Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Постатейный
комментарий к Федеральному закону
N
154-ФЗ от 28 августа
"Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Глава
II. Территориальные основы местного самоуправления
Статья 12. Территории местного
самоуправления
1. Местное
самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в
городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных
образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов
(волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и
иных местных традиций.
В целях защиты
конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства
допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления
на отдельных территориях федеральным законом.
Население
городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть
лишено права на осуществление местного самоуправления.
2. Территорию
муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений,
прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли,
необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального
образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
3. Вопросы об
образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских
муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с
учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом
местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
Комментарий к статье
12 Закона
1. В соответствии со
ст.131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление
осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу данной
статьи и ст. 1 комментируемого Закона территория местного самоуправления
является в то же время территорией муниципального образования.
Местное
самоуправление в Российской Федерации является территориальным, то есть
осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.
Местное
самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть
все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих
территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа
территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские
поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных
территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного
самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской
Федерации и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего исторически
сложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных
связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих
территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться
законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в ст.44 Устава Иркутской
области определено, что территория местного самоуправления устанавливается на
основе принципов учета мнения населения, размера территории и установленных
нормативов обеспечения земельными ресурсами, достаточности материальных и
финансовых средств для реализации задач местного самоуправления, способности
местного сообщества самостоятельно управлять муниципальной собственностью,
формировать и исполнять местный бюджет.
В соответствии со ст.4
комментируемого Закона к полномочиям органов государственной власти Российской
Федерации относится регулирование особенностей организации местного
самоуправления в приграничных территориях, закрытых
административно-территориальных образованиях. В исключительных случаях может
быть принято решение о частичном или полном ограничении прав граждан на местное
самоуправление на определенной территории. Полное ограничение прав граждан на
осуществление местного самоуправления означает изъятие определенной территории
из сферы осуществления местного самоуправления. Нераспространение местного
самоуправления на отдельные территории (включая и поселения) может иметь место
по решению федеральных органов государственной власти. Основаниями для такого
рода изъятий могут быть только интересы защиты конституционного строя,
обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанное решение
принимается в форме федерального закона.
По общему правилу
вводимые федеральным законом ограничения на осуществление местного
самоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться. Если
обстоятельства, вызвавшие необходимость указанных ограничений, отпадают,
население муниципального образования вправе требовать от федеральных органов
государственной власти снятия ограничений на осуществление местного
самоуправления.
Масштаб территорий,
на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование и все
вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ,
решаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется в
конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.
Как правило,
территориальная база местного самоуправления устанавливается непосредственно в
законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Так, согласно
ст.2 Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской
Республике" территориальную основу местного самоуправления составляют:
- сельские
населенные пункты или группы сельских населенных пунктов с закрепленными за
ними территориями;
- поселки (рабочие,
дачные, курортные);
- районы;
- города (в городах
могут быть образованы районы и иные внутригородские территории
административного управления);
- города районного
подчинения.
Статья 8 Закона
Краснодарского края гласит: "Местное самоуправление осуществляется в
границах ныне существующих районов, городов, станичных, поселковых, сельских и
хуторских округов, а также станиц, поселков, сел и хуторов".
В статье 10 Закона
Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области"
устанавливается, что к муниципальным образованиям относятся объединения
жителей:
- города Саратова;
- городов области;
- районов области;
- округов
(сельсоветов);
- поселков
городского типа;
- сел, иных
населенных пунктов и их объединений;
- закрытых административно-территориальных
образований.
В то же время
некоторые законы субъектов Российской Федерации непосредственно не определяют
состав территорий местного самоуправления.
В частности, в
соответствии со ст. 12 Закона Читинской области от 23 ноября
Ряд существенных
вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления,
решается в законах субъектов Российской Федерации о территориальном или
административно-территориальном устройстве. В соответствии с Конституцией Российской
Федерации (ст.73 и 76) территориальное
(административно-территориальное) устройство субъектов Российской Федерации
относится к ведению субъектов Российской Федерации, и в этой сфере они осуществляют
собственное правовое регулирование. В то же время объем данного регулирования
ограничивается общими принципами организации местного самоуправления в
Российской Федерации, установленными Конституцией и федеральным законом,
которые включают в себя принципы территориальной организации местного
самоуправления.
В законах субъектов
Российской Федерации по-разному определяется соотношение понятий
"территория административно-территориальной единицы" и
"территория муниципального образования". Так, в ст.4 Закона
Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве в
Красноярском крае" установлено, что границы территорий
административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают. В
то же время в ст.1 Закона Архангельской области определено, что границы
административно-территориальных единиц могут совпадать с границами
муниципальных образований.
В Нижегородской
области введено понятие особого акта: реестра административно-территориального
устройства области. В этом реестре приводится перечень муниципальных
образований и их территориальная структура (наличие на территории
муниципального образования других муниципальных образований, поселений и иных
населенных территорий, не являющихся муниципальными образованиями).
2. Территория местного
самоуправления является целостной: ее составляют все земли, находящиеся в
границах муниципального образования. Соответственно юрисдикция органов местного
самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах
муниципального образования независимо от их целевого назначения, а равным
образом от нахождения в той или иной форме собственности.
3. Для организации
управления городом, население которого достаточно велико, на его территории
часто формируются внутригородские муниципальные образования. В случае
территориального деления городских поселений в уставе города требуется
определить статус внутригородских муниципальных образований (районов, округов и
т.д.), разграничить полномочия между городскими органами местного
самоуправления и органами местного самоуправления внутригородских территорий,
определить порядок разрешения споров между органами местного самоуправления,
порядок образования, объединения, преобразования или упразднения
внутригородских образований, установления или изменения их территорий.
Регламентация данных вопросов в уставе города вытекает из интересов обеспечения
необходимой степени централизации в управлении городом, планомерного и
целостного развития городского хозяйства и социальной инфраструктуры.
Все решения о
статусе внутригородских муниципальных образований и их территориях принимаются
исключительно представительным органом местного самоуправления города. Решение
принимается этим органом самостоятельно, в соответствии с интересами всего
городского населения. Никакой другой орган местного самоуправления либо орган
государственной власти не вправе решать эти вопросы. В то же время
представительный орган местного самоуправления города обязан учитывать мнение
населения соответствующей внутригородской территории. Это мнение может быть
выявлено в результате опросов населения, а также выражаться в решениях и
рекомендациях собраний по месту жительства, актах народной правотворческой
инициативы, обращениях граждан в органы местного самоуправления и т. п.
Обязанность учитывать мнение населения предполагает публичное рассмотрение
поступивших предложений представительным органом местного самоуправления города
с приглашением представителей сторон, выражающих различные точки зрения.
Принятие решения представительным органом местного самоуправления города
вопреки мнению населения внутригородских муниципальных образований должно быть
мотивированным. Гарантии учета мнения населения внутригородских территорий в
случае изменения границ этих территорий устанавливается законами соответствующего
субъекта Российской Федерации.
Статья 13.
Установление и изменение границ муниципального образования
1. Установление и
изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании,
объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований,
осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе
населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной
власти субъекта Российской Федерации.
2. Изменение границ
муниципального образования не допускается без учета мнения населения
соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом
гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий,
в которых осуществляется местное самоуправление.
3. Порядок
образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, установления и изменения их границ и наименований определяется
законом субъекта Российской Федерации.
Комментарий к статье
13 Закона
1. Субъектами
инициативы об установлении и изменении границ муниципального образования могут
выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления
муниципального образования, а также органы государственной власти
соответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения об установлении и
изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных
субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта
Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается
законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном
устройстве субъекта Российской Федерации.
Комментируемый Федеральный
закон не определяет орган, полномочный принять решение об установлении и
изменении границ муниципального образования. Данный вопрос решается
самостоятельно субъектами Российской Федерации. Например, в ст.13 Закона
Белгородской области "О местном самоуправлении в Белгородской
области" установлено, что границы муниципального образования, если они не
совпадают с границами конкретных сельских и городских населенных пунктов,
устанавливаются представительным органом государственной власти области с
учетом мнения населения и исторических границ мест компактного проживания в
рамках административно-территориального деления области.
Вопросы установления
и изменения границ муниципальных образований, которые не входят в состав других
муниципальных образований, должны решаться на уровне органов государственной
власти субъектов Федерации в соответствии с подп.11 ст. 5 Федерального
закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения при принятии
решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Обязательный учет
мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального
образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов
Российской Федерации конкретных форм этого учета, степени его императивности.
Как правило, законы субъектов Российской Федерации связывают учет общественного
мнения с различными формами прямой демократии.
Согласно ст.14
Закона Омской области "О местном самоуправлении в Омской области"
границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не могут
быть изменены без учета мнения населения соответствующей территории,
выраженного на референдуме, сходе или конференции граждан в порядке,
установленном уставом (положением) о местном самоуправлении. Границы территорий
местного самоуправления не могут быть изменены, если против этого высказались
50 или более процентов граждан, принявших участие в референдуме, сходе или
конференции, проводимых с целью выяснить мнение населения соответствующей
территории по данному вопросу.
В свою очередь
Законом Белгородской области "О местном самоуправлении в Белгородской
области" (ст.13) установлено, что граница муниципального образования может
быть изменена только с учетом мнения населения, выраженного непосредственно
(путем референдума, схода) либо в порядке, предусмотренном положением (уставом)
о местном самоуправлении данного местного сообщества.
3. Федеральный
закон однозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядка
образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросы
должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление
указанных норм иными актами (решениями исполнительных органов государственной власти,
указами президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может быть
обжаловано в установленном порядке.
Проблема территорий
муниципальных образований приобрела особую остроту в связи с экономическими и
иными преобразованиями и перестройкой государственных и муниципальных органов.
Федеральное законодательство не может напрямую регулировать территориальное
устройство, поскольку эта сфера выведена за рамки компетенции Российской
Федерации. Но сложность вопросов, возникающих в этой сфере, правовые проблемы,
с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе нормативного
регулирования порядка образования, объединения или упразднения муниципальных
образований, порождает необходимость участия федерального законодателя в их
решении. Наиболее оптимальной формой воздействия Федерации на территориальное
устройство субъектов являются модельные законы.
Учитывая сложность
регулируемой проблемы и специфику территориального устройства субъектов
Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал
проект модельного закона о территориальном устройстве субъекта Российской
Федерации. В нем предлагается регулирование наиболее существенных вопросов,
которые должны быть отражены в законе субъекта Российской Федерации о
территориальном устройстве. Конкретное наполнение предлагаемой формы правовыми
нормами должны осуществлять субъекты Российской Федерации в зависимости от
специфики их внутреннего устройства (включая исторические, демографические и
другие особенности). Ниже приводятся основные положения структуры закона
субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве.
Глава I. Общие положения. В главе рекомендуется определить
конституционные и иные законодательные основы, необходимые для принятия и
действия данного нормативно-правового акта (Конституция, законы
Российской Федерации, устав (конституция), законы субъекта Российской
Федерации).
Необходимо также
определить основные термины закона, так как он призван ликвидировать пробелы в
законодательстве. Подобный перечень должен содержать основные определения,
используемые в данном законе.
В эту главу следует
также включить основные принципы административно-территориального
(территориального) устройства, к которым могут быть отнесены:
- принцип учета
исторических, культурных, этнографических и иных условий субъекта Федерации;
- принципы
обязательности создания экономических, финансовых и организационных условий для
формирования и деятельности органов управления и самоуправления;
- принцип
обеспечения здоровой среды обитания;
- принцип учета
природно-географических условий;
- принцип учета
сложившейся системы экономического районирования;
- принцип
демократической управляемости;
- принцип
рационального использования ресурсов и т.д.
Глава II должна быть посвящена территориальным образованиям
(единицам) субъекта Российской Федерации. В статьях этого раздела необходимо
определить виды территориальных единиц (города, районы, поселки...), установить
общие критерии порядка создания, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований.
Следует учитывать,
что когда территориальной основой местного самоуправления являются поселения
первичного уровня - города районного подчинения, поселки городского типа,
сельские населенные пункты (сельсовет, волость и т.п.), - район, город областного
подчинения выступают в качестве административно-территориальных единиц,
возглавляемых исполнительными органами государственной власти. Таким образом,
вертикаль исполнительной власти оказывается приближенной к территориальным
образованиям первичного уровня.
В тех же случаях,
когда территориальной основой местного самоуправления выступают районы и города
областного (краевого), республиканского подчинения, вне сферы государственного управления
складываются значительно большие территориальные образования. В указанных
случаях целесообразно наделить органы местного самоуправления таких городов и
районов отдельными полномочиями органов государственной власти субъекта
Российской Федерации. При этом следует учитывать положения п.4 ст.6
комментируемого Федерального закона, согласно которым полномочия передаются
только путем принятия соответствующего закона субъектом Российской Федерации с
одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Решение
о передаче материальных и финансовых ресурсов должно приниматься
законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Если осуществление таких полномочий требует расходования финансовых средств,
следует, согласно п.1 ст.38 Федерального закона, предусмотреть данное
расходование в бюджете субъекта Российской Федерации.
В главе III
нужно уделить внимание населенным пунктам субъекта Российской Федерации.
Требуется дать определение населенного пункта, разграничить городские и
сельские населенные пункты, перечислив критерии, по которым их нужно отнести к
тому или иному виду. Важным вопросом для субъекта Федерации может стать вопрос
о включении одного населенного пункта в состав другого, что также следует
осветить в законе. Необходимо и законодательное закрепление обстоятельств, при
которых возможно такое включение, а кроме того, его порядка и гарантий для
жителей.
Глава IV может касаться вопросов образования, упразднения и
объединения территориальных единиц и населенных пунктов субъекта Российской
Федерации.
Здесь целесообразно
отразить полномочия органов власти и управления субъектов Федерации в
перечисленных сферах, полномочия органов местного самоуправления.
Необходимо включить
в данную главу нормы об обязательности участия населения в решении указанных
вопросов и предусмотреть формы такого участия: референдум, сход, народное
собрание и другие, детальная регламентация которых должна быть закреплена в
нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и соответствующих
муниципальных образований.
Главу V рекомендуется посвятить вопросам наименования и
переименования муниципальных образований. В ней может быть установлен порядок
наименования и перенаименования территориальных единиц и населенных пунктов, а
также улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов, порядок
присвоения (или отмены) имен государственных и иных деятелей, критерии учета
сложившейся местной топонимики, учет предложений граждан.
Следующая, VI
глава должна касаться технико-юридических вопросов, в частности вопросов
регистрации и учета территориальных единиц. Здесь следует установить порядок
регистрации и учета. Рекомендуется ввести официальный перечень территориальных
единиц и населенных пунктов, определить статус и компетенцию органов,
осуществляющих вышеупомянутые регистрацию и учет. Порядок внесения изменений в
реестр и методику учета населенных пунктов также необходимо установить в данной
главе.
Заключительные
положения закона могут содержать нормы, закрепляющие проведение системы
мероприятий, направленных на организацию территориального устройства субъектов
Российской Федерации. К таким мероприятиям целесообразно отнести
картографическое обеспечение субъекта Российской Федерации, порядок
информирования органов власти и управления субъекта Федерации о преобразованиях
в территориальном устройстве.
Для решения других
нормативных вопросов (технического и иного характера) возможно предусмотреть в
"Заключительных положениях" норму о порядке рассмотрения и решения
вопросов территориального устройства.
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
