Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА ОМСКА

АППАРАТ СОВЕТНИКОВ ГЛАВЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Информационно-аналитическое управление

 

АНАЛИЗ ДОЛГОСРОЧНЫХ ТЕНДЕНЦИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ г. ОМСКА

 

Аналитический отчет

 

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

 

ЖИЛИЩНЫЙ ВОПРОС В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА[1]

 

Введение

            Значение нормального функционирования рынка жилья для развития городов трудно переоценить — собственно, это один из пунктов, которые отличают “социалистический” город от “капиталистического” (или, корректнее, приводят к различиям между типами эволюции урбанизированных территорий в административной системе распределения ресурсов и в капиталистической системе). В то же время связь между рынком жилья и другими типами рынков игнорируется большинством отечественных исследователей — негласно предполагается, что рынок жилья в России функционирует в целом аналогично рынку других потребительских товаров. Возможно, последнее положение справедливо для зрелой капиталистической экономики, однако в российской экономике переходного периода это совсем не так. В соответствии с марксистскими представлениями жилье являлось бесплатным (свободным) благом и не входило в цену рабочей силы при социализме. Это обстоятельство в свою очередь, было проигнорировано при определении ряда важнейших социальных нормативов (в частности, при определении размера минимальной заработной платы). Учитывая, что стоимость жилья в капиталистических странах занимает в среднем 30-35%% заработной платы, а инвестиции в жилищное строительство также являются одной из важнейших составляющих, определяющих функционирование всего инвестиционного комплекса, можно без особых натяжек утверждать, что капиталистический механизм на мезоуровне в российской экономике в настоящее время не сформирован. Также, как и для экономической системы в целом, здесь справедливо положение, что решающую роль должны играть частные инвестиции — только тогда государство наконец отойдет от своей роли “всеобщего опекуна и регулятора экономических процессов”. Другими словами, город станет капиталистическим, когда появится класс домовладельцев — людей, которым выгодно строить и содержать дома и сдавать квартиры в них в долгосрочную аренду.

            К сожалению, говорить о переходе к данному состоянию — более того, даже к общему пониманию необходимости такого перехода — пока не приходится. В данной работе рассматривается комплекс причин, обуславливающий сегодняшнее положение, а также обозначаются некоторые пути выхода из него. Необходимо оговориться, что в целом это весьма беглый обзор, не претендующий на исчерпывающее исследование проблемы.

 

1. К истории вопроса

            В соответствии с марксистскими представлениями жилье после победы социалистической революции стали распределять по “социальной норме”, “экспроприируя” его излишки у бывших “эксплуататорских классов”. Само собой, такой механизм автоматически означал вывод жилья из сферы рыночной общественной координации и переход его в сферу бюрократической координации: возникли очереди, льготы, постановления органов законодательной и исполнительной власти, регламентирующие этот процесс, в то время как цена жилья перестала играть какую-либо существенную роль в процессах распределения. Небезынтересно отметить, что подоходный налог при социализме появился сначала (в тридцатые годы) именно как жилищный налог: предполагалось, что это вычет из зарплаты работника, направляемый на строительство жилья для него. (Собственно, другого экономического смысла в условиях, когда зарплата была единственным источником дохода и полностью определялась государством такой налог и иметь не мог, со временем, это, однако, стало забываться многими отечественными марксистами.) Впрочем, быстро обнаружилось, что разрыв во времени между перечислением налога плательщиком, строительством жилья и процессами его распределения настолько велик, что “жилищный налог” привязать к реальному получению жилья работниками можно только на уровне высоконаучных абстракций. Тем не менее советская финансовая система быстро восприняла указанный фискальный инструмент, который особенно помогал в балансировании местных бюджетов — и так он превратился в “подоходный налог”.

            Кроме строительства жилья за счет централизованных инвестиций и средств государственных предприятий, уже в шестидесятые годы было разрешено привлекать средства населения через строительство кооперативного жилья. Строго говоря, это означало неофициальное признание жилья хозяйственным благом, то есть товаром. Важно подчеркнуть, что уже социалистическая система закладывала определенное неравенство в отношении одной из важнейших социальных норм, вошедших впоследствии в Конституцию России (право на жилище). Для одних эта норма предусматривала платную реализацию своего “права”, для других — бесплатное. Очевидно, по-другому и быть не могло, тем не менее это обстоятельство не признается большинством отечественных юристов и экономистов и в настоящее время.

            “Бесплатное” жилье обеспечило запуск принципиально иного механизма эволюции городов: если классической ситуацией “капиталистического” города являлось превышение темпа прироста единиц жилья над темпом прироста рабочих мест, что приводило, в конечном итоге, к безработице и стагнации города, то для города “социалистического” характерной была обратная ситуация[2]. Российскими экономистами постоянно фиксировался факт возникновения “ножниц” в темпах прироста показателей, характеризующих развитие “культурно-бытовой” и производственной инфраструктуры в наших городах, что приводило к постоянному снижению комфортности проживания в них. Причиной последнего была не безработица, но отсутствие жилья, ряда товаров и услуг (пресловутый дефицит). Соответственно, отечественные города также постепенно приходили в состояние упадка, тем не менее в целом закономерности этого процесса были другими. Выделим здесь следующую специфическую черту: поскольку жилье было “бесплатным”, квартплата должна была покрывать только эксплуатационные расходы здания и его текущий ремонт; амортизация по жилым зданиям не начислялась (нормы амортизации применялись только для определения степени износа здания), соответственно, капитальный ремонт производился в основном за счет бюджетных средств. Таким образом, средств на осуществление реконструкции жилого фонда как правило не хватало, что приводило к его постепенному обветшанию; наряду с новыми кварталами в “социалистическом” городе возникали районы трущоб.

 

2. Приватизация жилья

            Процесс рыночных реформ в России естественно затронул и функционирование жилого фонда. Были приняты решения о приватизации жилья гражданами, при этом постепенно стал формироваться рынок жилья. Для того, чтобы стимулировать развитие этого процесса, указанная приватизация происходила бесплатно: гражданам предлагалось только оформить свое право собственности путем регистрации в органах исполнительной власти.

            Вокруг этого решения какое-то время велись дискуссии: с одной стороны, “рядовые” советские граждане выступали за бесплатную приватизацию жилья (большинство из них предполагало, что они уже давным-давно “выкупили” свое жилье путем внесения квартирной платы; поскольку коммунальные услуги взимались помимо квартплаты, а с обывательской точки зрения последняя как раз и представляла собой возмещение амортизационных отчислений по зданию; другими словами, возврат стоимости строительства). С другой стороны, в силу развитых эгалитарных настроений политически активная часть граждан выступала за платную приватизацию жилья при условии, если его площадь превышает некоторую социальную норму. В конечном счете правительством и законодательной властью были приняты решения о бесплатной приватизации жилья; и что особенно важно, сроки окончания этого процесса не были указаны.

            Тем самым под процесс реформирования была заложена своеобразная “мина замедленного действия”. Очереди за бесплатным муниципальным жильем сохранились; кроме того, теперь появилась возможность получать жилье, приватизировать его и тем самым вполне законно превращать затраты муниципалитета на строительство жилья в свои личные доходы. Очевидно, что такая операция доступна далеко не всем категориям граждан, а наиболее обеспеченной части общества, входящей в состав властно-хозяйственной элиты, хотя право на жилье, как и любое конституционное право, предполагает “равенство граждан перед законом”. Муниципалитеты же фактически лишены возможности сдавать жилье в аренду, что, кроме дополнительных затрат местных бюджетов весьма затрудняет выполнение ими своих социальных функций. Поскольку зарплата в бюджетных отраслях весьма низка, работники образования, здравоохранения, получив жилье, меняют место работы.

            Фактически механизм приватизации жилья и наличие конституционного права граждан на жилье в России делают невозможным появление класса домовладельцев; при этом домовладельцем не является и муниципалитет. В частности, невозможно выселить — будь-то из муниципальной или приватизированной — квартиры жильца, не вносящего квартирную плату: его защищает указанное конституционное право. Точно также не имеет смысла строить дом и пытаться сдавать в нем квартиры в долгосрочную аренду — после того, как жилец зарегистрируется (пропишется) в паспортном столе по данному адресу, выселить его из этой квартиры законным путем будет невозможно. Наконец, сохранение права приватизации жилья как для нынешнего, так и для всех грядущих поколений ставят в неравное положение субъектов рынка жилья: наряду с рыночным обменом здесь функционирует и бюрократическое распределение.

 

3. Жилищно-коммунальная реформа: трагедия непонимания

            Поскольку же нет реальных домовладельцев, муниципальные органы выступают в роли подрядных организаций, обслуживающих жилье, не более того. В качестве таких организаций могут выступать и частные фирмы. Это обстоятельство, наряду с желанием избавиться от убытков жилищно-коммунального хозяйства, которые покрываются за счет бюджетных средств, и легли в основу предложенной правительством жилищно-коммунальной реформы. Фактически ее можно свести к следующим главным мероприятиям:

·      организация службы единого заказчика. В роли “единого заказчика” выступает сам муниципалитет (или его представитель; если город большой, то службы единого заказчика организуются в округах, районах), который предлагает подряд на обслуживание группы жилых зданий (квартала, микрорайона, двора). Устанавливаются определенные требования к качеству обслуживания и сумма, которая будет перечислена подрядчику, в случае успешного оказания соответствующих услуг. Предполагается, что возникнет конкуренция между муниципальными и частными фирмами, которые будут бороться за получение такого подряда, что позволит, в частности, усилить контроль за уровнем тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве;

·      поэтапное увеличение тарифов на коммунальные услуги и повышение квартирной платы для постепенной ликвидации убыточности коммунального хозяйства. При этом квартирная плата повышается до уровня, покрывающего эксплуатационные расходы здания и его текущий ремонт; поскольку, как уже указывалось выше, домовладелец в данной схеме отсутствует, то расходы на капитальный ремонт и реконструкцию здания либо будут осуществляться из бюджета, либо не будут осуществляться вообще. Кроме того, противоречивая ситуация складывается и в работе коммунальных служб: в настоящее время ими осуществляется практика перекрестного субсидирования — часть издержек по оказанию услуг одной группы потребителей (населения) перекладывается на другую группу (предприятия, организации). Строго говоря, повышение тарифов для населения должно предполагать их снижение для других групп потребителей коммунальных услуг, однако в явном виде такая постановка вопроса в предлагаемых мероприятиях отсутствует.

            Такая постановка дела в целом свидетельствует о непонимании различия между квартирной платой (рентой) и эксплуатационными расходами здания, в котором находится квартира. В частности, эксплуатационные расходы ветхого жилого фонда и общежитий (с относительно более высокой плотностью прожимающих на один квадратный метр общей площади здания) значительно выше, чем издержки содержания нового жилого фонда повышенной комфортности. Соответственно, размер платы за проживание на “квадратном метре” общежития оказывается в несколько раз выше, чем за аналогичную площадь обычных благоустроенных квартир, а в последних, соответственно выше, чем в квартирах “элитного” жилого фонда. Тем не менее квартирная, арендная плата представляют собой ренту (или, точнее, квазиренту) домовладельца. Размер последней регулируется другими причинами; она напрямую не связана ни с эксплуатационными расходами здания, ни со стоимостью его строительства.

            Отсутствие домовладельцев в данной схеме регулирования услуг жилого фонда не означает, естественно, ликвидации рентных доходов, обусловленных местоположением, различным уровнем комфортности жилья. Однако теперь эти доходы присваиваются жильцами, причем в неявной форме. Это вызывает ряд важных и не совсем очевидных последствий, которые выявляются лишь в долгосрочной перспективе.

            Во-первых, отсутствие явных, учитываемых непосредственно в денежном выражении рентных доходов сужает налоговую базу города. Более того, доходная статья городского бюджета (доходы от сдачи муниципального имущества в аренду) превращается в расходную: даже после успешной реализации жилищно-коммунальной реформы капитальный ремонт зданий жилого фонда придется так или иначе осуществлять за счет бюджетных средств[3].

            Во-вторых, кроме проблемы капитального ремонта возникает и проблема нового жилищного строительства и/или реконструкции старого жилого фонда. Остановить процесс ветшания жилья и одновременно продолжать новое строительство становится невозможным: высокие объемы жилищного строительства рано или поздно приводят к таким же высоким объемам выбытия жилья в ветхий жилой фонд. Прогрессирующее образование городских трущоб становится неизбежным. Даже если рента была установлена хотя бы на уровне амортизационных отчислений на реновацию — централизуемые средства позволяли бы осуществлять новое строительство и расселять ветшающие дома. В данной же ситуации жилье превращается из воспроизводящегося капитала в исключительно потребительское благо с длительным сроком пользования. Само по себе это не вызывает возражений, особенно в случае индивидуального дома (коттеджа), однако дело в том, что при таком механизме включения жилого фонда в рыночный обмен этот фонд не может стать капиталом, то есть, фактически, не может приносить прибыль своему владельцу. Отсюда, строго говоря, становятся невозможными и инвестиции в жилищное строительство, поскольку речь идет о приобретении лишь потребительских благ; соответственно, невозможно и кредитование этого процесса (если не брать в расчет относительно узкую сферу потребительского кредита). В результате снижается и общий объем инвестиций, что сказывается и на темпах экономического роста в стране в целом.

            Наконец, в третьих, сложившаяся ситуация значительно снижает мобильность рынка рабочей силы, поскольку в целом квартирная плата по-прежнему не входит в цену труда. Высокая арендная плата, сопутствующая небольшому по объему рынку жилого квартир, предлагаемых, в основном, индивидуальными собственниками приватизированного жилья и посредниками, существенно затрудняет миграцию. Усугубляются территориальные диспропорции, что также отрицательно сказывается на экономическом росте. Города, особенно малые, превращаются в своеобразную “ловушку для безработных”.

            Таким образом, основные меры предлагаемой жилищно-коммунальной реформы свидетельствуют лишь о желании освободить государственный и местные бюджеты от части расходов, но отнюдь не решают основных проблем в данной сфере. Для того, чтобы добиться запуска капиталистического механизма развития городов, необходимы гораздо более глубокие институциональные изменения (например, отмена права на жилище, введение окончания сроков приватизации жилья, другие достаточно непопулярные в современной России меры). Кроме того, необходимы и структурные изменения: крайне высокая цена строительства одного квадратного метра жилья[4] при его весьма низком качестве приводит к тому, что объемы нового строительства в российских городах постоянно сокращаются. Причем низкий уровень средней заработной платы в целом не позволяет широким слоям населения предъявлять спрос на новое жилье. В конечном итоге цена строительства 1 кв. м. нового жилья должна стать ниже, чем цена 1 кв. м. старого (имеются в виду средние уровни цен); кроме того, даже минимальная заработная плата должна позволять работнику арендовать жилье. Только в этом случае можно говорить о запуске рыночного механизма на мезоуровне.

            К сожалению, действующие в российской экономике тенденции прямо противоположны; в результате идет постоянное накопление диспропорций. Устранить последние становится все сложнее, результатом такого развития ситуации может быть возврат к бюрократическому распределению части хозяйственных благ и нормированию потребления все большей части услуг. Диспропорции на мезоуровне далеко не так безобидны, как это может показаться на первый взгляд — в частности, отсутствие свободного жилья не позволяет решать проблемы закрытия ряда убыточных шахт в угольной отрасли даже при наличии определенных денежных средств, выделяемых правительством на переобучение и адаптацию шахтеров. В свою очередь, социальный протест работников, волею судеб оказавшихся в депрессивных городах и районах может в конечном итоге привести к смене политического курса и свертыванию казавшихся необратимыми рыночных реформ. Понимание сути жилищного вопроса в переходной экономике государственной и хозяйственной элитой очевидно отсутствует. Похоже, что это делает грядущие негативные явления в развитии российских городов неизбежным.

 

4. Гражданское строительство и собственность на землю

            Последним звеном в этой системе институтов, способствующей депрессивному состоянию отечественных городов, является отсутствие частной собственности на землю. В результате последняя также выпадает из сферы рыночной координации, как и жилье. Для того, чтобы построить дом, нужно получить землеоотвод в муниципалитете; после чего, если данный земельный участок в соответствующие сроки не будет “освоен”, он может быть изъят из хозяйственного обращения. В результате ипотека — получение кредита под залог земли — становится невозможной; более того, весь процесс строительства оказывается как бы незаконным: до тех пор, пока здание не будет принято в эксплуатацию и не будут полностью оформлены надлежащие документы, застройщика можно обвинить в нецелевом использовании земель и (теоретически) даже изъять здание[5].

            Проблема, однако, не только в этом. В отсутствие рынка земель зонирование, осуществляемое ГлавАПУ, часто несет на себе отпечаток попытки заменить этот рынок, определяя с помощью балльных оценок экономическую эффективность использования земель. Стандартным приемом при этом является высокая балльная оценка земель в центре города (и наиболее близких к центру) как “наиболее высокодоходных”, в то время как земли окраин получают более низкие балльные оценки. На основе этих оценок формируются ставки поземельного налога, причем основными плательщиками налога являются промышленные предприятия, селитебная зона от налога практически освобождена (за исключением “частных домов с приусадебными участками”).

            Однако даже в рыночной экономике с институтом частной собственностью на землю подобное зонирование приводило к возникновению так называемого “эффекта баранки”, характерного прежде всего для динамичных городов США. Высокие налоги приводят к уничтожению стимула для сохранения и реконструкции старых зданий, находящихся в центре; они ветшают, состоятельные жильцы выезжают в пригороды. В прежних комфортабельных квартирах организуются дешевые меблированные комнаты; плотность проживания жильцов увеличивается, что позволяет домовладельцам компенсировать потери ренты. Однако в целом центр города постепенно ветшает и приходит в запустение одновременно с расцветом пригородов, что, собственно, и дало название указанному феномену.

            Для России эта проблема пока еще не стала актуальной — и в силу относительно низкой средней величины ставки поземельного налога, и в силу множества льгот для плательщиков этого налога, прежде всего, находящихся в селитебной зоне. Действующая система земельных отношений сегодня в целом делает невозможным снос деревянных частных домов, зачастую расположенных в центре российских городов. Бюрократическим путем невозможно без согласия владельца дома и приусадебного участка изъять их у него. Однако люди далеко не всегда соглашаются переехать в предоставляемые им муниципальные квартиры. Налог же на их земельные участки в настоящее время установлен на относительно символическом уровне.

            Тем не менее отсутствие частной собственности на землю не мешает частным лицам покупать и продавать жилые дома вместе с приусадебными участками. В результате рядом с частными деревянными домами, находящимися в аварийном состоянии, возникают современные российские “коттеджи”. Таким образом, можно построить частный комфортабельный дом в центре города, купив деревянную избушку у прежнего владельца; в тоже время практически невозможно в силу приведенных выше причин возвести многоквартирный дом. В результате наши города “прирастают окраинами”, что неизбежно приводит к росту затрат на обслуживание коммуникаций, дорог, эксплуатацию общественного транспорта. В конечном счете город перестает расти: главная причина его существования как “экономического объекта” — внешняя экономия производителей и потребителей за счет компактного размещения предприятий, жилья, организаций сферы услуг — стремительно уменьшается, и как переезжать в него, так и организовывать здесь новые производства, вкладывая капитал, становится невыгодно.

            Отсутствие частной собственности на землю не мешает торговле земельными участками: более того, в реальности хозяйственные субъекты торгуют и землеоотводами. В последнем случае нецелевое использование земельного участка бывает довольно трудно доказать; при этом в силу запутанности действующего земельного законодательства даже в случае положительного решения арбитража вопрос об изъятии построенного здания решить отнюдь не просто. Наконец, все это также способствует развитию коррупции в соответствующих структурах, регулирующих землепользование. Как и всегда в таких случаях, отрицательные последствия действующего порядка оказываются довольно далеко отсроченными по времени; в то время как неоднократные попытки изменения институциональных основ этого процесса путем введения частной собственности на землю вызывает политические напряжения и противоречия с интересами вполне освоившихся в этой ситуации властно-хозяйственных групп сразу же.

 

Заключение

            В функционировании экономической системы есть определенная целостность, которую исследователи часто упускают, увлекаясь анализом равновесия спроса и предложения как на макроуровне, так и на отдельных, относительно изолированных друг от друга рынках. В каком-то смысле это — предопределенная самой спецификой любого научного исследования ошибка: “нельзя объять необъятное”. Но в случае такого традиционного подхода к анализу переходной экономики чаще всего упускаются “родимые пятна” прежней административной системы распределения ресурсов, которая обладала также своей внутренней логикой и целостностью.

            Жилищный и земельный вопросы по-прежнему остаются актуальными для России и в долгосрочном периоде будут оказывать все более сильное влияние на эволюцию городов. Переход к состоянию долгосрочного экономического роста требует изменения состава базовых отраслей, внедрения новых технологий, что вызывает последующие перемены и в территориальной, в том числе — каркасной территориальной структуре. Наиболее динамичной подсистемой последней является схема расселения; более того, без переездов рабочей силы, формирования новых городов, и модернизации старых городов и районов вряд ли начнут существенно меняться и транспортная, энергетическая, другие коммуникационные подсистемы. Неурегулированность данных вопросов, оказывая относительно слабое, по сравнению, например, с перманентным кризисом неплатежей, влияние на сегодняшнее состояние российской экономики, уже в ближайшие годы станет решающим препятствием на пути перехода к траектории долгосрочного экономического роста.