм их решения. В законах же субъектов Российской Федерации важно закрепить критерии отнесения вопросов к компетенции органов местного самоуправления, принципы разграничения предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления в совпадающих сферах их деятельности на территории муниципального образования.
В законе Тюменской области "О местном самоуправлении" к вопросам местного значения отнесены: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, разработка, принятие, исполнение и контроль местного бюджета - установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного школьного и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование, планировка и застройка территорий муниципальных образований; контроль за использованием земель муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительных подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и другие4.
Объем и характер вопросов местного значения, закрепляемых в уставах муниципальных образований предопределяются особенностями территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

2. Территориальная основа местного самоуправления.
В п.1 ст.131 Конституции говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий. Какие территории относятся к иным территориям, в Конституции не расшифровывается. Означает ли это, что границы самоуправления могут не совпадать с границами ныне существующих административно-территориальных единиц - районов, сельсоветов. И кто должен принимать решение об установлении границ территории самоуправления?
Представляется крайне важным в процессе формирования системы местного самоуправления как можно бережнее отнестись к существующему административно-территориальному делению на районы и сельсоветы и осуществлять самоуправлением в пределах границ данных административно-территориальных единиц. В этом случае, конечно, возникают проблемы во взаимоотношениях муниципальных образований сельских поселений, формируемых ими органов с муниципальными образованиями районов, сельсоветов. Не будет ли это противоречить Конституции? Ведь получается, что территория района включает территории сельских поселений. Возникает опасность возврата к принципу "демократического централизма" в организации самоуправления, появлению "вышестоящих" и "нижестоящих" органов самоуправления. Представляется, что избежать этого можно путем добровольного объединения территорий муниципальных образований сельских поселений, закрепления границ объединившихся муниципальных образований в законодательных актах субъектов Российской Федерации, четкого разграничения предметов ведения муниципальных образований, их органов.
Для этого необходимо, чтобы муниципальное образование непосредственно или через выборные представительные органы приняли решение об объединении своих территорий, сохранении (образовании или ликвидации) муниципальных образований района, сельсовета, создании объединенных органов самоуправления, взаимном делегировании полномочий по решению вопросов местного значения. Процесс этот должен строго регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и административно-территориальном устройстве региона. Однако для окончательного решения вопроса об изменении границ, определении территории муниципального образования одного выявленного мнения населения недостаточно. Решение вопросов административно-территориального деления находится в компетенции представительного органа власти субъекта Российской Федерации, который в соответствии со ст. 131 Конституции обязан учитывать мнение населения. При этом вынесенное им решение может и не совпадать полностью с мнением населения, особенно в тех случаях, когда в силу каких-либо причин жители предлагают без достаточных оснований изменить границы существующих муниципальных образований или определить территории местного самоуправления, не совпадающие с территориями административно-территориальных единиц.
Особо пристального внимания требует территориальная организация самоуправления в крупных городах. Чтобы избежать эффекта "матрешки", улучшить управляемость единым городским хозяйством, самоуправление, по нашему мнению, должно осуществляться населением города, представляющим собой единое муниципальное образование. В городах, где существуют внутригородские территории (районы, округа), могут быть образованы структурные территориальные подразделения исполнительного органа городского самоуправления.
В г.Томске, Тюмени, например, упразднены администрации, выполнявшие ранее функции исполнительных органов районного самоуправления, а вместо них образованы территориальные управления городской мэрии .

3. Формы местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 130) в общих чертах определила систему местного самоуправления, представлявшую собой "совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления". К числу институтов непосредственной демократии относятся: местные референдумы, выборы, собрания, сходы, митинги, народная инициатива и др. Посредством этих форм население непосредственно осуществляет местное самоуправление.
Первостепенное значение в осуществлении местного самоуправления имеет такая форма прямого волеизъявления, как местный референдум. Под местным референдумом понимается голосование населения городского, сельского или иного муниципального образовании по вопросам местного значения. Референдум проводится по наиболее важным и значимым для всего местного сообщества вопросам. Отводя важное место референдумам в системе местного самоуправления, Конституция не устанавливает порядок его проведения, юридическую силу решений, принимаемых гражданами путем референдума и др. Вопросы эти должны быть урегулированы в общем виде федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и найти свое отражение в уставах муниципальных образований.
Как отмечается в современной литературе, местный референдум может использоваться в двух формах: а) как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории; б) как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. В первом случае референдум проводится по мере необходимости и По наиболее важным местным вопросам, а во втором случае он должен проводиться регулярно6.
На местный референдум должны выноситься наиболее значимые для большинства населения вопросы местного значения.
Так, согласно Закона Тюменской области "О местном референдуме в Тюменской области" на местный референдум могут быть вынесены следующие вопросы:
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 24 июня 1997 г. (ст. 13) устанавливает, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном проведении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;
г) о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта РФ.
Другой непосредственной формой участия граждан в формировании местного самоуправления являются выборы. Главный смысл организации и проведения выборов заключается не только в использовании наиболее эффективных и демократических способов выявления воли избирателей, но в большей степени в формировании эффективно действующих органов власти и местного самоуправления, адекватно отражающих волю и интересы населения или во всяком случае электората - избирательного корпуса, участвовавшего в голосовании. Вот почему выборы - не самоцель, а лишь политико-правовое средство формирования жизнеспособной системы самоуправления. На решение этой задачи направлено и правовое регулирование организации избирательного процесса.
Правовую основу выборов в органы местного самоуправления в настоящее время составляют: Федеральный Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации соответствующие правовые акты о выборах в органы местного самоуправления.
Федеральный закон установил принципы участия граждан в выборах, основные гарантии их избирательных прав. Выборы в Российской Федерации, в том числе в органы местного самоуправления, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Особое место в системе самоорганизации населения занимают органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 130 Конституции говорится о возможности граждан осуществлять местное самоуправление через выборные и другие органы. Выборными могут быть не только представительные, но и органы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции. К числу последних относятся как коллегиальные, так и единоличные (глава муниципального образования, другие выборные должностные лица). Выборные органы могут избираться непосредственно населением или сформированными им органами (например, главу муниципального образования может избрать представительный орган).
В целом органы местного самоуправления (муниципальные органы) можно охарактеризовать как органы, через которые народ осуществляет свою власть на местах, органы, которые формируются территориальными сообществами и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий, в том числе и государственно-властных.
Традиционной формой демократического самоуправления стали во всем мире выборные представительные органы самоуправления. В Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается, что право самоуправляющихся территориальных общностей по управлению значительной частью государственных дел осуществляется советами или собраниями, члены которых были избраны в ходе свободных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и которые могут иметь исполнительные органы, подотчетные им.
В систему местного самоуправления входят и органы территориального общественного самоуправления населения (советы, комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц и домов).
В ст. 130 Конституции о них говорится как о "других органах местного самоуправления".
Правовую основу организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления составляют Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемые субъектами Федерации, представительными органами местного самоуправления правовые акты (положения о территориальном общественном самоуправлении, уставы общины и т.п.).
Практика формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления опережает по многим направлениям законодательное регулирование общественного самоуправления. Мы согласны с мнением Краснова М.А., что "законодательство не вводит самоуправления, а лишь способно создавать условия для длительного процесса самореализации народа". Безусловно, правовое регулирование не должно сводиться к закреплению структуры и компетенции общественных органов, однако пределы их полномочий, в том числе во взаимоотношениях с органами местного самоуправления, государственные и муниципальные гарантии свободного и исполнительного развития "общественной ветви" самоуправления должны быть зафиксированы в законодательных актах. При этом внутренняя жизнь общественных коллективов не затрагивается, остается "свободным полем" для саморегулирования, творческого освоения.
Создание и деятельность органов общественного самоуправления меняет представление об органах власти на местах как о политическом институте, центре, в котором все функции самоуправления сосредоточены у малочисленной группы чиновников, издающих акты, решающих что и кому делать.
Разнообразие форм общественного территориального самоуправления и в то же время наличие у них одинаковых сущностных свойств (качеств) позволяет сделать вывод о том, что территориальное общественное самоуправление объективно включено в общую систему местного самоуправления, но занимает в ней обособленное место, выступает как самостоятельная, действующая по своим внутренним правилам подсистема. Она как бы подпитывает самоуправленческие начала организации и деятельности органов местного самоуправления, причем как представительных, так и исполнительных, является той общественной сферой, в которой рождаются гражданская инициатива, непосредственно реализуются начинания, решаются повседневные житейские проблемы населения самоуправляющихся территорий. Как и в каждом системном образовании здесь существуют теснейшие взаимосвязи между его составными частями: между гражданами и органами, а также между общественными органами и органами местного самоуправления, которые возникают, развиваются, исчезают под влиянием не только внутренних условий, потребностей и правил, но и благодаря внешним регуляторам - правовому, организационному и финансово-экономическому воздействию органов государственной власти и местного самоуправления, институтов непосредственной демократии, общественного мнения.
Проблемы организации местного самоуправления многоаспектны. Для того, чтобы разбудить самодеятельность и творческую активность россиян, привить им вкус к самостоятельному решению вопросов местного значения, преодолеть иждивенческие настроения, предстоит выработать и реализовать комплекс мер по организационно-правовому, финансово-экономическому, идеологическому обеспечению прав граждан на участие в местном самоуправлении. В ряду этих мер особо значимы конституционные принципы и гарантии местного самоуправления. Их осуществление обусловливает необходимость укрепления правовой основы организации и деятельности муниципальных образований, разработки и принятия пакета законодательных актов субъектов Российской Федерации, государственных программ поддержки местного самоуправления. В настоящее время приняты федеральные законы "О финансово-экономических основах местного самоуправления", "Об основах муниципальной службы". Во многих городских, сельских поселениях, районах происходит становление различных моделей местного самоуправления. Многообразие форм участия граждан в решении местных вопросов свидетельствует о возрастающем интересе населения к управлению делами села, города, района. Важно создать необходимые условия самодеятельности граждан, развития их политической активности.
Анализ и изучение опыта работы органов местного самоуправления, выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, форм и методов решения вопросов, затрагивающих повседневные нужды населения, является одной из важных задач науки муниципального права, отпочковавшейся от науки конституционного права.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip