Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Постатейный комментарий к Федеральному закону

N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

 

Глава I. Общие положения

 

Статья 1. Основные понятия и термины

1. В отношении настоящего Федерального закона понятия и термины используются в следующих значениях:

муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации;

местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения;

органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;

муниципальная собственность - собственность муниципального образования; местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно;

муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

2. Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

 

Комментарий к статье 1 Закона

 

1. Содержание данного пункта обусловлено потребностью методологически строгого построения текста всего Закона. Юридической традицией законотворчества является включение в текст закона статьи, посвященной основным понятиям и терминам. Чаще всего такой прием используется в законах, регулирующих широкую и наиболее важную сферу общественных отношений, а также отличающихся сложной структурой. К таковым относится и комментируемый Федеральный закон.

В нем выделены десять основных понятий, причем их значение раскрывается применительно к целям и концепции данного Закона. Разумеется, эти терминологические разъяснения могут быть полезны и для построения, применения и толкования других законов и актов, касающихся вопросов местного самоуправления.

Критерием отбора указанных понятий и терминов служит их ключевая роль в построении отдельных глав и статей Закона. Понятие муниципальное образование позволяет лучше понять содержание главы II "Территориальные основы местного самоуправления", понятия представительный орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, муниципальная служба - смысл главы III "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления". Понятия муниципальная собственность, местные налоги и сборы служат для построения и пояснения содержания главы V "Финансово-экономическая основа местного самоуправления".

Названными главами не ограничивается сфера применения десяти основных понятий и терминов. Они являются "сквозными" также для других глав и статей. И в этом смысле "основные понятия и термины" служат, во-первых, содержательным критерием для всех норм закона, во-вторых, средством обеспечения методологического единства в построении норм, статей и глав комментируемого закона и их связи между собой, в-третьих, инструментом их применения, наконец, способствуют их единообразному толкованию.

А отсюда неизбежно следует нормативность и юридически закрепленная смысловая интерпретация указанной терминологии для всех лиц и организаций, применяющих данный Федеральный закон. На практике же нередко допускается либо произвольное, чисто субъективистское толкование отдельных норм, либо полное игнорирование смысла ст.1. Считается, например, что муниципальная собственность есть собственность органа местного самоуправления, а не муниципального образования, что местные налоги и сборы могут вводиться только по решению жителей муниципального образования.

Встречаются и разные толкования понятия "муниципальные образования". Наиболее типичным является сужение круга муниципальных образований. Так, в Законе "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" к ее составным частям отнесены и исполнительные органы городов и районов, чем нарушены статьи Конституции Российской Федерации, а также п.1 ст.1 и п.1 ст.12 комментируемого Федерального закона. Поскольку существует подобный перечень муниципальных образований, субъекты Федерации не вправе его изменять. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу признаны неконституционными положения названного Закона о включении органов самоуправления районов и городов в систему органов государственной власти*(2).

2. Данный пункт посвящен признанию тождественности терминов муниципальный и местный и словосочетаний с этими терминами. Такое пояснение позволяет избегать их произвольного толкования - как противопоставления, так и подмены какими-либо другими. Указанные термины очерчивают территориальные и компетенционные рамки деятельности местного самоуправления.

 

Статья 2. Местное самоуправление

1. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

 

Комментарий к статье 2 Закона

 

1. В указанной статье дается нормативное определение местного самоуправления. Эта норма-дефиниция имеет принципиальное значение для правильного понимания данного явления и представляет собой ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей, так и для всех других законов Российской Федерации и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так или иначе связанных с вопросами местного самоуправления. Использование других нормативных характеристик или произвольное истолкование смысла местного самоуправления создает путаницу в применении и толковании положений данного Федерального закона и правовых актов однородного содержания.

Раскроем основные элементы понятия "местное самоуправление", которые важны в практическом отношении. Главное здесь - это определение природы и субъекта местного самоуправления. Имеется в виду самостоятельная деятельность населения, но не вообще населения или граждан, а населения соответствующего муниципального образования - по смыслу п.1 ст.1. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления - по смыслу п.1, 2 ст.3, п.3 ст.22, ст.25, ст.27. Это социальная общность людей, выявляющая свой гражданский потенциал посредством использования как коллективных, так и индивидуальных форм.

На практике же - и в процессе обсуждения вопросов на заседаниях городских дум, собраний представителей, и при подготовке правовых актов, и в текстах принятых актов, и в понимании местного самоуправления как института гражданского общества и народовластия - довольно часто встречается другое представление о субъекте местного самоуправления. То считают им выборный орган, то мэра или главу администрации, то органы местного самоуправления. Получается, что население как единственный субъект местного самоуправления может проявлять свою роль только опосредованно, через те или иные структуры. Пассивность граждан не преодолевается, не осуществляются систематические меры по обеспечению их активного участия в решении местных вопросов. Споры и дискуссии на местах между работниками "центра" и "мест" сводятся практически к тому, сколько и каких полномочий нужно только для тех или иных должностных лиц.

Такое искажение демократической природы местного самоуправления противоречит содержанию ст.130 Конституции Российской Федерации о самостоятельном решении населением (подчеркнуто нами. - Ю.Т.) вопросов местного значения, а также смыслу п.1 ст.2 комментируемого Закона.

В статье говорится о деятельности населения по решению вопросов местного значения. Их содержание исчерпывающим образом определено п.2 ст.6 Закона. В статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации среди них особо выделены ввиду важности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка.

Добавим к сказанному, что вопросы местного значения в том или ином объеме определяются и в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в законах Российской Федерации и ее субъектов. Таковы, например, соответствующие главы Законов "Об образовании", "О недрах", "Основ законодательства о культуре", "Основ законодательства об охране здоровья граждан".

Весьма существенны признаки местного самоуправления, закрепленные в п.1 ст.2 и призванные охарактеризовать деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это деятельность:

а) признаваемая Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества;

б) гарантируемая Конституцией Российской Федерации, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию и самодеятельность населения в рамках местного самоуправления, самостоятельность в решении вопросов местного значения, невхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно Законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

В трактовке п."н" ст.72 Конституции следует исходить из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года)" *(3). В нем установлено, что оспариваемые положения Федерального закона о сроках выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления не относятся к общим принципам и служат в переходный период гарантиями реализации прав граждан на формирование структур местного самоуправления;

в) самостоятельная, когда местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от вмешательства извне (ст.43 комментируемого Закона);

г) под свою ответственность, что означает троякую ответственность местного самоуправления - перед населением (ст.48), перед государством (ст.49), перед физическими и юридическими лицами (ст.50). Ее можно понимать как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного самоуправления должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства. Согласно ст.126 Гражданского кодекса муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права;

д) осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов (ст.23), местного референдума (ст.22), участия в собраниях (сходах) граждан (ст.24), народной правотворческой инициативы (ст.25), обращений граждан (ст.26), создания форм территориального общественного самоуправления (ст.27).

Во-вторых, деятельность населения осуществляется через выборные и иные органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения (в том числе муниципальные унитарные предприятия, - ст.113 ГК РФ);

е) исходит из интересов населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ, местного бюджета, при принятии решений, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;

ж) учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно. Местная специфика, причем не только природно-географическая и экономическая, но и уклад жизни людей, их общение, язык, культура должны быть отражены в полной мере.

Нормативное определение местного самоуправления весьма широкое, и оно позволяет избегать его резкого противопоставления началам земства, которые в опытном порядке внедряются в ряде областей. Земство можно рассматривать как одну из форм организации местного самоуправления в регионах с традиционным русским укладом жизни. Соответствующие правовые акты не должны нарушать положения комментируемого Закона.

2. В данном пункте устанавливается и подтверждается общегосударственная и общественная значимость местного самоуправления. Посвященная ему ст.12 Конституции Российской Федерации содержит четыре главных элемента - признание, гарантирование, самостоятельность и автономное построение местного самоуправления. Указанная статья находится в рамках гл.1 "Основы конституционного строя" и позволяет рассматривать местное самоуправление как одну из основ российского конституционного строя, которой согласно ч.2 ст.16 Конституции не могут противоречить другие конституционные положения. Это важно учитывать на практике - и при подготовке, и при оценке различных правовых актов и действий государственных органов.

Причем местное самоуправление рассматривается в контексте данной статьи как выражение власти народа. Это положение корреспондирует ч.2 ст.3 Конституции. Сообщество граждан, проживающих в границах муниципальных образований, выступает, так сказать, как часть народа страны.

 

Статья 3. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

 

Комментарий к статье 3 Закона

 

1. Данная статья в целом и ее п.1 в частности являются конкретизацией п.1 ст.2 о местном самоуправлении как самостоятельной деятельности населения. Здесь сделан акцент не на закреплении отдельных прав граждан, которые зафиксированы в ст.2, 3, 18, 29, 31, 32, 33 Конституции Российской Федерации, а на раскрытии того, как можно реализовать "собирательное", "общее" право граждан на осуществление местного самоуправления. Это право известным образом конкретизируется в других правах граждан и соответствующих процедурах их реализации. Подчеркиваются при этом пространственные пределы осуществления права на местное самоуправление - не на всей территории страны, а в тех городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях, где они проживают. Об этом уже было сказано выше.

Выделяются два основных способа реализации права граждан на местное самоуправление. Первый из них охватывает формы прямого волеизъявления, когда граждане непосредственно готовят проекты решений, обсуждают проекты, принимают решения, определяют свою позицию и отношение к событиям и действиям, дают общественную оценку, совершают правомерные конституционные действия.

Назовем наиболее важные формы такого участия:

а) участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц мэра, главы администрации и др. Здесь рекомендуется использовать средства, гарантии и возможности, предоставляемые Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (ст.3, 4, 5, 6, 7, 8, 16, 19)*(4) с дополнениями. Статья 23 комментируемого Закона посвящена муниципальным выборам. В законах субъектов Российской Федерации о выборах органов местного самоуправления закреплены наряду с аналогичными и иные дополнительные средства и гарантии прав избирателей, которыми они должны умело пользоваться;

б) участие граждан в местных референдумах, порядок организации и проведения которых устанавливается в ст.22 комментируемого Федерального закона. Более подробно они регламентированы в конституциях и уставах, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и особенно в их специальных законах о местном референдуме;

в) участие граждан в собраниях (сходах) граждан, проведение которых регулируется аналогичным образом. Кроме ст.24 комментируемого Закона есть соответствующие нормы в конституциях и уставах субъектов, в законах о местном самоуправлении и в специальных законах о собраниях (сходах) граждан;

г) участие в реализации народной правотворческой инициативы (ст.25 Закона);

д) обращения граждан в органы местного самоуправления (ст.26 Закона);

е) самоорганизация граждан путем использования форм территориального общественного самоуправления (ст.27 Закона);

ж) иные формы, предусмотренные законами и иными актами субъектов Российской Федерации.

Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление охватывает формы косвенного, опосредованного участия - через выборные и иные органы местного самоуправления. Последние обязаны постоянно учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответ по существу конкретных обращений граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Игнорирование этой обязанности может повлечь постановку вопроса об утрате доверия выборным должностным лицом, об отзыве, о снятии с должности, об административной, дисциплинарной ответственности.

Для привлечения большего числа граждан к самоуправлению в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области" введен п.2 ст.4, согласно которому граждане, являющиеся жителями области, владельцы недвижимости и земельных участков, если они платят налоги в местный бюджет, имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, независимо от места постоянного проживания.

2. В данном пункте, развивающем положения ст.19 Конституции Российской Федерации о равенстве прав и свобод всех граждан перед законом и о гарантиях его обеспечения государством, подтверждается равенство прав граждан в сфере местного самоуправления. Такое подтверждение необходимо в связи с многообразием форм общественно-территориального устройства и возможными в силу этого отступлениями от конституционного принципа равенства прав граждан. В статье закрепляются равные права граждан на осуществление местного самоуправления: а) как непосредственно, так и через своих представителей, без искусственного приоритета в использовании тех или иных форм и институтов; б) во всех сферах местной жизни и применительно ко всем вопросам местного значения; в) во всех муниципальных образованиях, безотносительно к территориям субъектов Федерации.

3. В этом пункте развивается конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными применительно к выборам органов местного самоуправления. Оно регулируется ст.23 комментируемого Закона, а также нормами Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В специальных законах субъектов Российской Федерации устанавливается порядок выборов органов местного самоуправления.

Право граждан страны на осуществление местного самоуправления должно осуществляться непрерывно, постоянно. Какие-либо обстоятельства правового или организационного характера, политические условия не должны этому препятствовать. С учетом сказанного необходимо при реализации норм данной статьи использовать положения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Закон применяется при нарушениях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в шести случаях. Если не принят закон субъекта Федерации о порядке проведения муниципальных выборов, если не принят устав муниципального образования, если отсутствует выборный орган, если полномочия этих органов осуществляют назначенные должностные лица, если законом субъекта не установлен порядок образования, преобразования, упразднения муниципальных образований, если истекли сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. В статьях 3-4 Закона решены вопросы определения местных территорий, установления сроков и порядка проведения выборов, статья 5 утверждает Временное положение о проведении выборов местных депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан.

4. Одним из каналов осуществления местного самоуправления является муниципальная служба. Поэтому важно обеспечить гражданам равный доступ к ней. Речь идет об общественно-правовом институте осуществления должностных полномочий на постоянной основе, предполагающей профессионализм, преемственность и оперативность в деятельности муниципальных органов, предприятий, учреждений и организаций.

В статье 21 комментируемого Закона регулируются основные принципы муниципальной службы. Ее регламентации посвящены отдельные статьи Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(5), законов субъектов Федерации о государственной и муниципальной службе, о муниципальной службе. В названных актах установлены требования к муниципальным должностям. Более подробная регламентация отбора, оценки труда, прохождения муниципальной службы содержится в уставах муниципальных образований. Они предназначены, в частности, для урегулирования тех специфических вопросов, которые отражают состав населения и особенности социально-экономической структуры муниципального образования, объем функций муниципальных служб, дополнительные гарантии прав служащих и т.п.

5. В данном пункте признается право граждан обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Оно обеспечено гарантиями согласно ст.26 комментируемого Закона. Подробнее порядок и сроки обращений граждан, их рассмотрения и дачи ответов, ответственности должностных лиц устанавливаются как в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, так и в уставах муниципальных образований. Целесообразно и издание специальных законов, посвященных данной теме.

6. Комментируемая норма является сопряженной с нормой, содержащейся в п.5. Она конкретизирует конституционное право граждан свободно искать и получать информацию (ч.4 ст.29 Конституции). Это касается всех граждан, проживающих на территории муниципального образования, без каких-либо исключений или предпочтений.

Определен в общем виде круг органов и должностных лиц, которые обязаны удовлетворять информационные запросы граждан. В данном случае целесообразно руководствоваться п.3 ст.10, ст.11, 12, 24 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"*(6) о режиме использования информации, включая и право на судебную защиту в случаях отказа в доступе к открытой информации.

Ограничения в составе получаемой гражданами информации связаны с объемом полномочий местного самоуправления, поскольку имеется в виду информация, собираемая для их осуществления. Законы о государственной и служебной тайне содержат перечень сведений, которые не подлежат открытому распространению.

 

Статья 4. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области в области местного самоуправления

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных социальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной службы.

 

Комментарий к статье 4 Закона

 

Статья посвящена характеристике полномочий и деятельности Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Как уже отмечалось выше, в Конституции Российской Федерации установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны. Это объясняется тем, что ввиду многообразных проявлений данного института здесь наиболее широкой компетенцией обладают субъекты Федерации. К совместному ведению Федерации и ее субъектов согласно п."н" ч.1 ст.72 отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Поэтому содержание ст.4 комментируемого Федерального закона служит конкретизацией указанной конституционной нормы.

Уместно прежде всего пояснить, кто является носителем федеральных полномочий. Исходя из конституционного статуса местного самоуправления главным субъектом федерального права следует считать Федеральное Собрание - Государственную Думу и Совет Федерации, ибо именно они осуществляют законодательное регулирование. Об этом говорится применительно к ст.7 Закона. По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации. Таков, например, Указ Президента от 3 июня 1996 г. "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка"*(7), предусматривающий подготовку законопроектов, связанных с формированием этих органов вне системы МВД, и рекомендующий учитывать положения Указа в уставах муниципальных образований, в частности о выборности населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.

Сошлемся на постановление Правительства от 18 июня 1996 г. "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг"*(8). В нем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано:

а) завершить переход на договорные отношения собственников жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства:

с нанимателями жилых помещений;

с субъектами хозяйствования - жилищными ремонтно-эксплуатационными и коммунальными организациями;

б) на основе Положения о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного настоящим постановлением, внести необходимые изменения в действующий порядок предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья и др.

Установлено, что органами местного самоуправления утверждаются:

нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг;

ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электрическую энергию и газ).

Конституционный Суд Российской Федерации относится к числу федеральных органов государственной власти, чей контроль за соблюдением Конституции распространяется и на сферу местного самоуправления. Добавим, что согласно ст.27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" конституционный или уставный суд субъекта Российской Федерации может рассматривать вопросы соответствия актов его органов и органов местного самоуправления конституции, уставу субъекта Российской Федерации.

Поясним природу полномочий федеральных органов государственной власти. Полномочия есть своего рода правообязанность соответствующего государственного органа, которую ему предписано выполнять. В комментируемой статье дан исчерпывающий перечень полномочий (всего 17). Отступление от него и совершение действий за его пределами недопустимо и является нарушением положений Конституции и Закона.

По своим видам полномочия разделяются на нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей облегчает федеральным органам осуществление полномочий. Для этого используются разные средства - издание правовых актов, контрольные и иные действия.

Рассмотрим кратко содержание полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.

1) Имеются в виду комментируемый и другие федеральные законы, изучение и проверка того, как они реализуются, обсуждение сообщений и информации государственных органов и органов местного самоуправления.

2) На первом этапе допускается согласование в процессе подготовки проектов соответствующих законов Федерации и ее субъектов, использование научно-методических рекомендаций, обмен опытом законотворчества. На втором этапе проводится анализ законов субъектов Федерации, выявление несоответствий и противоречий федеральной Конституции и законам, принятие мер по их устранению.

3) Требуется точно определить обязанности разных государственных органов в данной сфере в законах и положениях об их статусе, ориентировать их на систематическую работу в этой области и содействовать ей, строго взыскивать с руководителей органов за ошибочные действия и бездействие.

Важное значение имеет, в частности, постановление Правительства от 27 июня 1996 г. "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления"*(9). Министерствам и другим федеральным органам исполнительной власти поручено создать структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения, а также внести изменения в правовые акты.

4) Это регулирование предусмотрено в положениях ст.559-566 части второй Гражданского кодекса о договоре купли-продажи предприятий, законов субъектов Российской Федерации о государственной и муниципальной собственности, о процедурах их передачи в муниципальную собственность, а также часто принимаемых постановлений Правительства Российской Федерации о передаче объектов из собственности федеральной государственной в собственность субъектов Федерации или даже муниципальных органов.

5) Для реализации данного положения необходимо: а) издать федеральный закон о порядке передачи органам местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, урегулировать в соответствии с ним конкретные вопросы в тематических законах (об образовании, здравоохранении и др.); б) осуществить необходимые материально-финансовые действия; в) изучать и проверять эффективность осуществления местным самоуправлением переданных государственных полномочий.

6) В соответствии с Указом Президента от 23 мая 1996 г. "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"*(10) формирование системы стандартов осуществляется на единой правовой базе и общих методических принципах. Правительству поручено подготовить научно обоснованную концепцию формирования системы социальных стандартов и утвердить ее в установленном порядке.

3 июля 1996 г. принято распоряжение Правительства Российской Федерации об одобрении уточненных Минздравмедпромом, Минкультуры, Минобразованием, Минсоцзащиты, Минсвязи и ГКФТ социальных нормативов и норм*(11). Рекомендовано использовать их при формировании проектов местных бюджетов применительно к сфере культуры, массовой информации, здравоохранению, спорту, социальной защите населения, обеспечению образовательных учреждений.

Готовится Федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах. Органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется увеличивать расходы на социальную сферу, ежегодно определять финансовые нормативы формирования бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов. Необходимо форсировать эту работу. А в новой редакции Федерального закона "О бюджетной системе и бюджетном процессе", в ежегодно утверждаемых федеральных законах о государственном бюджете - урегулировать соответствующие межбюджетные отношения.

7) Одним из аспектов этих отношений является регулирование финансовой отчетности. Упомянем в данной связи о постановлении Правительства Российской Федерации от 21 апреля 1995 г. "О совершенствовании информационной системы представления бухгалтерской отчетности"*(12), во исполнение которого Госкомитет по статистике утвердил "Порядок сбора и обработки годовой бухгалтерской отчетности организаций и представления сводной информации органам государственной власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным пользователям"*(13).

8) Правительство Российской Федерации принимает постановления об утверждении федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления и развития отдельных сторон местного самоуправления.

Так, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 1996 г. "О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы"*(14) Правительство приняло 28 июня 1996 г. постановление "Об утверждении Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы"*(15) (далее именуется - Программа).

Государственным заказчиком Программы определено Министерство строительства Российской Федерации, которому необходимо в установленном порядке решить вопрос о передаче на договорной основе Союзу малых городов России части функций государственного заказчика Программы. Министерству экономики поручено включить Программу в перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета. Министерству экономики, Министерству финансов и другим заинтересованным федеральным органам исполнительной власти - предусматривать ежегодно, начиная с 1997 года, при формировании проектов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и федерального бюджета выделение средств для финансирования Программы.

Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано учитывать положения Программы при разработке и реализации целевых федеральных и региональных программ, связанных с развитием малых и средних городов.

Министерство строительства Российской Федерации совместно с Союзом малых городов России должно ежегодно представлять в Правительство Российской Федерации доклад о ходе реализации Программы.

Как сказано в комментарии начальника департамента строительства аппарата Правительства Российской Федерации, опубликованном в "Российской газете"*(16), Программа ориентирована на решение проблем развития 3066 городских поселений Российской Федерации с населением до 100-150 тысяч жителей и поселков городского типа с общей численностью около 45 миллионов человек. Эти населенные пункты являются источниками и хранителями истории, самобытности народов России, национальной культуры и традиций, центрами тяготения в системах расселения значительных, и прежде всего сельских, территорий.

Основная цель Программы - создание взаимосвязанных правовых, финансовых, экономических, организационно-хозяйственных и других основ и условий, позволяющих малым и средним городам, став полноценными субъектами самоуправления, эффективно использовать прежде всего свои собственные природные, трудовые и хозяйственно-экономические ресурсы.

Программа реализуется на трех уровнях: местном, региональном, федеральном. Предполагается участие органов представительной и исполнительной власти местного и регионального уровня, экономических структур различной формы собственности, населения, а на федеральном уровне - Правительства Российской Федерации, министерств, ведомств, других федеральных органов, Союза малых городов Российской Федерации.

Мероприятия включают три основных блока: федеральный блок; региональный блок; городской блок.

При определении ресурсной базы реализации Программы учтены финансовые возможности федерального уровня, возможности регионов и городских поселений.

Для финансирования намечается использовать средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и городских поселений участников Программы, внебюджетные источники финансирования, зарубежные инвестиции и долги зарубежных государств. Причем основные источники финансирования определяются в регионах и на местах.

Финансирование федерального блока должно осуществляться за счет федерального бюджета, а региональных и городских программ - в том числе с привлечением средств региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников.

9) Требуется принять федеральный закон о порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов и в соответствии с ним принимать конкретные решения Правительства, министерств и ведомств.

10) Имеются в виду федеральные законы, посвященные реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме, вносить обращения, проводить митинги, демонстрации и иные публичные мероприятия, права на информацию и др. Верховный Суд Российской Федерации призван обобщать судебную практику по защите прав граждан на осуществление местного самоуправления, Конституционный Суд - рассматривать споры о нарушениях соответствующих конституционных прав граждан.

11) Необходимо ускорить принятие федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления".

12) Основополагающим здесь является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", реализация положений которого способствует достижению поставленных целей.

13) Необходимо шире использовать соответствующие положения Гражданского процессуального кодекса РСФСР и положения Закона о судоустройстве, которые применяются в части, не противоречащей Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации". Верховный Суд Российской Федерации призван обобщать и направлять судебную практику по делам о защите прав местного самоуправления.

14) В процессе реализации Кодекса об административных правонарушениях, КЗоТ, Уголовного кодекса, иных федеральных законов следует неукоснительно применять меры ответственности и к виновным должностным лицам органов местного самоуправления. Необходимо выработать рекомендации о принципах ответственности этих органов для использования законодательными органами субъектов Федерации.

15) Речь идет о постоянном осуществлении прокурорского надзора в соответствии с Законом "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ*(17).

16) Целесообразно принять федеральные законы "Об особенностях организации и деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно-территориальных образованиях".

17) Реализация данной нормы предполагает принятие и действие федерального закона "Об основах муниципальной службы".

Сказанное не означает полной изоляции республик, областей и других субъектов Российской Федерации и местного самоуправления от участия в решении вопросов государственного значения. В законах о местном самоуправлении ряда субъектов выделяются и соответствующие вопросы государственного значения, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Обратимся к Закону Вологодской области "О местном самоуправлении в Вологодской области". В статье 61 установлено: предметы ведения органов местного самоуправления включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством в целях реализации государственных социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; охрана природной среды; организация рационального землепользования и природопользования;

организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.

Органам местного самоуправления может передаваться решение других вопросов государственного значения.

Причем органы местного самоуправления могут привлекаться к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.

В статье 90 "Вопросы государственного значения" Закона "О местном самоуправлении в Воронежской области" дается тот же перечень указанных вопросов. Кроме того, согласно данному Закону органам местного самоуправления может делегироваться или передаваться решение других вопросов государственного значения. В этих случаях, как и при участии в выполнении государственных программ, должны выделяться материально-финансовые и иные ресурсы. Целесообразно издать акты о порядке их выделения и обязательствах сторон.

 

Статья 5. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

 

Комментарий к статье 5 Закона

 

Содержание данной статьи отражает характер и объем полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления с учетом двух условий. Первое из них состоит в соблюдении границы между компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, поскольку сфера компетенции Российской Федерации определена в ст.71 и 72 Конституции и в ст.4 комментируемого Закона. Второе связано с необходимостью отграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации от предметов ведения, которые непосредственно отнесены к тому или иному уровню местного самоуправления. Тут имеется в виду два основания нормативно-правовой регламентации - "в развитие" соответствующих федеральных актов и "в пределах собственной компетенции" республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения.

В статье 5 определены шестнадцать полномочий органов власти субъектов Федерации, причем это закрытый перечень, не допускающий произвольных изменений в силу вышеуказанных положений. Они реализуются как путем издания конкретных "обозначенных" законов и серии взаимосвязанных и однородных законов и иных правовых актов, так и посредством комплекса действий - организационных, финансовых, материально-технических.

Рассмотрим кратко содержание отдельных полномочий.

1) Субъекты Федерации принимают как базовый, "родовой", так и отдельные, "видовые" законы о местном самоуправлении. Таким образом закладывается прочный законодательный фундамент местного самоуправления, на котором выстраиваются другие уровни правового регулирования в данной сфере, осуществляемого по линии президентов, правительств, администраций и т.д.

Приведем в качестве иллюстрации некоторые законы, принятые Законодательным Собранием Ленинградской области: "О реестре должностей муниципальных служащих в Ленинградской области", "О местном референдуме в Ленинградской области", "О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Ленинградской области", "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Ленинградской области", "О льготном налогообложении предприятий жилищно-коммунального хозяйства Ленинградской области", "О плате за землю в Ленинградской области", "О порядке и условиях взимания платежей за право на добычу общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области", "О лесопользовании в Ленинградской области".

Надлежит систематически проверять действие названных актов, анализировать информацию, изучать положение дел на местах, заслушивать руководителей соответствующих органов.

2) Данная обязанность должна выполняться в процессе подготовки законопроектов Федерации и субъектов, их согласования между собой. Обнаруженные противоречия между законами и Конституцией Российской Федерации требуют скорейшего устранения. К сожалению, некоторые субъекты Федерации либо вовсе не устраняют указанных противоречий, либо осуществляют это крайне медленно.

3) Данный вопрос решается путем принятия законов о государственной и муниципальной собственности, отдельных актов по поводу конкретных объектов собственности и договоров продажи предприятий согласно статьям 559-566 Гражданского кодекса.

Например, 28 июня 1995 г. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло постановление "О разграничении государственной собственности в Санкт-Петербурге". В нем утвержден перечень объектов государственной собственности Санкт-Петербурга, которые могут быть переданы в муниципальную собственность после принятия законодательных актов Санкт-Петербурга, регулирующих порядок такой передачи. Комитету по управлению городским имуществом поручено ежеквартально представлять в Законодательное Собрание предложения по дополнению перечня объектов, намечаемых для передачи.

4) Регулирование осуществляется в законах о бюджетной системе и бюджетном процессе республик, областей и др., в их законах о местных бюджетах, в ежегодно утверждаемых законах о государственном бюджете.

5) Задача решается по аналогии с предыдущим пунктом.

6) Соответствующие процедуры в общих чертах регламентируются в конституциях и уставах и более подробно - в законах о местном самоуправлении. Возможны специальные законы или иные акты по данной теме. Контроль за реализацией названных полномочий осуществляют как стороны договора (соглашения), так и правительства и администрации субъектов Федерации.

Поиск формы взаимоотношений между государственными органами и местным самоуправлением выразился, к примеру, в образовании губернатором Свердловской области шести управленческих округов для координации их деятельности.

7) Региональные программы общего или конкретного содержания могут приниматься периодически и утверждаться либо законодательным органом, либо президентом, правительством, администрацией.

8) Целесообразно разъяснять гражданам их права и обучать умению реализовывать эти права, стимулировать их инициативу и самодеятельность, ориентировать в этом направлении все государственные и местные органы, способствовать эффективному использованию судебных процедур, привлекать к ответственности должностных лиц, виновных в бездействии либо нарушениях соответствующих прав граждан.

9) Имеется в виду создание прочной законодательной базы местных бюджетов, пресечение случаев нарушений финансовых прав местного самоуправления, содействие расширению доходных источников местных бюджетов, а также оказание финансовой поддержки.

10) Полномочие осуществляется путем обеспечения материально-финансовыми ресурсами установленных стандартов и их строгого соблюдения.

11) Задача решается посредством издания и применения законов об административно-территориальном устройстве республик, области или законов о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований.

12) Порядок выплаты компенсаций целесообразно урегулировать в законах о процедурах передачи отдельных полномочий органов государственной власти местному самоуправлению и предусматривать соответствующие средства в бюджетах субъектов Федерации.

13) Указанные особенности местного самоуправления целесообразно урегулировать либо в законе субъекта Федерации о местном самоуправлении, либо в специальных законах, посвященных статусу отдельных муниципальных образований.

14) Имеются в виду либо законы субъектов Федерации о государственной и муниципальной службе, либо законы о муниципальной службе.

15) Необходимо в законах республик, областей и др. об административных правонарушениях предусмотреть те из них, которые связаны с осуществлением местного самоуправления.

16) Рекомендуется издать по данному вопросу либо законы субъектов Федерации, либо Положения; соответствующие функции лучше возложить на министерства юстиции республик, на краевые, областные и иные органы юстиции.

Данные здесь характеристики полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления и рекомендации по их осуществлению являются примерными и типичными. Они отражают специфику и многообразие форм, в которых могут реализовываться указанные полномочия.

 

Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления

1. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

3. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

 

Комментарий к статье 6 Закона

 

1. В статье регулируются в обобщенном виде характер и объем деятельности местного самоуправления. Для их правильного понимания необходимо раскрыть смысл используемых понятий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения - круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Полномочия - право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения.

По смыслу комментируемой нормы местное самоуправление располагает полномочиями двоякого рода. Во-первых, закрепленными за ним полномочиями решать вопросы местного значения, причем не все, а строго определенные вопросы (другие могут решаться на смежных территориях, совместно, иными органами). Во-вторых, отдельные государственные полномочия, которые передаются местному самоуправлению органами исполнительной власти. Порядок их передачи регулируется особым образом, установленным в ч.2 ст.132 Конституции Российской Федерации и п.4 ст.6 и ст.38 комментируемого Закона.

Названные полномочия отражают самостоятельность местного самоуправления в соответствии с ч.1 ст.130 Конституции Российской Федерации.

Предметы ведения местного самоуправления регулируются в конституциях и других законодательных актах субъектов Российской Федерации. Так, в Конституции Республики Саха (Якутия) местным органам государственной власти и местному самоуправлению посвящены ст.84-97. В Конституции Республики Мордовия есть глава Х "Местное самоуправление", в которой используется понятие "местное сообщество". В главе IХ "Местная власть" Конституции Республики Башкортостан регулируется местное государственное управление в районах и городах республиканского подчинения и местное самоуправление в населенных пунктах.

В Уставе Иркутской области есть ст.45 "Предметы ведения местного самоуправления". В ней установлено, что предметом ведения местного самоуправления являются все вопросы местного значения, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества и оказание услуг его членам.

К ведению местного самоуправления относятся:

- социально-экономическое развитие территории, распоряжение и рациональное использование земель местного сообщества;

- жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории;

- транспортные перевозки местного значения;

- торговое и бытовое обслуживание населения;

- муниципальное здравоохранение;

- муниципальное дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными стандартами;

- развитие физкультуры и спорта;

- охрана общественного порядка;

- охрана окружающей среды;

- сохранение и развитие исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества;

- формирование, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местный бюджет; местные налоги и сборы;

- генеральные планы застройки территории местного сообщества;

- сроки и формы приватизации объектов муниципальной собственности;

- определение структуры органов местного самоуправления. К полномочиям местного сообщества могут быть отнесены:

- решение вопросов, переданных другими местными сообществами либо органами государственной власти области на договорной основе;

- отдельные государственные полномочия, которыми может наделять закон органы местного самоуправления.

В статье 90 Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" к вопросам государственного значения, в решении которых согласно законодательству в целях реализации государственных социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления, относятся:

- защита прав и свобод человека и гражданина;

- охрана природной среды; организация рационального землепользования и природопользования;

- организация здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.

2. В данном пункте закрепляются тридцать вопросов местного значения, которые вправе самостоятельно решать местное самоуправление. Это довольно широкий, но открытый перечень, который включает в себя вопросы, требующие разного рода решений: а) принятие конкретных актов, обозначенных в законе (подп.1); б) издание актов в целях регулирования тех или иных отношений (подп.12); в) осуществление серии материально-технических и юридических действий (подп.15); г) управление процессом развития с помощью комплекса средств - издания актов, организационных, финансовых и иных действий (подп.16); д) совершение конкретных действий (подп.11); е) стимулирование, содействие деятельности муниципальных организаций (подп.22, 25, 26, 27).

Рассмотрим подробнее содержание этих вопросов.

1) Местное самоуправление самостоятельно принимает решения об утверждении и изменении уставов. Осуществляет систематический контроль за их соблюдением путем проверок, информации руководителей муниципальных и других организаций, изучения на месте, анализа писем и обращений граждан.

2) Вопросы режима и использования муниципальной собственности решаются в соответствии со ст.215 Гражданского кодекса. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям. От их имени право собственника осуществляют органы местного самоуправления либо по их специальному поручению юридические лица и граждане (п.3 ст.125 ГК РФ). Имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (ст.294, 296 ГК РФ). Средства местного бюджета и иное незакрепленное имущество составляют муниципальную казну.

3) Решение вопросов регулируется статьями 35-39 комментируемого Федерального закона и законами субъектов Федерации о местных бюджетах и налогах. Полезно исходить из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

4) В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.д.

5) Принимаются правила использования муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, организуется управление ими, сдача в аренду, осуществляются иные хозяйственно-оперативные действия. Применяются положения Жилищного кодекса.

6) Определяется сеть соответствующих учреждений, порядок их финансирования и управления, оказывается материальное и иное содействие, обеспечивается реализация положений Федерального закона "Об образовании" и соответствующих законов субъектов Федерации.

7) Осуществляется аналогичная система юридических действий в соответствии с "Основами законодательства об охране здоровья граждан".

8) Создаются муниципальные органы охраны общественного порядка, назначаются или избираются их руководители, определяется порядок финансирования. Выявляются и пресекаются нарушения общественного порядка в соответствии с законодательством, в частности применяются нормы Кодекса об административных правонарушениях.

9) Утверждаются планы застройки, даются разрешения на отвод земельных участков, обеспечивается соблюдение правил и норм застройки.

10) Определяются зоны строительства, аккумулируются финансовые и иные средства, оказывается содействие гражданам в индивидуальном строительстве, организуется производство и продажа стройматериалов, привлекаются подрядно-строительные организации.

11) В соответствии с Земельным кодексом проверяется правильность использования земель, принимаются меры по пресечению бесхозяйственности.

12) Деятельность в данной сфере осуществляется в соответствии с положениями Закона Российской Федерации "О недрах" в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ*(18) (далее - Закон "О недрах") и Водного кодекса, законодательных и иных актов субъектов Федерации.

13) Создаются и поддерживаются соответствующие муниципальные службы, заключаются договоры на использование их услуг.

14) Определяются топливные ресурсы на территории и порядок их использования.

15) Организуются дорожные работы силами как муниципальных, так и привлекаемых организаций, решаются финансовые и материальные вопросы, привлекается население (путем принятия решений на собраниях граждан), проводятся ремонтные работы.

16) Определяются источники финансирования, виды работ, привлекается население и органы территориального общественного самоуправления.

17) Создаются пункты утилизации и переработки бытовых отходов, определяется порядок их деятельности.

18) Определяются места и отводятся участки для захоронения, обеспечивается их содержание, оказываются ритуальные услуги в соответствии с законодательством.

19) Создаются местные архивы, определяется порядок их пополнения, ведения и хранения, а также круг пользователей.

20) Организуется обслуживание муниципальным транспортом или транспортными средствами других организаций на договорной основе. Услуги связи оказываются в соответствии с Федеральными законами от 16 февраля 1995 г. "О связи"*(19), от 9 августа 1995 г. "О почтовой связи"*(20) и специальными правилами.

21) Организуется сеть муниципальных предприятий, отводится и благоустраивается территория местных рынков, контролируется соблюдение Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г. N 2-ФЗ*(21).

22) Выделяются помещения и оборудование для учреждений культуры, оказывается содействие в работе, контролируется соблюдение "Основ законодательства о культуре".

23) Обеспечивается сохранность памятников и соблюдение соответствующих законов и иных правовых актов.

24) Создаются пункты получения, обработки и передачи информации, обеспечивается включение в региональные информационные сети и абонентное обслуживание средствами ЭВМ.

25) Организуется работа местных радиоцентров, выпуск газет, иных информационных материалов.

26) Финансируются зрелищные мероприятия, выделяются помещения, организуется реклама.

27) Поддерживается инициатива граждан и спортивных организаций, создаются спортивные сооружения, организуются спортивно-массовые мероприятия. Реализуются положения Закона от 27 апреля 1993 г. "Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте"*(22).

28) Осуществляются меры по реализации законов в социальной сфере, используются местные ресурсы, оказывается практическая помощь инвалидам, больным и пожилым людям. В ряде районов Московской области заключаются договоры о купле-продаже квартир администрацией с условием пожизненного содержания продавца и купли-продажи квартиры с длительной рассрочкой платежей.

В Челябинской области реализуется план развития общественных работ, подготовленный Комитетом экономики и другими областными органами совместно с администрацией городов и районов. Он "питается" средствами предприятий, городских и районных бюджетов. Тем самым на местах оперативно создаются и сохраняются рабочие места, стимулируются в этих целях работодатели. Развиваются производства, где применяются различные режимы занятости женщин.

29) Деятельность в данном направлении осуществляется в соответствии с Законом от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды"*(23) с изменениями и правовыми актами субъектов Федерации.

30) Деятельность в данной сфере осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности"*(24).

Указанный перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе рассматривать иные вопросы, которые отнесены к категории местных вопросов законами субъектов Российской Федерации.

В статье 89 "Вопросы местного значения" вышеупомянутого Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" установлено, что под вопросами местного значения понимаются вопросы, непосредственно связанные с жизнедеятельностью населения и характеризующиеся тем, что последствия их решения ограничены по преимуществу территорией местного самоуправления.

Помимо перечисленных в настоящем Законе к вопросам местного значения относятся:

- местное энерго-, тепло-, водоснабжение;

- муниципальный жилой фонд;

- муниципальные дороги; транспортные перевозки местного значения;

- планировка и застройка населенных пунктов; зонирование;

- бытовое и торговое обслуживание;

- благоустройство и санитарное благополучие;

- местные коммуникации;

- коммунальное хозяйство;

- охрана общественного порядка;

- пожарная безопасность и другие вопросы, перечень которых определяется федеральным законодательством, областными законами и другими правовыми актами органов государственной власти Воронежской области с учетом мнения органов местного самоуправления.

Подробно регулируются вопросы местного значения в Законе области "О местном самоуправлении в Челябинской области". В статье 3 "Вопросы местного значения" установлено, что вопросами местного значения являются вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные законодательством к предметам ведения местного самоуправления, а также иные вопросы, не отнесенные законодательством к компетенции органов государственной власти.

К вопросам местного значения относятся:

- принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

- содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- организация утилизации и переработки бытовых отходов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация и содержание муниципальных архивов;

- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- организация и содержание муниципальной информационной службы;

- создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

- создание условий для организации зрелищных мероприятий;

- участие в проведении государственной политики по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования;

- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

19 сентября 1996 г. принят Закон Челябинской области "О правилах благоустройства городов и других населенных пунктов Челябинской области и административной ответственности за их нарушения". Его нормы, включая и "единообразно-технологические", не ограничивают, а, напротив, стимулируют деятельность органов местного самоуправления в данной сфере.

Предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законами области, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

К ведению органов местного самоуправления могут быть также отнесены:

- отдельные государственные полномочия, переданные органами государственной власти на договорной основе;

- полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами области с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Следует также пояснить, что предметы ведения местного самоуправления не ограничиваются сферой их внутригосударственной деятельности. По смыслу ч.1 ст.132 Конституции Российской Федерации и при систематическом толковании п.1 и 2 ст.6 в связи со ст.34 комментируемого Закона можно определить сферу внешнеэкономической деятельности местного самоуправления. В ее рамках допустимы договоры и соглашения о приграничном сотрудничестве между органами местного самоуправления России и приграничных государств. Такие договоры заключаются в Калининградской, Ленинградской областях и полностью себя оправдывают. Их легальные основания соответствуют п.2 ст.4 Европейской хартии о местном самоуправлении, другим актам Совета Европы.

3. Установлен порядок разграничения предметов ведения в случаях, когда одно муниципальное образование существует в границах территории другого муниципального образования.

4. В данном пункте регулируется один из важнейших вопросов деятельности местного самоуправления. Условия, порядок и формы взаимодействия органов государственной власти республик, области и др. с органами местного самоуправления определяются на основе закона или договора. Таким же образом происходит и наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, причем не всеми, а лишь отдельными, которые в конкретно-определенный период целесообразно передать названным структурам. Критерием для отбора вопросов служит возможность их более эффективного решения путем децентрализации.

Государственные органы заключают с органами местного самоуправления договоры и соглашения о передаче конкретных полномочий. В них указываются: а) цель передачи, б) сроки передачи, в) взаимные обязательства сторон, г) материальные и финансовые средства, передаваемые для выполнения этих полномочий, д) ответственность сторон, е) порядок "отзыва" переданных полномочий.

Важно обратить особое внимание на то, что в случае необеспеченности реализации переданных полномочий материальными и финансовыми ресурсами органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

Принципиальное значение имеет норма Закона о том, что решение вопроса о передаче полномочий органам местного самоуправления осуществляется только законами. В связи с этим необходимо разработать и принять в ближайшее время федеральный закон о порядке передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. До его принятия легальное основание для подобной децентрализации дает прямое действие ч.2 ст.132 Конституции и комментируемой нормы.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть проведено и на основе законов субъектов Федерации. Как свидетельствует практика, в уставах Тюменской и других областей есть специальные статьи о взаимодействии государственных органов с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий. Это правильный путь. В законах субъектов Федерации содержатся аналогичные статьи, но они либо почти дублируют п.4 ст.6 комментируемого Закона, либо очень кратки. Лучше выделить несколько статей по данной теме. Полезным будет также специальный закон о процедуре передачи государственных полномочий органам местного самоуправления.

Реализация переданных полномочий ввиду их значимости происходит в особом юридическом режиме. Государственные органы районов, областей, краев, республик вправе контролировать правильность их использования. Информация, финансовые отчеты, изучение на местах и другие формы контроля должны быть определены в вышеназванных специальных законах Российской Федерации и ее субъектов.

Примечательно, что в конституциях некоторых республик (например, в ст.105 Конституции Кабардино-Балкарской Республики), в уставах ряда областей и других субъектов Федерации предусмотрено право законодательной инициативы органов местного самоуправления. Это полезная новелла, и ею надо эффективно пользоваться в целях законодательной инициативы по вопросам местного самоуправления в парламентах субъектов Федерации.

 

Статья 7. Законодательная основа местного самоуправления

1. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

2. Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона.

4. Положения настоящего Федерального закона в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

 

Комментарий к статье 7 Закона

 

1. Положения данного пункта статьи определяют юридическую базу функционирования местного самоуправления. Эта база является "многослойной" и состоит из целого ряда взаимосвязанных правовых актов. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, как упомянутая ст.12, так и ст.130-133 гл.8 "Местное самоуправление". В пункте "н" ч.1 ст.72 говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статья 33 право на обращение в органы местного самоуправления. В пункте 2 ст.8 выделена муниципальная форма собственности, в п.2 допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входит комментируемый Федеральный закон. Будучи базовым, он в то же время предусматривает принятие не менее полутора десятка федеральных законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и проч.). В свою очередь другие федеральные законы как тематические также могут регулировать те или иные стороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы, например, ст.4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"*(25), ст.6, 17, 21 Федерального закона "О товариществах собственников жилья"*(26).

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе: Указ от 5 ноября 1991 г. "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов", постановление от 16 сентября 1993 г. "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления"*(27), Указ от 9 октября 1993 г. "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления"*(28), Указ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"*(29), Указ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. (с изменениями от 22 декабря 1993 г.)*(30), Указ от 29 октября 1993 г. "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления"*(31), Указ от 10 декабря 1993 г. "Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве"*(32), Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"*(33), Указ от 21 марта 1994 г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления"*(34), Указ от 21 ноября 1994 г. "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления"*(35), Указ от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации"*(36).

Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы. Так, в Конституции Республики Башкортостан этим вопросам посвящена гл. IХ "Местная власть", состоящая из шести статей, в Конституции Республики Хакасия - гл. VII "Местное самоуправление в Республике Хакасия", включающая пять статей.

Основные вопросы местного самоуправления регулируются также в уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Степень детализации этих положений неодинакова. Очень подробно рассматриваются указанные вопросы в Уставе Иркутской области. Статья 40 посвящена понятию и системе местного самоуправления, ст.41 - правовой основе, ст.42 - принципам, ст.43 - праву граждан, ст.44 - местному сообществу, ст.45 - предметам ведения, ст.46 - органам местного самоуправления, ст.47 территориальному общественному самоуправлению, ст.48 - прямой демократии, ст. 49 - экономической основе местного самоуправления, ст.50 - финансовой основе, ст.51 - местному бюджету, ст.52 - гарантиям, ст.53 - взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления, ст.54 - ответственности и надзору.

Существенная "нагрузка" приходится на законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Часть из них была принята до комментируемого Федерального закона (и до сих пор не скорректирована), часть после его принятия. Структура законов субъектов Федерации в основном совпадает со структурой Федерального закона, но в них, естественно, многие вопросы рассматриваются более подробно. Так, в Законе Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" (1994 г., с изменениями 1996 г.) 112 статей, причем детально урегулированы разные формы местного самоуправления, их взаимодействие, порядок образования органов местного самоуправления.

В республиках, краях, областях и др. принимаются и действуют законы о местных бюджетах, налогах и сборах, о муниципальной службе, о разграничении государственной и муниципальной собственности, о выборах, о местном референдуме и т.д. Часто вводятся в действие примерные положения, уставы, регламенты местных самоуправлений в городах, селах, поселках, регионах, Положения о домовых (уличных) комитетах и т.д.

В городе Москве были приняты следующие акты: распоряжения мэра от 10 января 1994 г. "Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе Москве" и от 28 августа 1994 г. "О проведении эксперимента в муниципальных округах", постановление Московской городской Думы от 5 апреля 1995 г. "Об общественном совете муниципального округа (территориального управления)", распоряжение мэра от 10 апреля 1995 г. "Об органах территориального общественного самоуправления". Специфична схема организации местного самоуправления в г.Москве. Закон г.Москвы от 11 сентября 1996 г. "О районной Управе в городе Москве" определяет Управу как орган власти района. В ее состав входят районное собрание (состоит из избираемых советников) и администрация района, которой руководит Глава Управы. Управа осуществляет установленные законодательством функции органа местного самоуправления.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости системного подхода к законодательному регулированию местного самоуправления, а также об обязательном согласовании правовых актов между собой, что позволяет избегать их противоречия при толковании и применении.

2. Содержание данного пункта статьи ориентирует на формирование законодательного массива субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствии с федеральными нормами. Без этого трудно добиться реализации общих принципов и той меры единства в построении и деятельности местного самоуправления, которая придает этому демократическому институту устойчивый характер. Отступления на практике от положений п.2 нередко вызваны не столько местными условиями, сколько незнанием федеральных норм, неумением и даже нежеланием их применять.

При подготовке федеральных законов, касающихся данного вопроса, не следует искусственно расширять сферу их действия и вторгаться в область возможного действия законов субъектов Федерации. Напомним, что в п."н" ч.1 ст.72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится только установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления по линии субъектов Федерации целесообразно исходить из следующих положений.

Во-первых, субъекты Федерации должны признавать для себя обязательными нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Федерального закона и соизмерять с ними свои законодательные и иные акты.

Во-вторых, требуется неукоснительно реализовывать те нормы, которые являются общими и не требуют юридической детализации. Таковы, например, нормы ст.130 Конституции и ст.2 комментируемого Закона о природе и признаках местного самоуправления, а также ст.4 Закона - о полномочиях Российской Федерации в данной сфере.

В-третьих, важно четко определять пределы и объем законодательного регулирования субъектами Федерации.

В-четвертых - конкретизировать те нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Закона, которые открывают простор для законотворчества субъектов. К их числу относятся, например, нормы ч.2 ст.132 Конституции, п.2 ст.32 и ст.38 комментируемого Закона.

В-пятых, предстоит урегулировать вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не регламентированные в данном Законе и относящиеся к ведению республик, областей и др. Принятые и готовящиеся акты такого рода посвящены территориальной организации муниципальных образований, формам проявления народной инициативы и участия граждан, режимам приграничного сотрудничества и проч.

Во всех случаях следует избегать дублирования и простого воспроизведения норм Федерального закона, ибо это порождает "правовую инфляцию".

Субъекты Федерации могут принимать свои законы по предметам совместного ведения, если на этот счет отсутствуют, но предполагаются или даже готовятся федеральные законы. После вступления в силу федеральных законов субъекты Федерации обязаны привести в соответствие с ними свои законы. На сегодняшний день такое правило соблюдается отнюдь не повсеместно.

3. Содержанием данного пункта являются нормы, которые вводят запреты для законов Федерации и ее субъектов. Имеются в виду законы, устанавливающие нормы муниципального права. Муниципальное право - новое понятие для юридической науки и практики. Оно призвано обозначать систему норм саморегулирования*(37). Это локальные нормы, которые созданы местным самоуправлением, в разработке и принятии которых активно участвует население, граждане. Статья 25 комментируемого Закона гарантирует осуществление народной правотворческой инициативы. Нормы муниципального права имеют локальную сферу действия, менее "связаны" другими правовыми актами, дают более широкий выбор вариантов правового поведения.

Поэтому к законам, устанавливающим нормы муниципального права, предъявляются особые требования. Их назначение - не допустить ограничения прав местного самоуправления. В то же время широта, "многовариантность" содержания норм муниципального права нередко порождает их противоречие положениям Конституции и комментируемого Закона. Закрепление приоритета норм Конституции и Закона позволяет применять именно их в случае указанных противоречий. Тем самым обеспечивается необходимое единство в организации и функционировании местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России (п.2 ст.2 комментируемого Закона).

4. Смысл данного пункта заключается в обеспечении повсеместного действия комментируемого Федерального закона. Несмотря на своеобразие субъектов Российской Федерации все они в равной степени обязаны реализовывать его положения на своей территории. Не допускаются исключения и изъятия из комментируемого Закона. Для того чтобы отразить при необходимости специфику республик, областей, районов и городов, те или иные особенности местного самоуправления можно урегулировать либо в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий органов Федерации и ее субъектов, либо в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении.

 

Статья 8. Устав муниципального образования

1. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

2. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

3. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

4. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

5. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

 

Комментарий к статье 8 Закона

 

1. В данном пункте ст.8 закреплена норма об уставе муниципального образования как важнейшем нормативном условии его создания и функционирования. Эта норма не содержит исключений и вменяет в обязанность всем муниципальным образованиям иметь устав. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов. Поэтому в комментируемом Законе установлены обязательные положения устава.

Четырнадцать обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл подп.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.

Степень детализации вопросов в уставах может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например о местном референдуме, муниципальной службе.

Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции и законам Федерации, а также законам субъектов Федерации. Изучение показывает, что в законах о местном самоуправлении республик, областей и др., в уставах краев и областей содержатся статьи, посвященные нормативной характеристике уставов муниципальных образований. Их положения должны быть полностью учтены и реализованы.

Изучение уставов целого ряда муниципальных образований показывает, что в основном они строятся правильно, в соответствии с п.1 ст.8 комментируемого Закона. В то же время есть недостатки, на которые следует обратить внимание. Во-первых, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы п.1 ст.8 и других статей комментируемого Закона. Во-вторых, вряд ли нужно давать в уставах характеристику прав и обязанностей граждан. Целесообразнее осуществлять конкретное регулирование способов гласности, информированности и участия граждан в местном самоуправлении. В-третьих, нет необходимости включать в уставы нормы о всех формах собственности, поскольку они содержатся в законах. Следует скорее определить структуру хозяйства, формы хозяйствования. В-четвертых, излишне фиксировать в уставах нормы о прокуратуре и т.п.

Таким образом, необходимо специально обучать муниципальных работников и депутатов принципам подготовки уставов. В этом могут помочь примерные уставы муниципальных образований, разработанные в Московской и других областях.

2. В данном пункте содержатся две конкретные нормы - о самостоятельной подготовке устава и субъекте его принятия. Открытым остается вопрос о порядке разработки устава и процедурах его рассмотрения и утверждения.

3. Государственная регистрация уставов муниципальных образований должна быть строго регламентирована. Это может быть сделано в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации, в Положениях или законах о регистрации уставов. Последний вариант представляется более предпочтительным, поскольку точно соответствует форме регулирования регистрации, указанной в настоящем Законе.

Для процедуры регистрации требуется наличие документов, представляемых вместе с уставом, органа или должностного лица, которое представляет устав, органа, проводящего регистрацию (чаще всего это органы юстиции), порядка рассмотрения устава, его официального обсуждения.

4. В данном пункте точно определены основания для отказа в регистрации устава. В качестве таковых признаются только нарушения законности, а не соображения целесообразности. Поэтому предварительная и последующая оценка уставов с учетом данного критерия должна быть тщательной и объективной. Судебный порядок обжалования отказа в регистрации служит гарантией правильности этих оценок. Жалобы подаются в суд общей юрисдикции.

5. Официальное опубликование устава муниципального образования в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях служит юридическим условием вступления устава в силу. В комментируемом Законе не регулируются порядок, сроки, место опубликования устава, что дает возможность быстро довести его до сведения населения. Знание устава необходимо каждому субъекту местного самоуправления, в противном случае он остается в неведении по поводу собственного статуса.

 

Статья 9. Государственная поддержка местного самоуправления

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

 

Комментарий к статье 9 Закона

 

Ввиду конституционной независимости местного самоуправления от органов государственной власти существенное значение имеют формы складывающихся между ними взаимоотношений. Контроль "сверху" не должен быть административно-жестким, это скорее наблюдение за реализацией законов на местах. Надзор прокуратуры - главное русло воздействия. Особо выделяется государственная поддержка как способ укрепления гарантий и стимулирования местного самоуправления. Она осуществляется как по инициативе государственных органов, так и по просьбам органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Поддержку оказывают органы государственной власти Федерации и ее субъектов, Президент Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы (правительства, администрации, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, департаменты, управления, отделы). Обязанность оказания поддержки является всеобщей для государственных органов, и они призваны неукоснительно ее выполнять.

Государственная поддержка местного самоуправления выражается в различных формах:

1) Издаются законодательные акты по вопросам организации и деятельности местного самоуправления.

2) Строго соблюдаются конституционные основы местного самоуправления.

3) Рассматриваются предложения и обращения местного самоуправления и принимаются меры по их удовлетворению.

4) Оказывается материально-финансовая помощь в виде увеличения размеров отчислений в местные бюджеты, выделения дотаций, предоставления единовременных кредитов.

5) Проводится повышение квалификации депутатов местного самоуправления и муниципальных служащих в сфере экономики и права.

6) В целях получения поддержки у населения субъектам местного самоуправления разъясняется их статус, а также законы, регулирующие организацию местного самоуправления, проводятся лекции, беседы, теле- и радиопередачи, публикуются материалы в прессе, выпускаются сборники правовых актов и комментарии к законодательству. Особое внимание должно уделяться поддержке общественных инициатив. Органы государственной власти обязаны гарантировать и защищать права граждан на участие в выборах, референдумах, народных собраниях, рассматривать в установленном порядке жалобы и обращения, в том числе по поводу нарушений прав граждан. Подробнее о судебной защите будет сказано ниже.

7) Принимаются программы поддержки местного самоуправления. Это могут быть общие и специальные программы, федеральные и республиканские, областные и т. п. Расскажем подробнее о содержании Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 27 декабря 1995 г.*(38)

Основные задачи Программы заключаются:

в обеспечении разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающей условия для выполнения его функций;

в создании необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления;

в обеспечении постепенного перехода от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения;

в отработке форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

в обеспечении правовых, финансовых и ресурсных гарантий прав местного самоуправления.

В целях реализации Программы ведется разработка и издание федеральными органами государственной власти федеральных законов, в соответствии с ними органами государственной власти субъектов Российской Федерации принимаются законодательные и иные правовые акты, предусмотренные переходными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; оказывается научно-методическая помощь органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления; организуется подготовка кадров для работы в органах местного самоуправления; создаются информационные сети местного самоуправления; важное значение придается координации деятельности Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам реформы местного самоуправления; обеспечивается привлечение к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций органов местного самоуправления.

Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется по следующим основным направлениям:

формирование правовой основы местного самоуправления;

формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;

информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

Формированию правовой основы деятельности местного самоуправления отвечает принятие правовых актов субъектов Российской Федерации, закрепляющих: разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; особенности организации местного самоуправления в г.г.Москве и Санкт-Петербурге; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего.

Признано необходимым с целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими финансово-экономическими ресурсами: сформировать муниципальную собственность; этого можно достичь путем четкого разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также внутри субъектов Российской Федерации: между республиканскими, краевыми, областными, окружными, городскими г.г.Москвы и Санкт-Петербурга бюджетами, с одной стороны, и местными бюджетами, с другой. Бюджеты каждого уровня должны соответствовать полномочиям и функциям, которые возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;

учесть при формировании программы приватизации права органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью;

уточнить права муниципальных образований по распоряжению землей.

Намечено осуществить подготовку министерствами и ведомствами Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления методических рекомендаций по реализации органами местного самоуправления функций, относящихся к их ведению;

отработать порядок согласования рекомендаций государственных органов власти по вопросам местного самоуправления между всеми уровнями власти;

сформировать систему анализа, обобщения и обмена опытом деятельности органов местного самоуправления.

С целью обеспечения деятельности органов местного самоуправления и организации их эффективного взаимодействия с органами государственной власти требуется создание системы информационно-аналитической поддержки на базе использования современных информационных технологий. Для этого создаются новые и развиваются действующие локальные информационные сети органов местного самоуправления и региональных аналитических центров, обеспечивается их сопряжение с федеральной информационно-телекоммуникационной системой;

принимаются согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации управленческие решения, обеспечивающие единую программную политику в этой области; органам местного самоуправления оказывается финансовая поддержка прежде всего для разработки концепции информационной сети, приобретения и изготовления программных средств и необходимой техники; готовятся системы государственных и муниципальных стандартов информации; ведется подготовка кадров для информационной системы.

В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо создание системы подготовки и переподготовки кадров. Речь идет о подготовке и распространении научно-методической литературы, программ обучения; об определении базовых учебных заведений для подготовки и переподготовки муниципальных служащих; о создании консультационных центров и центров переподготовки кадров в субъектах Российской Федерации; о создании всероссийского центра по научно-методическому обеспечению органов местного самоуправления на основе существующих кадровых центров.

Обобщая опыт реформирования местного самоуправления, Правительство Российской Федерации приняло 11 октября 1996 г. постановление "Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области"*(39). Миннацу и другим органам поручено провести научную разработку принципов формирования финансовых основ местного самоуправления с проверкой результатов на примере двух районов. Оказать методическую помощь в разработке правовых актов.

Важной формой государственной поддержки местного самоуправления является Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации, который предварительно рассматривает актуальные вопросы развития системы местного самоуправления, проекты законов и указов в данной сфере и готовит свои предложения и рекомендации. Совет провел уже несколько заседаний.

Образованы и действуют структурные подразделения по вопросам местного самоуправления в федеральных органах: в Администрации Президента и Правительства, Министерстве по делам национальностей и федеративным отношениям. Есть соответствующие комитеты в Государственной Думе и Совете Федерации, равно как и в парламентах субъектов Российской Федерации. В правительствах республик, администрациях областей и других субъектов Федерации имеются отделы по вопросам местного самоуправления.

 

Статья 10. Ассоциации и союзы муниципальных образований

Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

 

Комментарий к статье 10 Закона

 

Муниципальные образования испытывают потребность в объединении своих усилий. Это позволяет им лучше и с большим эффектом осуществлять свои права и реализовывать интересы, координировать действия по решению общих задач. В соответствии с данной статьей муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос об объединении друг с другом. Принятие решений является прерогативой местных представительных органов и собраний граждан. В законах о местном самоуправлении субъектов Федерации подробно регулируются эти вопросы.

Ассоциации и союзы муниципальных образований создаются в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций. Напомним, что действует Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях"*(40). Регистрация ассоциаций и союзов муниципальных образований производится органами юстиции субъекта Федерации. Их статус и полномочия определяются учредительными документами, и они не могут брать на себя сами или по просьбе органов местного самоуправления полномочия последних. Ассоциации и союзы проводят съезды, а в период между съездами действуют их президиумы (бюро, советы).

В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований. Во-первых, ассоциации районов, городов, сел и поселков в масштабе республики, края и области. Во-вторых, союзы в масштабе страны - Всероссийский Союз городов, Союз малых городов, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и др. В-третьих, в 1995 г. создан Российский Союз местных властей. Союз является добровольным некоммерческим объединением муниципальных образований, которые являются его членами. Состоялся первый съезд Союза.

 

Статья 11. Символика муниципальных образований

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

 

Комментарий к статье 11 Закона

 

По смыслу данной нормы муниципальные образования вправе иметь собственную символику. Но эта норма не является жесткой, императивной, поскольку не все муниципальные образования сочтут необходимым создавать ее в целом или ее отдельные виды. Муниципальные образования в своих уставах или специальных актах определяют свою символику, дают ее описание и устанавливают порядок использования. Решение соответствующих вопросов относится к ведению местных представительных органов.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip