Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между
органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного
самоуправления
Аксенова Н.А. Зав.
сектором по работе с органами местного самоуправления отдела по взаимодействию
с территориями аппарата Администрации Пермской обл.
Живой интерес к сегодняшней теме совершенно не случаен, так как местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Это та власть, которая наиболее приближена к населению, формируется самим населением, ему непосредственно подконтрольна и решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Жизнь уже показала, что рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.
Действительно, за последние годы наши местные органы неоднократно демонстрировали свою зрелость.
На сегодняшний день в развитии местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить ряд следующих общих проблем.
Во-первых, неполнота федерального законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления. В том числе отсутствие федеральных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении (о муниципальной собственности на землю, об охране общественного порядка органами местного самоуправления, о компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и др.).
Во-вторых, неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
К числу наиболее острых следовало бы отнести и проблему недостаточной урегулированности полномочий государственной власти и местного самоуправления, определения места органов местного самоуправления в системе органов власти.
Как уже говорилось выше, местное самоуправление, являясь формой самоорганизации граждан, сочетает в себе признаки и государственных, и общественных институтов. Двойственная общественно-государственная природа местного самоуправления не позволяет противопоставлять этот институт государству. Напротив, современные органы местного самоуправления являются полноправными носителями публичной власти. Реально решая самостоятельно и под свою ответственность значительную часть общих дел в интересах населения, они являются неотъемлемым элементом государственно-властных отношений. Мы убеждены в том, что государство Российское сегодня может строиться только на фундаменте гражданского общества, которое, в свою очередь, не может появиться иначе, как из самоорганизации граждан в местном самоуправлении.
Проблемой, мешающей нормальному осуществлению органами местного самоуправления стоящих перед ними задач, является незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией и её субъектами. Отсутствие чёткого перечня государственных полномочий существенно затрудняет процедуру наделения органов местного самоуправлений отдельными государственными полномочиями. Однако мы понимаем, что формальное наделение правами ещё не означает возможность их реализации. Усиление независимости и самостоятельности органов местного самоуправления не всегда бывает увязано с финансовой достаточностью. Бывают и обратные ситуации, когда независимость граничит с отсутствием ответственности, подконтрольности органов местного самоуправления.
Кроме того, проблема реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий серьёзно осложняется разнообразием муниципальных образований, отличающихся между собой по численности населения, по природный условиям и географическому положению.
Одной из самых серьёзных остаётся проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.
Нереализованное конституционное право муниципальной собственности на землю не позволяет органам местного самоуправления обеспечить эффективное регулирование земельных и градостроительных отношений, ограничивает их возможности при формировании местных бюджетов и проведении инвестиционной политики.
Следует обратить внимание и на такую проблему, как нехватка государственных и муниципальных кадров, компетентных в проблемах местного самоуправления. Это и отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления, и несовершенство системы судебной защиты местного самоуправления.
К оценке роли местного самоуправления в Пермской области можно подойти с двух позиций: фюрмально-правовой и сущностной.
С формально-правовой точки зрения местному самоуправлению в нашей области отводится чрезвычайно важная роль в структуре организации власти. Согласно Уставу Пермской области местное самоуправление является неотъемлемой частью системы региональной власти. Областное законодательство, определившее с4)еру компетенции местного самоуправления, предполагает также передачу населению в лице муниципальных органов ряда полномочий, ранее принадлежавших государству, но осуществлявшихся преимущественно местными органами власти. Этих полномочий вполне достаточно для того, чтобы обеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований и, в конечном итоге, развитие области в целом.
Оценивая ситуацию и состояние законодательства в нашей области, с удовлетворением хочу отметить, что у нас идет плодотворная работа по совершенствованию базы развития местного самоуправления.
Законодательное поле по вопросам местного самоуправления регулируется более чем 50 нормативными актами Пермской области. И работа в этом направлении продолжается.
В Пермской области уже в начале 90-х годов были созданы 42 муниципальных образования. Безусловным плюсом такой модели явилось то, что сложившаяся в области система административного деления и социальной инфраструктуры на первоначальном этапе становления местного самоуправления позволила сохранить некую преемственность и стабильность в управлении территориями.
Но в дальнейшем желание реализовать своё право на местное Самоуправление появилось и в более мелких городах, и населённых пунктах, находящихся на территории уже сформированных муниципальных образований. Так возникли муниципальные образования: г. Чермоз в Ильинском районе, г. Охапок в Оханском районе, пос. Новые Лярды ». Перми, Уральский в Нытвенском районе и ряд других.
При появлении в границах одной территории ещё нескольких муниципальных образований возникают и процедурные сложности, связанные с определением территориальных границ этих муниципальных образований, разграничением объектов муниципальной собственности и источников доходов каждого из них. Существуют неясности и в определении пределов компетенции органов местного самоуправления таких муниципальных образований.
Одной из самых кризисных проблем в развитии местного самоуправления является сфера бюджетных отношений.
Основные подходы к бюджетному регулированию в Пермской области заложены в методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования, а также в законе о бюджетном процессе. Действует закон «О нормативной минимальной бюджетной обеспеченности», который устанавливает нормативы минимальной обеспеченности в целях защиты конституционных прав граждан Пермской области, основных социальных гарантий, нормативного обеспечения бюджетного процесса в Пермской области.
Несомненно, успех экономической стабилизации во многом зависит от создания оптимального механизма межбюджетных отношений, от обеспечения действенного сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы. Но особо следует подчеркнуть, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов мы ни изобретали, они не смогут эффективно быть реализованы в условиях существенного недобора налогов. Недопоступление средств в областной бюджет ведёт к нарушению всей системы межбюджетных отношений.
Переход от системы жёсткого администрирования к рыночной экономике способствовал определению прав хозяйствующих субъектов, делегированию части функций по управлению и стратегическому планированию экономической деятельности на муниципальный уровень. Но различные стартовые условия территорий, их производственный и социальный потенциал, природно-ресурсовая основа, подготовленность и компетентность должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих, другие подобные причины способствовали усилению территориальной диф4^еренциации городов и районов области по уровню социально-экономического развития. Эти различия между муниципальными образованиями проявляются в самых разных сферах общественной жизни.
Существенно различаются муниципальные образования области по объёму промышленного производства. Даже примерно одинаковые по величине города значительно разнятся в этом плане. По итогам 1999 г. выпуск промышленной продукции в Краснокамске был в 1,5 раза больше, чем, например, в Березовском, Большесосновском, Еловском районах, где вообще отсутствует промышленность.
Но каждый понимает, что состояние производственной сферы определяет сегодня наполняемость бюджета территории и, соответственно, вклад её в пополнение собственно областного и консолидированного бюджетов. Наряду с городами и районами постоянными донорами (города Пермь, Березники, Соликамск» Добрянка, Чайковский, Осинский и Чернушинский районы) у нас есть и глубоко дотационные муниципальные образования. Например, в 1999 г. доля дотаций из областного бюджета составила 87,7% расходной части бюджета Кунгурского района, более 60% - бюджетов Большесосновского, Чердынского, Карагайского, Кишертского, Ильинского, Сивинского, Суксунского районов.
Органы власти Пермской области делают всё, чтобы число территорий-доноров становилось всё больше и больше. Для этого, например, нами была поддержана инициатива ЗАО «Лукойл-Пермь» о расщеплении налогов пропорционально объёмам нефти, добываемой на той или иной территории. Таким образом, уже в 1999 г. Усольский район стал территорией-донором. Явно, что, снижая дотационность территорий, мы повышаем их самостоятельность, способствуем снятию социальной напряжённости в них.
При этом существует и другая проблема: у территорий-доноров, к сожалению, на сегодняшний день отсутствуют стимулы к сохранению и закреплению своего статуса.
Эволюция производственной базы муниципальных образований способствует нарастанию диспропорций в уровне жизни населения на различных территориях, его обеспеченности социальными услугами. Так, разница в величине среднемесячной заработной платы между самым благополучным муниципальным образованием, городом Березники, и самым бедным Куединским районом составляет 2,6 раза. Обеспеченность врачами на 10 тыс. жителей в Чердынском районе в 7,7 раз меньше, чем в Перми. Наряду с территориями, где все дети школьного возраста обучаются только в первую смену (Кишертский, Сивинский, Чердын-ский районы), в Добрянке, Кургуне, Чайковском обучение ведется в две смены. Не решены проблемы в жилищно-коммуналь-ной сфере в городской и сельской местностях, в том числе по обеспечению водопроводом и канализацией.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
