Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

  

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

 

Москва 23 апреля 2000 г.

  

Раздел III. «Механизм разрешения противоречий в законодательстве субъектов Федерации и органов местного самоуправления»

 

О государственной Программе муниципа­лизации: обоснование необходимости, содержание практических мер

 

Вобленко С. В.  руководитель научных программ НП «Рязанская Палата Недвижимости, советник Полномочного Представителя Президента РФ по Рязанской обл., член-корр. МАИ.

Оценка ситуации

           С 1998 1999 гг. сложились общие условия для перехода ко второму этапу муниципальной реформы.  

          Особенностью второго этапа является неравномерность вызре­вания предпосылок: около 26% муниципальных образований, имею­щих самостоятельный бюджет (как правило, областные города или районы области), имеют возможность реализовать в полной мере законодательство о самоуправлении и возложенные на них госу­дарственные функции. Неравномерность вызвана тремя причинами:

1) неготовность населения: не сформировался субъект местно­го самоуправления— местное сообщество; местное самоуправле­ние, как элемент социальной философии и мировоззрения, а так­же как элемент практического действия является достоянием весь­ма тонкого слоя «профессионалов местного самоуправления» (не более 1% населения по М.А. Васильеву);

 2) проблема кадров: не более 2-3% муниципальных служащих имеют образование и опыт, соответствующий занимаемой должно­сти (данные КМО РФ);

3) несамостоятельность муниципальных образований, вызван­ная двумя обстоятельствами:

3.1) экономическая несамостоятельность муниципалитетов,

3.2) отраслевой подход к организации власти и управления на всех уровнях.

2. Предмет исследования

Предмет исследования - финансово-экономический аспект реа­лизации прав на местное самоуправление в городах-центрах субъек­тов федерации и средних городах краевого или областного значе­ния в 1996-1999 гг. с позиции обеспечения устойчивого социально- экономического развития.

Под устойчивым социально-экономическим           развитием понимается не только достижение гармонии с окружающей и социальной средой, но и процесс формирования тельной экономической основы функционирование муниципальных образований с учетом интересом будущих поколений горожан.

3. Финансово-экономическая ситуация в городах

Финансово-экономическая ситуация в городах рассматривается по трем направлениям (за основу взята «Резолюция органов местного самоуправления», принятая на конференции министров европейских стран по делам местной»  Лиссабон, 1996 г.):

1) соблюдение во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов общих принципов, обеспечивают новую и экономическую самостоятельность самоуправления, соблюдение требований соответствия объема компетенции и финансовых ресурсов;

2) планирование и осуществление перспективных расходов муниципалитетов;

3) финансовое выравнивание уровней потребления (муниципалитетов.                          

3.1. Соблюдение общих принципов, обеспечивающих финансовую самостоятельность самоуправлений  

 К общим принципам, обеспечивающим финансовую самостоятельность самоуправлений, относят:

1) соответствие ресурсного потенциала территории муниципального образования вообще, финансового— в частности, возложенным задачам;                               

2) возможность муниципалитетов контролировать уровень местных расходов на общественные нужды; свобода в определении платежей и сборов за предоставленные коммунальные услуги;                                          

3) разрыв в налогообложении или базах местных налогов не должен создавать чрезмерные различия в положении местных органов власти;

4) расширение финансовой самостоятельности муниципалитета должно сопровождаться ростом финансовой ответственности ходить под контролем депутатов и избирателей.

Ситуация. За 1996-1999 гг. сложились следующие характер тенденции:                                        

1; Перераспределение доходов в пользу субъектов федерации, при постоянном роете расходных обязательств на уровне самоуправлений.                       

1.1. При формировании доходной части доля доходов муници­пальных бюджетов в консолидированном бюджете России с 1997 по 1999 г. сократилась с 28% до 24,5%. Этому способствуют:  

1.1.1. Существующий порядок закрепления доходных источни­ков за местными бюджетами, который гарантирует дотационность:

собственные доходные источники муниципалитетов составляют в общем объеме доходов не более 18% (в среднем по России).

1.1.2. Перекос в пользу средств бюджетного регулирования: до 70% всех налоговых доходов местного самоуправления.

1.1.3. «Натурализация» доходных источников: в разных регио­нах от 18 до 50% поступлений в бюджеты муниципальных образо­ваний составляют взаимозачеты, правила которых устанавлива­ются субъектом федерации.

1.2. При 4?ормировании расходов происходит концентрация и рост обязательств на уровне муниципалитетов без учета реальной экономической способности местных сообществ. Так:

1.2.1. Доля расходов муниципальных бюджетов:

1.2.1.1. В консолидированном бюджете России с 1992 по 1999 год выросла с 29% до 32%.

1.2.1.2. Разрыв между расходной и доходной частями консоли­дированных муниципальных бюджетов увеличился с 1% в 1992 году до 8% к 1999 году.

1.2.2. Ключевые направления государственной политики фи­нансируются за счет муниципалитетов:

 1.2.2.1. В сферах ЖКХ, транспорта и связи, дорожного строи­тельства, социальной политики можно говорить о примерном ра­венстве затрат муниципалитетов и субъектов Федерации.

1.2.2.2. В сферах образования и здравоохранения, культуры и искусства муниципалитеты несут основную нагрузку (40-60% всех затрат), что почти в 2 раза превышает уровень соответствующих затрат субъекта (например, за счет средств местного самоуправле­ния оплачивалось до 90% федеральных социальных программ, 95% затрат на среднее образование).

1.2.3. Тарифная политика субъекта используется как дополни­тельный рычаг административного перераспределения доходов.

В результате превышение доходов над расходными полномочи­ями составляет, в среднем, на федеральном уровне 4,4%, а на ре­гиональном - 3-6%. В то же время на муниципальном уровне на­блюдается хроническая недостаточность местных бюджетов и, как следствие, расходные полномочия, в среднем, на 4-8% превышают доходные источники (без учета степени натурализации муници­пальных бюджетов).

2. Муниципалитеты формируют бюджеты в условиях неопре­деленности своих доходных и расходных полномочий, объем ко­торых обусловлен, как правило, политической волей субъекта Федерации. В большинстве муниципальных образований текущие расходы финансируются за счет заимствований, доходов от при­ватизации муниципальной собственности, амортизационных отчис­лений муниципальных предприятий, а также сокращения (отка­за) от перспективных расходов.

Так, например, г. Рязань (областной «донор») обеспечивает поступление примерно 55-58% налоговых платежей в бюджеты всех уровней. При этом официальный дефицит городского бюджета в 1996 г. составлял 1,7%, а в 1997 г.- 4,6%. В 1998 г. удалось свести бюджет с профицитом в 1,5% за счет сокращения (по срав­нению с 1997 годом) расходов городского бюджета на:

• транспорт, дорожное хозяйство, связь - на 26%;

• ЖКХ - на 38%;

 образование — на 19%;              

• здравоохранение и физическую культуру - на 17%;

 на социальную политику - на 34%.    

В г. Сасово (областной «донор») последние два года расходная часть бюджета растет, а доходная — сокращается. Баланс удается сводить за счет того, что на цели текущего потребления расходу­ются средства амортизационных отчислений муниципальных пред­приятий.

3.2. Планирование и осуществление перспективных расходов муниципалитетов

При планировании и осуществлении перспективных расходов му­ниципалитетов должны соблюдаться следующие общие принципы:

1) государство должно установить рамочные ограничения, что­бы местные органы власти могли избежать превышения критичес­кого порога задолженности;

2) капитальные инвестиции местных органов власти должны способствовать устойчивому экономическому развитию; государ­ство должно способствовать этому путем выделения целевых суб­сидий, покрывающих часть затрат, сопряженных с такими инвес­тициями.

 

Ситуация

1. Комплексное планирование развития территории не стало нормой в деятельности муниципальных образований и субъектов Федерации. Разорвана взаимосвязь между стратегическим планом, среднесрочным планом (и перспективным бюджетом) и текущим (годовым) бюджетом развития муниципального образования. От­сутствует устоявшаяся практика формирования бюджета развития как самостоятельной части бюджета территории. Отсутствует прак­тика планирования использования имущественного потенциала территории муниципального образования как составной части бюд­жета развития (формирование имущественного бюджета).

Генпланы городов функцию организации комплексного соци­ально-экономического развития выполнить не могут, а сам инсти­тут Генплана города нуждается в переосмыслении.

2. Федеральное законодательство в сфере регулирования муни­ципальных заимствований характеризуется тремя недостатками:

а) отсутствует законодательно установленное разграничение расходов органов власти на текущие и перспективные, следова­тельно, отсутствует и закрепление за каждым из этих видов расхо­дов соответствующих доходных источников;

б) на муниципальный уровень переносятся подходы, использу­емые при заимствованиях федерального правительства;

в) государственная власть рассматривает заимствования как основной источник погашения своего долга, следовательно, резко ограничивает доступ к этому источнику органов местного самоуп­равления.

Статьей 16 п.7 Федерального закона РФ от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» установлена предельно допустимая сумма долговых обязательств органов мес­тного самоуправления - не более 15% объема расходной части ме­стного бюджета.

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ содержит ряд дополнительных ограничений.

• Статьи 33, 41 Бюджетного Кодекса от 31.07.98 № 145-ФЗ ограничивают использование заимствований только для финанси­рования бюджетного дефицита (ст. 33: «При составлении, утверж­дении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исхо­дить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета»).

• Выбранная в Бюджетном кодексе схема, увязывающая раз­мер заимствований и накопленного долга с объемом собственных доходов делает невозможным заимствования для подавляющего

большинства муниципалитетов, либо не дает возможности зак­лючить крупный займ, так как у большинства муниципалитетов собственные доходы составляют незначительную часть доходов. 3. Низкая эффективность муниципальных займов.

3.3. Финансовое выравнивание уровней и    потребления отдельных муниципалитетов

При осуществлении выравнивания уровней расходов муници­палитетов должны соблюдаться следующие общие принципы:

1. Наличие системы финансового уравнивания, условий, мето­дов подсчета и распределения, которые должны быть четко опре­делены в соответствии с законодательством.

2. Инструменты уравнивания должны вырабатываться по со­гласованию с местными органами власти. Ситуация

Система межбюджетных выравнивающих трансфертов субъекта Федерации до сих пор является политическим инструментом в ру­ках властей. Доходы бюджета, налоговые усилия властей и уро­вень социально-экономического положения жителей не зависят друг от друга.

Например, в Рязанской области 23 из 29 муниципальных обра­зований дотационны. У половины дотационных муниципальных образований уровень дотаций превышает собственный бюджет. Трансферты из областного фонда выравнивания тем выше, чем меньше доходов собирается в муниципальный бюджет. Объем транс­фертов не учитывает налоговые усилия властей.

По России в 33 субъектах федерации уровень безвозмездных перечислений превышает более 50% доходных поступлений муни­ципальных бюджетов 1988 г., в том числе в 11 субъектах он со­ставляет более 80%.

Нужна «прозрачная» и объективная процедура выравнивания фискальных потенциалов и потребностей муниципальных образо­ваний, в основу которой положена идея стимулирования зарабатывания, а не перераспределения, средств бюджета.

3.4. Выводы

1. Сегодня в России местное самоуправление показывает наи­большую экономическую эффективность организации власти.

Налоговый рубль в муниципальных бюджетах дает большую социально-экономическую отдачу, чем в бюджете государственном:

на 25% доходов, консолидированного бюджета России удовлетво­ряется от 60% текущих публичных потребностей населения.

2. В обеспечении задач устойчивого развития муниципали­теты могут опереться только на внутренние источники и ресурсы, главным из которых является собственная хозяйствен­ная деятельность.

Существует всего три возможных источника муниципального развития: налоги и сборы, внешние поступления, доходы от соб­ственной деятельности. Два первых в ближайшей перспективе ис­черпаны.

Только собственная хозяйственная деятельность муниципали­тетов (муниципальное хозяйство) обладает неиспользованным по­тенциалом и способно к росту.          

Но для создания муниципального хозяйства Ц городах нужна федеральная программа муниципализации.

4. Задачи федеральной программы муниципализации

Ключевой задачей программы муниципализации является фор­мирование хозяйственной самостоятельности муниципальных об­разований на основе рационализации бюджетных расходов и хо­зяйственного освоения ресурсного потенциала их территории (прежде всего недвижимости).

Направлениями реализации задачи являются:

1) формирование условий финансовой и экономической само­стоятельности самоуправления;

2) повышение эффективности текущих расходов бюджета, и обеспечение условий устойчивого функционирования муниципаль­ных образований;

3) обеспечение условий для развития муниципалитетов на ос­нове планирования использования недвижимого муниципального имущества (и иных активов) в качестве инвестиционных ресурсов бюджета развития;

4) финансовое выравнивание уровней потребления отдельных муниципалитетов и совершенствование межбюджетных отношений в субъектах федерации;

5) кадровое обеспечение процессов функционирования и раз­вития.

При реализации этих применяется определенный АЛГОРИТМ действий, смысл которого состоит в постепенном упорядочивании хозяйственных взаимоотношений самоуправления и государствен­ной власти:

• формирование неслучайного объема компетенции муниципаль­ных властей (в основе— учет ресурсного потенциала, а также кадровая готовность муниципалитета осуществить возложенные фун­кции);         

• постепенность реформирования компетенции и приведение в соответствие объема компетенции и ресурсного (в т.ч. кадрового) потенциала территории муниципальных образований;

 приспособление законодательства к местным условиям;   

• преобразование и вытеснение старых форм вместо их ломки (стабильность, основанная на эволюции).

Эти направления представляют собой пакет мер, которые одно­временно реализуются на федеральном уровне, уровне субъект» Федерации и в муниципальных образованиях,

4.1. Федеральный уровень

Главной проблемой, порождающей несамостоятельность само­управления, неустойчивость его функционирования и развития, является сохранившийся от централизованной экономики отрас­левой подход к управлению. Он проявляется в двух аспектах:

1. Сохранение отраслевого деления представительных органов

и администрации.

2. Сохранение в структуре федеральных органов власти анало­гичных по функциям ведомств (более 30), которые, несмотря на Федеральный закон от 28.08.95 г. №154-ФЗ «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ» деятельность

муниципалитета.

Главная задача заключается в том, чтобы разработать систему практических мер по обеспечению органической целостности уп­равления городским хозяйством:

1. В структуре федерального Правительства сформировать еди­ный орган, ответственный за координацию действий государствен­ной власти и самоуправления.

2. В структуре исполнительных органов субъектов Федерации сформировать территориальные подразделения этого органа.

3. Начать постепенный переход к функциональной структуре управления муниципалитетами.

4.2. Уровень субъекта Федерации

Вся работа охватывает пять крупных блоков.

Блок 1. Формирование условий финансовой и экономической самостоятельности самоуправлений.              

Основной задачей представляется упорядочивание компетенции каждого муниципального образования и приведение ее в соответ­ствие с обязанностями на основе:

1.1. «Инвентаризации» («паспортизации») муниципальных образований и объективной оценки их ресурсного и налогового потенциала.                  

1.2. Упорядочивания расходных полномочий органов власти.

1.3. Упорядочивания компетенции самоуправлений в соответ­ствии с имеющимся экономическим потенциалом.  

1.4. Формирования системы контроля текущей хозяйственной деятельности,                                 

Блок 2. Повышение эффективности использования текущих расходов бюджета и обеспечение условий устойчивого функцио­нирования муниципальных образований.         

Основной задачей является создание условий для формирова­ния целостного муниципального хозяйства на основе:

2.1. Завершения процесса 4^ормирования муниципальной соб­ственности, особенно - собственности на землю в городах.

2.2. Разграничения доходных источников между бюджетами в сфере уровней.

2.3. Совершенствования бюджетного процесса по направлениям;

• обеспечение минимальных нормативных условий для разгра­ничения расходных обязательств органов власти;

• разработка новой бюджетной классификации (минимум: нор­мативное разграничение текущих и перспективных задач);

• изменение процедур подготовки и исполнения бюджетов за счет введения механизма государственного (муниципального) за­каза и распространение его принципов па деятельность всех под­разделений и служб администрации.

Блок 3. Обеспечение условий для развития муниципалитетов на основе учета и планирования использования недвижимого му­ниципального имущества (и иных активов) в качестве инвестици­онных ресурсов бюджета развития.

Основная задача - формирование цивилизованного региональ­ного рынка недвижимости и создание условия для вовлечения недви­жимости в хозяйственный оборот по ключевым «точкам роста»:

3.1. Учет недвижимости и формирование единого реестра не­движимости.

3.2. Сокращение издержек прав на недвижи­мость и сделок с ней.

3.3. Переход на единый налогов к  Муниципальным).

3.4. Развитие институциональной инфраструктуры, и, прежде всего, ипотечной системы, "

3.5. Разработка процедуры формирования имущественного бюджета как составной части бюджета развития территории.

3.6. Формирование системы органов, обеспечивающих комп­лексное планирование развития территории.

Блок 4. Финансовое выравнивание уровней потребления от­дельных муниципалитетов.

Основная задача— создание «прозрачной», объективной и эффективной технологии выделения трансфертов из Фонда поддер­жки муниципальных образований субъекта Федерации, которая выравнивала бы фискальные потенциалы и потребности муници­пальных образований.

4.3. Уровень муниципальных образований

Практические мероприятия охватывают три направления:

• обеспечение баланса между самостоятельностью муниципаль­ного образования и ответственностью за состояние дел;

 формирование целостного муниципального хозяйства и оздо­ровление финансовой основы;                             

• создание механизма экономического роста. Общее содержание деятельности может быть представлено сле­дующим образом:

1. Обеспечение баланса между самостоятельностью муниципаль­ного образования и ответственностью за состояние дел на его тер­ритории по направлениям:

завершение процесса разделения властей и описание сферы реальной ответственности органов власти и должностных ЛИЦ местного самоуправления;

• обеспечение публичности муниципальных властей (привлече­ние населения при решении ряда ключевых вопросов муниципаль­ного развития и формирования бюджета);

• формирование эффективного механизма ответственности депутатов и должностных лиц.

2. Формирование целостного муниципального хозяйства оздоровление финансовой основы:                            

 оптимизация структуры муниципальной собственности, завершение процесса ее формирования;                        

• приведение в соответствие обязанностей самоуправления и источников средств их осуществления;

• переход к формированию служб и подразделений администрации города на основе четкого разграничения функций управле­ния, хозяйствования и коммерции.

3. Создание механизма экономического роста:

•  создание системы эффективного использования муниципаль­ного недвижимого имущества как инвестиционного капитала:

• создание единого реестра недвижимости в городе;

 • формирование справедливой и экономически эффективной системы налогообложения недвижимости (в т.ч. сохранение еди­ного налога на недвижимость как местного налога);

 переход к практике разработки и исполнения имущественно­го бюджета как составной части бюджета развития;

 переход от отраслевого к пообъектному управлению муниципальной недвижимостью.                          • создание системы рационального землепользования в городах в т.ч. зонирование);

 формирование рыночного механизма инженерного обустрой­ства территории новостроек;                • развитие системы ипотечного кредитование;

5. Статистические данные

Верхние индексы обозначают порядковый номер источника по списку литературы, приведенному в конце раздела «Статистичес­кие денные». Пустые клетки в таблицах означают, что автору не удалось получить необходимых данных.

5.1. Сводные таблицы

Таблица 1

Удельный вес бюджетов субъектов федерации и муни­ципальных образований в консолидированном бюджете РФ

(в % к доходам консолидированного бюджета РФ)

   

 

Таблица 2

Структура доходов регионального и местного бюджетов (в % к доходамконсолидированногобюджета РФ)

 

Таблица 3

Сводные данные об объеме и числе облигационных ; займов органов местной власти (1996 - 1999 гг.)

 

 

Таблица 4

Структура расходов регионального и местного бюджетов (в % к доходам консолидированного бюджета РФ)

 

5.2. Источники статистических данных

1. Совет но местному самоуправлению в РФ. Материалы заседании и официальные докумен­ты. Том П.-М.:МОНФ, 1999.- С.15,16,38, 52-55.

2. Яблоко— городам. Муниципальная программа объединения «Яблоко». М., 1999. С. 11.

3. Материалы Бюджетного комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ.

4. Данные отдела местных финансов Министерства но делам национальностей и федеративным отношениям.

5. Данные Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Рос­сии.

6. Кощеева М., Сдобнова Н., Сороконуд Д. Конкурсная закупка медикаментов//Городс­кое управление.- Обнннск.-1999.— №4 - С.49.

7. Социально-экономическое положение в России (январь-июль 1999). Вып. VII.— М.: 8. Российское статистическое агентство, 1999.—С. 159-160 (данные за полугодие).    

8. Данков А.Н. Муниципальные займы и муниципальные ценные бумаги в условиях кризиса. Доклад /финансовые основы местного самоуправления. Всероссийская конференция, Мос­ква, 17 апреля 1999 г.

9. Информационно-аналитическнй ежегодник «Недвижимость Петербурга».— СПб. 1997.— «С. 13 (расчеты автора доклада)

10. Муниципальный финансовый менеджмент. Опыт построения отечественной модели (по результатам «Программы международного сотрудничества и партнерства городов Новгород и Хартфорд»).- М.: Холдинговая комн. «ТИКСИ», 1999.- 131с. (С.29-33)

11. Сравнительный анализ социально-экономического положения некоторых городов, вхо­дящих в Ассоциацию Сибирских и Дальневосточных городов/В сб.: Показатели социально-экономического развития городов.- М.: ЗАО «ТЕРМИНА», 1999. (СО-КОМ №99117_1809) (города: Кемерово, Новокузнецк, Томск, Новосибирск, Красноярск, Барнаул).

12. Данные Управления но вопросам местного самоуправления Администрации Президента РФ.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip