Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между
органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного
самоуправления
Русин И. И.
Вице-президент Международного университета (в Москве),
профессор.
В России в начале тысячелетия начались реформы власти. Ничего более постоянного, чем реформы власти, видимо, в России не было. Федеральные законы о «вертикали власти», затронувшие статус губернаторов и местного самоуправления, с очевидностью должны привести к дальнейшим изменениям в структуре государственных органов, их компетенции и особенно затронуть местное самоуправление. Сценарии событий могут быть разными, но уже вырисовывается следующая схема: 7 федеральных округов (7 генерал губернаторов по-старому) и 48 «простых губернаторов». Замена выборных губернаторов назначаемых. Замена местного самоуправления на государственное управление на местах. Организация центральных органов планирования и распределения. Усиление государственного характера экономики, монополизация отраслей.
Нельзя отрицать, что предложенный сценарий нереален, наоборот, и в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» (Указ Президента РФ № 1370) и в дальнейших законодательных актах тема «государственного» регулирования местного управления звучит достаточно внятно, например, «формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления» (раздел V «Основных положений»). Логика административной системы всегда склоняется к бюрократически-государственному типу управления.
Но может быть, судьба России и состоит в неком централизованном правлении и «вертикали власти»?
История России - это история борьбы жесткого государственного регулирования и местного самоуправления. Реформы Ивана Грозного, Петра Великого, Екатерины II, Александра III, Николая II, реформы времен советской власти начинались с попыток установить и поддерживать местное самоуправление и заканчивались «реакцией», т.е. отменой местного самоуправления как такового.
Одним из самых «ярких» и значительных страниц в истории местного самоуправления можно считать земскую реформу 1890 года Александра III, фактически превратившую местное самоуправление в ветвь государственной власти на местах.
Реформы сделали земцев чиновникам и ставили их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена «Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!» - горестно восклицал по этому поводу К.А. Пажитнов. «Можно сказать, ото после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...». Реформа 1890 - 1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1Н90-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и 1.1 кос вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.
Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные «Московские Ведомости» тех лет писали: «Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньицу большое и ветвистое дерево, а местное благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов».
Наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие гласные настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.
К концу XIX века тревоги «либеральных» 60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало «верноподданичество». «Простой народ», ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой городского самоуправления, освобожден был от «тягот» не прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере, так казалось и хотелось правительству. Тем более, что источник «смут и потрясений» - местное сообщество - было благодаря усилиям Администрации сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.
Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей».
С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был, выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г., принятие в 1912 г. Государственной Думой законопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и не рассмотренного Государственным Советом), однако вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и волостном отравлении, кадетами - о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - «участковое земство») в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.
После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало, значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; что же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой б большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем в Государственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда на первый план вышли совсем другие, военные проблемы...
Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений} пыла предпринята Временным Правительством.
3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избиратель? ною права. Было созвано Особое совещание по реформе местном самоуправления при министерстве внутренних дел. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработано основной пат кет документов, большинство из которых получили утверждение временного Правительства. Вот перечень важнейших документов, принятых за 6 месяцев (с 26 марта по 26 сентября 1917 г.):
По реформе городского и организации поселкового самоуправления:
Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах (утверждено 15 апреля).
2. Наказ о производстве городских выборов (3 мая).
3. Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового положения (30 мая).
4. Городовое Положение (9 июня).
5. Введение Городового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14 июня).
6. Положение о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа),
7. О порядке выделения городов из земств (сентябрь),
По реформе губернского и уездного, организации волостного земства:
1. Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в тех же губерниях(21 мая).
2. Положение о Всероссийском Земском Союзе (7 июня) я Земское Положение (9 июня). 3. Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня).
4. Введение земства в Архангельской губернии (17 июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкой степи (1 июля) и в Киргюской орде Астраханской губернии (5 августа), в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа), Белинской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа),
5. Выборы волостных земских гласных в йиленской и Ковенской губерниях (26 июля).
6. Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).
По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления:
1. Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков (23 июня). 2. Положение о милиции (17 апреля) для метрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня).
3. Административные уезды и их штаты (30 мая).
4. О реформе воинских присутствий (5 августа).
5. О гарантировании займов городов и земств (8 августа).
6. О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14 сентября) и Об улучшении городских и земских финансов (21 сентября) и многие другие документы.
Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов:
1. О мировых посредниках.
2. О составлении городами планов и Об образовании в крупных городах домовых комитетов.
3. Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае; О введении земства в Тверской и Кубанской областях и О земском самоуправлении для русских поселенцев Урянхайского края.
Таким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:
1. Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, устранением опеки и подавления самостоятельности, городских само управлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупных города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами.
2. Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).
3. Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единиц), лостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земства, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.
4. Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления. Остановимся на наиболее важных положениях реформы.
Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на полость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.
Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбрали гласных в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбрались уездными собраниями или городскими думами. Состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности,
Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три год. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.
Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.
Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона
Закон от 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов.
Закон от 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом от 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.
15 июля было утверждено Положение о поселковом правлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.
Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону от 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции — одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял кед следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.
Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться для развития своей же деятельности в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического объединения земств. В 1906 году возникла и переселенческая областная земская организация» (при Полтавской губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом мировой войны, земства образовывались явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - «Земгор», работавшее на оборону и снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам удавалось устраивать также с большими препятствиями.
Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1911 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который определялся, как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. Управление Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.
Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки. Иллюстрацией интенсивности работы может служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства, утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском Земском Союзе, началось, согласно Журналу заседаний № 101 от 7 июня 1917 года, в 21 час 45 минут.
После Октября 1917 года земское самоуправление сосуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле» (опубликован 28 октября 1917 г.), «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» (опубликован 30 октября 1917 г.), «О волостных земельных комитетах» (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой «патриархальных добродетелей». В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В. И. Ульянова-Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению»,
«образовываемого для благой цели «объединения деятельности всех юродских и земских учреждений». Вновь созданному ведомству Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.
24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдат «их, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления», где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки. А Декрет СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуск земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лег активно функционировало земство. 30 ноября - 8 декабря К) 18 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя «работу над объединением России и установлением демократической государственности; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установившись, власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жестокой административной структуры управления.
Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 «Конструкция Советской власти» (часть. Б «Организация Советской власти на местах»), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти. Хотя и декларировали «торжество Советской власти», строились на системе и опыте деятельности земского и юродского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией 1ЩИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, «идеологически выверенный», проект.
Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску 4юрм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами «борьбы с главкизмом» и «собирания коммун». Под «борьбой с главкизмом» подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах («откоммунхозы»).
«Борьба с главкизмом» завершилась Постановлением СНК, утвердившим «Положение о городских Советах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.
Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.
Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.
Некоторое представление о пестроте, многообразии форм строительства Советов на местах может дать нижеследующая характеристика этого явления, приведенная на страницах одного из номеров «Известий ВЦИК» за март 1918г.
«Губернская власть, - указывалось в газете, - организована в разных губерниях по-разному. Некоторые губернии имеют «Советы народных комиссаров» - но образцу центральной власти. В других существуют губернские Сонеты..., каждый уезд идет в свою очередь своим путем». «Естественно отмечала газета далее, - что при такой постановке дела организации в своих действиях часто противоречат друг труту, и в результате получаете»! двоевластие и страшная путаница и неразбериха». Начиная с провозглашения пашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекли за собой т.н. парад «суверенитетов», распад СССР и смену Политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу»? Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытка|, ми внесения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.
12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров 1ч РФСР приняли совместные постановления «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же Постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновлен пня страны является «повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю». Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребности той людей с учетом особенностей развития данной территории;
В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление и Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон «Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами, Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости 4^рмирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически постановивших их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.
Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за ним принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.
Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации» практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».
Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.
Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.
Во многом мы как бы повторяем путь пройденный в XX веке. Желание центральной власти иметь эффективную, демократическую, «западную» систему местного самоуправления разбивается о еще более сильное желание всем и вся управлять из одного центра.
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими главами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:
• наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти волосы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;
• наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности, создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);
• наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованности в его результатах). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа. Если он будет.
Исторические параллели настолько близки и прозрачны, что впору предсказывать близкую перемену в законодательстве о местном самоуправлении.
Тем самым Россия снова будет отброшена на десятки лет назад.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip