Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

  

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

 

Москва 23 апреля 2000 г.

  

 Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного самоуправления

 

Законодательно-правовые проблемы госу­дарственного устройства. Пути совершен­ствования государственного управления и местного самоуправления в России.

 

Рябченюк Ю.В. Председатель Комитета по местному самоуправлению и муниципальной реформе Администрации Тюменской области.

За год, который прошел со дня нашей первой конференции в кампусе «Кунцево», произошло довольно много событий: смени­лось много первых лиц на политической арене, правительств, выбрали нового президента... Но стремительные изменения пла­нов, действующих лиц не снизили, а наоборот усилили то напря­жение, которое последний год висит в воздухе, занимает мысли всех выборных лиц на всех уровнях управления и власти, - идея  вертикали власти», озвученная идеологом движения «Отечества» господином Примаковым.

Необходимо осмыслить происходящие в последнее время про­цессы, вернуться и вспомнить, что происходило с нами после­дние несколько лет.                                       

Не случайно дискуссия по вопросам государственного устройства России развернулась в последние год-два. Это связано с тем, что со дня принятия новой Конституции России прошел сво­его рода критический срок, в течение которого выявились види­мые недостатки государственного устройства, или то, что кажет­ся таковыми критикам Конституции.

Основная полемика развернулась вокруг предложений вос­становить «вертикаль власти», средством чего должна стать за­мена избираемости глав администраций регионов на их назнача-емость. Также предлагается урезать право на местное самоуправ­ление, а то и отменить его вовсе. Аргументы сводятся к потере управляемости, безответственности и самовольству местных «князь­ков» и т.п.                                                

При этом в дискуссиях обходится важнейший вопрос, кото­рый должен был бы обсуждаться прежде всего: являются ли ви­димые недостатки следствием органических пороков избранной системы государственного устройства или это всего лишь разделение условий ее функционирования, непритёртости, необкатанности механизма властных отношений.                 Исходя из самых общих сопоставлений, мы должны согла­ситься, что имеет место второе. Ведь в старых демократиях Евро­пы и Америки эти системы работают достаточно эффективно. Связано это прежде всего с тем, что их функционирование про­исходит в условиях сложившихся обычаев и традиций, которые и являются той самой «смазкой» государственного механизма.

Например, некоторыми думскими деятелями предлагается явно бесперспективная процедура утверждения министров в Думе. При этом ссылаются на опыт США, где для назначения министров требуется согласие парламента. Но в том-то и дело, что там эта процедура, в соответствии с обычаем, является формальной. А в нашей стране такой опыт был в 1989 г. в Верховном Совете СССР, что надолго парализовало работу и правительства, и парламен­та. Не обеспечивает такая процедура и большей компетентности состава правительства.

Очевидно, что, с одной стороны, примеряя различные систе­мы, подсмотренные за рубежом, следует обращать внимание на специфичность фактора обычая и традиции, которые просто не сработают при переносе. С другой стороны, практика функцио­нирования системы, принятой ныне в России, с течением времени тоже может породить собственные традиции и собственные обы­чаи, обеспечивающие большую эффективность. При этом совершен­но ясно, что частые реформы и перестройки не выработают никакой разумной традиции, маскирующей недостатки какой-либо системы.

Становлению новой системы государственного устройства ме­шает память о старой традиции, и преодоление ее тоже требует времени. Еще и поэтому нельзя допускать шараханий от старого к новому и обратно.

Параллель с развитыми странами Запада не может быть про­ведена и по другой важной причине. Западные страны живут в режиме устойчивого экономического развития и политической ста­бильности. Россия, напротив, пережила крутую ломку полити­ческой системы и экономического уклада, а теперь ей предстоит одновременно решать две грандиозные задачи: заново строить государство и новую экономику. Причем в последнем случае речь идет не только о модернизации), о происходит в индустриаль­ных странах Азии и Латинской Америки), но и о коренных ин­ституциональных реформах.

Проводить реформы одновременно в двух таких сферах крайне  важно. Поэтому нередко правящие круги проводят экономические реформы в условиях авторитарного правления, а то и дикта­туры. Так происходило с «азиатскими тиграми», в Чили, Перу.

Более всего показателен пример Казахстана, страны, наибо­лее схожей с Россией по исходным условиям. В этой стране существует авторитарный режим «управляемой демократии», включающий жесткую вертикаль власти: назначение Акимов сверху донизу, никакого местного самоуправления. В то же время имен­но Казахстан в настоящий момент имеет лучшие среди стран СНГ результаты экономической реформы: по размерам иностранный инвестиций (на душу населения в 6 раз выше, чем в России, и в 2 раза - чем в Китае), по уровню доходов населения (на 30-50 % чем в России), в развитости институтов рынка. Тем не менее, вывод о благотворной роли авторитаризма для проведения реформ был бы преждевременным.

Есть более существенное (и решающее) отличие Казахстана от России. А именно - гораздо более выраженная воля к реформам. Если в первые годы независимости Казахстан делал шаги след в след России, то в определенный момент реформы там резко уско­рились. А в это время в России президент Ельцин продолжал выстраивать политику «сдержек и противовесов», которая была направлена на укрепление личной власти, но проведению ре­форм никак не способствовала.

Если же обратиться к опыту всех постсоциалистических страна к наилучших результатов достигли как раз те страны, где эко­номические реформы шли одновременно с политическими в условиях полной демократии (Польша, Чехия, Венгрия, Словения)»

Следовательно, оснований для распространенной иллюзии, чти» для выхода из кризиса достаточно ужесточить политический режим, восстановив «вертикаль власти» и урезав местное самоуправление, явно недостаточно. К тому же из истории известие» гораздо больше примеров, когда в условиях жесткого политического режима страны скатывались к катастрофе.             

Следовательно, решая вопрос о соотношении экономических и политических реформ, надо, прежде всего, определиться с их со­держательной стороной. При этом существует такая закономер­ность, что либеральные экономические реформы могут проводиться в условиях как демократического, так и авторитарного политического режимов. Контрреформа может идти лишь авторитарным методом.

Исходя из этого и следует оценивать политические риски для России. Если бы вопрос о том, каким способом проводить рефор­мы, стоял в самом их начале, то вполне допустим, был бы автори­тарный вариант через назначение глав администраций с последу­ющим жестким контролем за их деятельностью, но в таком слу­чае необходимы были сильная политическая воля и неуклонное следование принятому курсу. К сожалению, как раз этого тогда и не хватало, поэтому совершенно логичным явилось принятие либеральной Конституции 1993 года, утвердившей федеративные принципы государственного устройства с выборностью гу­бернаторов, а также право на местное самоуправление. То есть, ответственность была перераспределена вниз, в пользу регионов и муниципальных образований.

После августа 1998 года была осознана необходимость преодо­ления дефицита политической воли, что и проявилось в много­численных разговорах о восстановлении «вертикали власти». Сим­птоматично, что такая идея, как правило, не обосновывалась не­обходимостью более эффективного проведения реформ. Это была чистая идея «порядка», а во многих случаях такие разговоры вдохновлялись идеями контрреформы.

И они никоим образом не касались слабости той властной настоящей вертикали, которая предусмотрена действующей Кон­ституцией. Имеются в виду федеральные органы власти, дея­тельность которых распространяется на глубинку (суды, проку­ратура, милиция, налоговые органы и пр.). Слабость эта заклю­чается в существенной зависимости их от региональных и мест­ных властей. Зависимость эта имеет как статусный характер, по­скольку, как правило, назначение региональных руководителей федеральных органов происходит через согласование кандида­тур, так и материальный, поскольку в условиях недостаточного финансирования из центра губернаторы охотно помогают регио­нальным управлениям на местах.

Тем самым фактически покупаются услуги соответствующих структур. Поэтому, например, при помощи милиции нарушается Конституция, когда на границах субъектов Федерации устанав­ливаются кордоны, препятствующие вывозу сельхозпродуктов. Суды под давлением принимают угодные региональным властям решения. Налоговые органы по заказу «прессингуют» опреде­ленные промышленные и финансовые Структуры. То есть во мно­гих случаях переход федеральных структур в регионах под влиянием местных властей является формой коррупции. А коррупции это крайнее выражение слабости государства.

Введение назначаемости губернаторов вместо их выборности только не решит этой проблемы, но и усугубит ее. Ведь когда источники власти у федерального чиновника и губернатора раз­ные, то это дает первому хотя бы психологическое основание дер­жать дистанцию и осуществлять независимый контроль. Когда источник власти один, то, имея сильную позицию в Москве, гу­бернатор просто подомнет под себя любую федеральную структуру и «съест» любого возмутителя спокойствия.           

Безусловно, Россия прошла тот момент, когда выгоды жесткой вертикали власти от Президента до мэра могли перевесить недостатки этой модели.                                  

В стране уже начала складываться традиция выборности региональных и местных властей, само прерывание которой приве­дет к новой нестабильности. В основном осуществлены мероприятия экономических и политических реформ, и теперь главная задача - придать новым институтам эффективность и динамизм. Президентские выборы 1996 и особенно 2000 годов показали, что точка возврата к прошлому пройдена.

Но вступление страны в эпоху стабильного развития требует устойчивой политической системы. А искомую устойчивость дают федерализм и местное самоуправление с выборностью всем насе­лением губернаторов и мэров. Это дает такую инерционность политической системе, что любые перемены в высших эшелонах власти не дадут сбить страну с избранного пути.

Проблема «вертикали власти» существует, но ее следует трак­товать не как возвращение к старым и привычным со времен коммунистического режима формам управления страной. Про­блема «вертикали власти» - это общенациональная проблема конституционного порядка и законности, а также взаимодействия системы государственного управления и местного самоуправления.

В свете всего вышесказанного очевидны задачи, которые необ­ходимо решать.

Прежде всего, необходим механизм ответственности региональ­ных властей за нарушение Конституции РФ, предусматривающий, в том числе отрешение губернаторов от должности и роспуск представительных региональных органов власти. Этим самым будет очерчен полный круг ответственности властей субъектов федера­ции: за экономические, социальные, политические результаты своей работы они несут ответственность непосредственно перед своими избирателями, за исполнение Конституции и законов отвечают веред Президентом РФ, Федеральным Собранием, судом.

Наличие такого механизма укрепит и позиции федеральных Органов власти в регионах, которые в борьбе за проведение обще­государственной интересов будут иметь дело не с всевластными удельными князьями, а с политиками, подвластными закону.

Но этого мало. Федеральному центру надо добиваться реаль­ной и полной независимости своих представителей в регионах. В основе ее лежит материальная независимость. Региональные пред­ставительства должны полностью обеспечиваться средствами на достойное содержание, позволяющее не соблазняться помощью местных властей. Более того, принятие такой помощи должно рассматриваться как должностное преступление.

           Назрела также необходимость структурной реформы феде­ральных органов. Вместо того, чтобы иметь представительства федеральных ведомств в каждом субъекте федерации, полезнее было бы объединить их в 15-20 федеральных округов, в которые бы входили территории нескольких субъектов Федерации. При этом окружные офисы различных федеральных органов должны находиться в разных городах. Такая реформа позволит повысить управляемость в соответствующих системах, уменьшит зависи­мость от региональных властей, не допустит концентрации влия­ния какого-либо из регионов.

Таким образом, необходимо повторить основной вывод, к ко­торому мы с вами пришли: проблема «вертикали власти» суще­ствует, но ее следует трактовать не как возвращение к старым и привычным со времен коммунистического режима формам уп­равления страной. Проблема «вертикали власти» - это общена­циональная проблема конституционного порядка и законности, а также взаимодействия системы государственного управления и местного самоуправления.

 

 Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip