Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Постатейный комментарий к Федеральному закону

N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

 

Глава IV. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления

 

Статья 22. Местный референдум

1. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум.

2. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

3. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

4. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

5. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

6. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

 

Комментарий к статье 22 Закона

 

1. В данной статье регламентируется использование одной из основных форм прямого волеизъявления граждан - местного референдума. Референдум - это голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, сельсовета и т.д. В законах о местных референдумах, принятых в ряде субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований приводится примерный перечень таких вопросов. Это устав муниципального образования, формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления, изменение границ муниципальных образований, планы и программы развития территорий, запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде, отчуждение и приобретение объектов муниципальной собственности и другие вопросы местного значения, отнесенные Конституцией, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации к ведению местного самоуправления.

Некоторые законы субъектов Российской Федерации устанавливают правило, по которому отдельные вопросы не могут выноситься на референдум. Например, в Законе "О местном референдуме в Ивановской области" определено, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, относящиеся к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. Такой запрет трудно признать обоснованным. Если иметь в виду, что местное самоуправление по определению предполагает решение вопросов местного значения самим населением в формах, которые оно считает наиболее подходящими в данных условиях, то ограничение указанных возможностей вряд ли оправданно. В этом отношении местный референдум отличается от референдумов, проводимых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

2. На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и т.д. (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования) либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Вместе с тем возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения труда срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

Федеральный закон при всех условиях предоставляет право обратиться к мнению сообщества только представительному органу, хотя последний делает это как по собственной инициативе, так и по требованию населения. Поэтому следует признать противоречащими Федеральному закону установления законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований, закрепляющие правило, в соответствии с которым местный референдум может назначаться не только представительным органом, но и главой муниципального образования (г.Пермь и др.).

В процедуре назначения местного референдума различаются стадии оформления инициативы проведения референдума и принятия решения о его проведении. Если референдум проводится по собственной инициативе представительного органа, то эта инициатива должна быть проявлена определенным числом депутатов. В одном случае это не менее одной трети депутатов (Закон Вологодской области), в другом - не менее половины депутатов (Закон Воронежской области). Само решение о проведении референдума принимается согласно ряду законов субъектов Федерации и ряду уставов муниципальных образований двумя третями голосов депутатов.

Второй субъект инициативы - само население муниципального образования. Других Федеральный закон не предусматривает. Расширение этого закрытого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно. Поэтому вряд ли можно признать приемлемым дополнение его главой администрации (г.г.Астрахань, Хабаровск), органами местного самоуправления (не только представительными), законодательным (представительным) органом и главой администрации субъекта Российской Федерации (Ивановская область).

Инициатива населения оформляется согласно законам ряда субъектов Российской Федерации и уставам муниципальных образований путем создания инициативной группы с определенным числом членов, которая обращается в соответствующий орган местного самоуправления (необязательно представительный) с ходатайством о своей регистрации. Орган местного самоуправления, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона и устава муниципального образования, в течение установленного короткого срока принимает решение о регистрации инициативной группы или отказывает в ней. Основанием для отказа в регистрации может быть только нарушение группой закона и устава. Отказ по мотивам нецелесообразности не допускается, причем инициативная группа вправе обжаловать отказ в суд.

С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума. Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы, содержащие формулировку вопроса (решения), предлагаемого к вынесению на референдум. В правовых документах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований установлено разное количество подписей, необходимых для принятия решения о проведении референдума. В одном случае это 25 процентов жителей соответствующего муниципального образования (Воронежская область), в другом - десять процентов (Вологодская область) или пять процентов (г.г.Астрахань, Омск) и т.д.

Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение установленного срока принимает решение по данному вопросу. Это не право, а обязанность представительного органа: если в документах и при сборе подписей не был нарушен закон или устав, представительный орган должен назначить референдум, указав при этом содержание выносимого на него вопроса, дату проведения и меры, его обеспечивающие.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации установлено, что представительный орган может сам принять решение по вопросу, предложенному для вынесения на референдум, и тогда референдум не проводится.

Для его подготовки и проведения образуются муниципальная, участковые и при необходимости территориальные комиссии по проведению местного референдума. Процедура проведения референдума аналогична процедуре выборов (списки имеющих право на голосование, агитация, голосование в день проведения референдума, подсчет голосов участников голосования и т.д. См. комментарий к ст.23).

3-4. Эти пункты определяют демократические основы проведения референдума. Согласно п.3 все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом, могут принять в нем участие. В Российской Федерации активным избирательным правом (то есть правом избирать) пользуются граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. Не имеют права избирать и, следовательно, участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Это определено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"*(52).

Федеральный закон устанавливает, что граждане участвуют в голосовании непосредственно (то есть без каких-либо промежуточных ступеней, без выборов лиц, голосующих затем на основе представительства, и т.д.) и на добровольной основе. Участие в референдуме является только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме, незаконны.

Волеизъявление граждан на референдуме является свободным. То есть каждый участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное волеизъявление недопустимо*(53).

Голосование на референдуме является тайным. Законы субъектов Федерации, уставы и другие акты органов муниципальных образований предусматривают целый ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования.

5. В этом пункте говорится о самостоятельном значении акта референдума как непосредственного выражения воли граждан, имеющего обязательный характер. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Во-первых, необходимо, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте муниципального образования.

В законах субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, как правило, устанавливается, что референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме (в этом случае местный референдум по тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через год). Однако в некоторых актах определено иное. Например, в Вологодской области референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее одной трети избирателей, имеющих право голоса, в Ярославле - не менее 25 процентов избирателей города, в Хабаровске - не менее двух третей граждан, внесенных в списки для голосования.

Решение на референдуме считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании (Ивановская, Вологодская, Воронежская области, г.г.Тюмень, Астрахань и др.). В Хабаровске для принятия решения требуется не менее двух третей голосов участников. Если на референдум выносились альтернативные варианты решения и ни один из них не получил необходимого количества голосов, все варианты считаются отклоненными (Ивановская область).

Комментируемый закон устанавливает, что решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, решение, принятое на референдуме, - это, как правило, акт прямого и непосредственного действия. Однако вполне возможны случаи, когда прямым голосованием принимается только принципиальное решение по тому или иному намерению муниципальных властей ("да" или "нет"), и далее для его реализации необходимо издать акт органа местного самоуправления. В некоторых уставах и регламентах представительных органов муниципальных образований указывается максимальный срок между референдумом и решением, которое должно быть принято по его результату.

Обычно в нормативных документах о местных референдумах говорится, что решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только путем референдума. Более логичным является другое правило, содержащееся в законах некоторых субъектов Федерации, согласно которому решение, принятое на референдуме, изменяется или отменяется им же, если иное не предусмотрено в самом решении, принятом на референдуме (Воронежская область), а также правило о том, что решение, принятое на референдуме, может быть оспорено через суд и, если оно противоречит законодательству, признано судом недействительным.

Кроме обязательных решений, на референдуме могут быть приняты и такие, которые не носят императивного характера. В этом случае речь идет о так называемых консультативных референдумах, предусмотренных законами о местных референдумах некоторых субъектов Российской Федерации. "Для выяснения мнения населения муниципальных образований, - говорится в "Законе о местном референдуме в Ивановской области", - по вопросам объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения их границ и наименований, изменения административно-территориальных границ, необходимости введения местных налогов и сборов, отчуждения муниципальной собственности и по другим важным вопросам местного значения может проводиться консультативный референдум". При этом полученные результаты не носят характера обязательных решений и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии соответствующих правовых актов. Консультативный референдум признается состоявшимся независимо от числа граждан, принявших в нем участие.

6. В данном пункте речь идет о порядке правового регулирования вопросов проведения местных референдумов. По смыслу содержащегося здесь правила этот вопрос находится в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Дело самих субъектов Российской Федерации решать, как распределять нормативный материал, посвященный местным референдумам, между их собственными актами, а также между актами субъектов Федерации, с одной стороны, и актами муниципальных образований - с другой.

На практике это решается по-разному. Вариант первый: часть наиболее общих норм содержится в законе о местном самоуправлении субъекта Федерации, а развернутое регулирование основных вопросов проведения референдумов осуществляется в специальных законах о местных референдумах. Это оптимальная схема. Вариант второй: в законах о местном самоуправлении ничего не говорится о порядке организации референдумов, но одновременно издается специальный закон о местных референдумах. Кроме того, в одном из субъектов Российской Федерации - Воронежской области - принят Избирательный кодекс области (см. комментарий к ст.20), включающий регулирование процедуры местных референдумов. В некоторых субъектах Федерации (Республика Карелия, Свердловская область) одним законом устанавливается порядок проведения как местных референдумов, так и референдумов субъектов Федерации.

Обычно законы о местных референдумах субъектов Российской Федерации оставляют часть вопросов, связанных с порядком проведения местных референдумов, для регулирования актами муниципальных образований. И здесь тоже, как правило, не вся процедура содержится в уставах муниципальных образований. В ряде муниципальных образований принимаются свои Положения о местных референдумах, в которых детально расписывается, как проводить эти референдумы.

 

Статья 23. Муниципальные выборы

1. Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.

2. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.

 

Комментарий к статье 23 Закона

 

1. Данная статья устанавливает демократические принципы муниципальных выборов и закрепляет обязательность обеспечения на этих выборах установленных законом избирательных прав граждан.

Нормы этой статьи базируются на положениях Конституции, говорящих о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и о том, что не имеют права избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст.32).

К числу федеральных законов, устанавливающих гарантии избирательных прав граждан, прежде всего относится Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В нем с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан урегулированы важнейшие элементы избирательного процесса: создание избирательных комиссий, составление списков избирателей, образование избирательных округов и участков, выдвижение и регистрация кандидатов, финансирование выборов, предвыборная агитация, голосование и подведение итогов выборов, а также некоторые другие.

Помимо этого права граждан гарантируются в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, которые предусматривают уголовную и административную ответственность за нарушение порядка выборов. Проживание гражданина на определенной территории, являющееся основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(54).

2. Хотя установление избирательных прав граждан Российской Федерации и основных гарантий этих прав находится в ведении Российской Федерации, определение конкретных процедур, обеспечивающих избирательные права граждан при выборах органов местного самоуправления, относится к ведению субъектов Российской Федерации. Именно этому посвящен данный пункт комментируемой статьи. Здесь указана и правовая форма регулирования муниципальных выборов, а именно - закон субъекта Российской Федерации.

При этом надо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. "О внесении дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут устанавливаться временные нормы, которые регулируют правоотношения, отнесенные Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления к ведению субъектов Российской Федерации*(55). На основании этого акта Государственная Дума приняла "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", действующее до принятия в субъектах Российской Федерации соответствующих законов*(56). Это "Временное положение" во многом расходится с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (в порядке выдвижения кандидатов, образования избирательных фондов кандидатов, организации общественного контроля на выборах, ответственности кандидата за нарушения законодательства о выборах и др.). Соответствующие изменения в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан не внесены. Таким образом, порядок проведения муниципальных выборов по законам субъектов Российской Федерации и по "Временному положению" будет неодинаков. В одних случаях (там, где субъекты Российской Федерации приняли свои законы) должны соблюдаться правила Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, а в других - нормы "Временного положения". Участники выборов в разных субъектах Федерации будут обладать неодинаковыми процессуальными правами и возможностями. Это противоречит одному из важнейших принципов избирательного права - равенству условий и оснований участия в выборах избирателей. Однако так решил законодатель. И с этим придется считаться, пока во всех субъектах Российской Федерации не будут приняты свои законы о муниципальных выборах.

Законы субъектов Федерации о муниципальных выборах, принятые к настоящему времени, различаются по составу, виду и содержанию. Например, в Башкортостане и Воронежской области приняты избирательные кодексы, устанавливающие порядок выборов органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, а также порядок проведения референдумов (последний по сути вряд ли можно отнести к избирательному законодательству). К этим кодексам приближается по содержанию Закон "О выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления Вологодской области": он также регулирует выборы областных органов государственной власти и органов местного самоуправления, хотя в нем и нет правил проведения референдумов. В большинстве случаев законы субъектов Федерации определяют процедуру выборов органов местного самоуправления, включая представительные органы и глав муниципальных образований (Читинская, Иркутская, Костромская, Ивановская, Московская области и др.). Это наиболее рациональный вариант, позволяющий достаточно полно определить порядок выборов тех и других муниципальных органов, сократить число необходимых нормативных документов. В то же время в некоторых субъектах Федерации принимаются отдельные законы о выборах представительных органов и глав муниципальных образований (глав администраций).

Принятые законы определяют порядок выборов муниципальных органов либо исчерпывающим образом, либо предусматривая возможность разных подходов к их проведению и в этой связи - принятия органами муниципальных образований нормативных актов, учитывающих особенности выборов на своей территории в рамках законов соответствующих субъектов Российской Федерации.

Характерен Закон "О выборах в органы местного самоуправления Иркутской области". В нем говорится, что нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться особенности подготовки и проведения выборов с учетом местных условий в пределах, предусмотренных данным Законом. Если нормативными актами органов местного самоуправления не регламентируется порядок подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, выборы проводятся на основе настоящего Закона. Закон Иркутской области устанавливает возможность альтернативных решений по ряду вопросов избирательного процесса, что в принципе позволяет учесть специфику разных муниципальных образований. Вместе с тем в нем не соблюдена мера возможного делегирования прав муниципальным образованиям. Нельзя признать правомерными некоторые нормы Закона, наделяющие органы муниципальных образований полномочиями, которые идут вразрез с федеральным законодательством. Наиболее существенным нарушением является правило о том, что сроки избирательных действий по выборам в органы местного самоуправления, предусмотренные данным Законом, могут быть пропорционально уменьшены нормативными актами органов местного самоуправления до двух раз. Хотя сроки, закрепленные в Законе Иркутской области, и соответствуют срокам, содержащимся в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", уменьшенные вдвое, они существенно с этими сроками расходятся. Тем самым нарушается организационное обеспечение прав граждан избирать и быть избранными.

Более подробное определение избирательной процедуры в законах субъектов Российской Федерации, чем в федеральных законах, и прежде всего в Законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", предполагает различные решения многих вопросов организации и проведения выборов. При этом на практике выявляются две группы таких решений. Обе связаны с поиском оптимальных подходов к определению полномочий субъектов избирательного процесса и обстоятельств их участия в выборах, с учетом особенных условий в каждом субъекте Федерации. Но если одна согласуется с установлениями федеральных законов, то другая им противоречит.

Первая группа весьма обширна и затрагивает не только систему выборов, но и все стадии избирательного процесса, начиная с назначения выборов и кончая определением их результатов. В большинстве законов субъектов Российской Федерации устанавливается мажоритарная система выборов по одномандатным или многомандатным округам. Победившим в одномандатном округе считается кандидат, получивший относительное большинство голосов избирателей, участвовавших в голосовании. При этом в некоторых законах (Нижегородской, Воронежской, Ивановской, Костромской, Иркутской областей и др.) определено, что число голосов победившего кандидата должно превышать число голосов, поданных против всех кандидатов. В противном случае выборы признаются несостоявшимися. В Московской области выборы признаются несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает число голосов, поданных за всех кандидатов. Это правило точнее соответствует волеизъявлению избирателей.

В некоторых субъектах Федерации (например, в Саратовской области) усложняются условия победы кандидата, претендующего на должность главы муниципального образования. Он считается победившим, если набрал наибольшее по сравнению с другими претендентами число голосов, но не менее половины голосов избирателей, участвовавших в голосовании. Такой порядок делает выбор главы муниципального образования более легитимным, хотя при этом увеличивается и вероятность повторных выборов.

В отдельных субъектах Российской Федерации законы предоставляют муниципальным образованиям право самим определять систему выборов депутатов представительных органов. В Избирательном кодексе Воронежской области, например, предусматривается возможность применения не только мажоритарной системы, но и системы пропорционального представительства, смешанной и других. Есть и такие законы, которые допускают проведение двухтурового голосования при выборах глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц и т. д.

Большинство законов субъектов Федерации определяют в качестве минимума участвующих в голосовании для признания выборов состоявшимися - 25 процентов от числа зарегистрированных в списках. Но есть и исключения. Например, в Иркутской области выборы считаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 35 процентов от числа избирателей, зарегистрированных по соответствующему избирательному округу.

Согласно законам ряда субъектов Российской Федерации (Нижегородская, Читинская, Московская области и др.) выборы назначаются представительным (законодательным) органом субъекта Федерации. Законы тех субъектов Федерации, которые признают участие муниципальных образований в организации и проведении выборов, предоставляют право назначения выборов представительным или иным органам муниципальных образований в соответствии с их уставами (Вологодская, Воронежская, Ивановская области и др.). В Иркутской области выборы назначаются главой муниципального образования, если иное не определено органами местного самоуправления. При этом законы некоторых субъектов Российской Федерации определяют фиксированные сроки назначения выборов, что является дополнительной правовой гарантией их своевременного проведения. В большинстве случаев фиксированной датой очередных выборов является первое воскресенье после истечения срока полномочий выборных органов или должностных лиц местного самоуправления.

Учитывая специфику проведения выборов органов местного самоуправления там, где выборных органов не было, законы определяют порядок, по которому первые выборы назначаются представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, а последующие - в соответствии с общими правилами. Такая же норма установлена законами ряда субъектов Федерации для муниципальных образований, в которых выборы уже проводились, но где еще не приняты уставы.

Чтобы гарантировать проведение выборов, законы некоторых субъектов Федерации определяют: если представительными или иными органами местного самоуправления выборы в установленный срок не назначаются, они назначаются соответствующей территориальной комиссией в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия выборного органа местного самоуправления (Иркутская область), или избирательной комиссией субъекта Федерации в тот же срок (Ивановская область). Выборы могут быть назначены представительным (законодательным) органом субъекта Федерации - для органов и должностных лиц районов, городов областного значения; представительным органом местного самоуправления района, города областного значения - для органов и должностных лиц местного самоуправления сельского округа, поселка, города районного значения. Если представительный орган города областного значения, района не принимает своевременного решения - оно принимается представительным (законодательным) органом субъекта Федерации и для выборов низовых органов местного самоуправления (Московская область).

Для организации и проведения выборов законы субъектов Российской Федерации предусматривают создание избирательных комиссий - территориальных (соответствующих муниципальных образований), окружных и участковых. Законы некоторых субъектов Федерации устанавливают порядок, согласно которому в крупных по числу избирателей округах могут создаваться также территориальные комиссии, обслуживающие части территории округа. При выборах глав администраций окружные комиссии не создаются. Их функции выполняют территориальные избирательные комиссии. В принципе система комиссий при выборах органов местного самоуправления одинакова во всех субъектах Федерации. Вместе с тем порядок формирования в них комиссий имеет существенные особенности. Довольно часто встречается схема, по которой избирательные комиссии формируются представительными органами местного самоуправления на основе предложений общественных объединений и собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства (Нижегородская, Читинская, Московская области и др.). В то же время распространена и другая схема, когда территориальные комиссии создаются представительным органом местного самоуправления, окружные и участковые - соответственно территориальной и окружными (или только территориальной) избирательными комиссиями (Саратовская, Ивановская области и др.). Данный вариант предпочтительнее, поскольку способствует соблюдению принципа независимости избирательных комиссий.

Наряду с этим законы некоторых субъектов Федерации определяют "смешанный порядок" формирования комиссий, когда они создаются представительным органом, но по согласованию с соответствующей избирательной комиссией. Иногда закон вместо понятия "представительный" употребляет термин "выборный" орган, что дает возможность формирования комиссий также главой муниципального образования, если он выбирается населением или представительным органом. Такой порядок наименее демократичен, поскольку основан на единоличном решении. Действует также процедура, в соответствии с которой территориальная комиссия назначается представительным органом, окружные - на паритетных началах представительными и исполнительными органами, а участковые - выборными органами местного самоуправления (Вологодская область). Нельзя оспаривать право данного субъекта Федерации определять процедуру формирования избирательных комиссий, однако аргументы в пользу ее целесообразности подобрать трудно.

Большинство законов субъектов Российской Федерации предусматривают возможность непринятия в установленные сроки решений соответствующих органов об образовании избирательных комиссий, а также возможность отсутствия этих органов и устанавливают для данных обстоятельств альтернативный порядок формирования комиссий. "В случае, если представительный орган местного самоуправления, - говорится в Законе Нижегородской области, - не назначил состав территориальной избирательной комиссии в срок... или если на данной территории представительный орган местного самоуправления отсутствует, формирование территориальной комиссии производится вышестоящей избирательной комиссией (то есть областной)". Соответственно действует территориальная комиссия в отношении окружных и окружные в отношении участковых. В законах других субъектов Федерации установлен либо аналогичный порядок, либо несколько иной, но также не допускающий "простоя" при создании органов, от которых зависит проведение выборов.

На стадии выдвижения кандидатов, в частности сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов, выдвинутых непосредственно избирателями, законы субъектов Российской Федерации предлагают свои решения. Согласно ст.19 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан максимальное количество подписей, необходимых для регистрации, не может превышать двух процентов от числа избирателей соответствующего избирательного округа. В ряде субъектов Федерации зафиксирована норма в один процент; есть законы, по которым нужно собрать два процента подписей избирателей. В некоторых случаях, устанавливая норму в два процента, законы одновременно ограничивают необходимое число подписей. Например, в Законе Ивановской области указывается, что в поддержку выдвижения кандидата надо собрать два процента, но не более 3000 подписей избирателей данного избирательного округа.

Чрезвычайно важна в процедуре выдвижения кандидата проверка собранных подписей избирателей в его поддержку. В Федеральном законе ничего не говорится об этой проверке и о том, как ее проводить. Эти вопросы регулируются применительно к муниципальным выборам специальными законами субъектов Российской Федерации. К сожалению, в указанных законах о проверке подписных листов, как правило, говорится весьма скупо. Отмечается лишь, что при возникновении у избирательной комиссии сомнений в достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, проводится их "проверка", "соответствующая проверка", "сплошная или выборочная проверка". Только отдельные законы относительно подробно регламентируют этот контроль. В частности, в Избирательном кодексе Воронежской области содержится специальная статья, посвященная порядку проверки собранных подписей, согласно которой в случае возникновения сомнений в подлинности подписей окружная избирательная комиссия самостоятельно или совместно с соответствующим органом местного самоуправления в трехдневный срок организует полную или выборочную проверку подлинности подписей избирателей в подписных листах, а также правильности оформления этих листов. При этом вызов избирателей для проверки подлинности их подписей не допускается. Если при проверке обнаруживается несколько подписей одного и того же лица в поддержку одного и того же кандидата, ни одна из его подписей не учитывается.

Хотя здесь устанавливаются некоторые правила проверки, остается неясным, что такое выборочная проверка, сколько подписей для нее берется и как их следует проверять, можно ли опрашивать граждан, указанных в подписных листах, не вызывая их в комиссию, какие подписи считать недействительными, а какие - сфальсифицированными, какое число таких подписей достаточно для отказа кандидату в регистрации.

Следуя требованиям Федерального закона, законы субъектов Российской Федерации определяют правила ведения предвыборной агитации. В большинстве из них указывается, что в предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих органов. Законы, гарантирующие кандидатам и избирательным объединениям равные условия доступа к средствам массовой информации, устанавливают обязанности избирательных комиссий обеспечивать эти условия. В некоторых законах указываются конкретные способы контроля комиссий за организацией и содержанием предвыборной агитации. Например, в Законе Саратовской области закреплено правило, по которому кандидаты обязаны в трехдневный срок с момента опубликования представлять в соответствующую избирательную комиссию по два экземпляра каждого из видов печатного агитационного материала.

Значительное внимание законы субъектов Российской Федерации уделяют финансированию выборов. Они детально регулируют порядок создания и использования избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений. Подавляющее большинство этих законов при регламентации источников поступления средств в избирательные фонды исходит из требований Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". При этом весьма по-разному определены максимальные размеры поступлений в избирательные фонды от физических и юридических лиц, из собственных средств кандидатов и избирательных объединений; предельных общих размеров фондов. Если по Закону Саратовской области максимальная сумма пожертвований в фонд кандидата от физических лиц должна составлять не более 10-кратного, а от юридических лиц - не более 100-кратного минимального размера оплаты труда, установленного Федеральным законом на день назначения выборов, то по Закону Читинской области соответственно не более 30- и 100-кратного размера этой оплаты, по Закону Московской области - не более 20- и 200-кратного размера, по Законам Нижегородской и Иркутской областей - 10- и 100-кратного размера, по Закону Костромской области - 5- и 25-кратного размера и т.д.

Некоторые из законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок выборов как кандидатов в депутаты представительных органов, так и кандидатов на должности глав муниципальных образований, отличают размеры пожертвований в фонды кандидатов в депутаты, с одной стороны, и кандидатов на должности глав администраций - с другой. Иные законы таких различий не делают. Далее, одни законы определяют предельный размер собственных средств кандидатов, другие - нет. Одни устанавливают возможность образования избирательных фондов только кандидатов, другие - также избирательных объединений.

По Закону Саратовской области общая сумма пожертвований от физических и юридических лиц в фонд кандидата не должна превышать минимальный размер заработной платы соответственно более чем в 100 и 1000 раз. По Закону Ивановской области предельная сумма расходов кандидатов в депутаты представительных органов не может превышать этот размер больше чем в 250 раз и т.д. В ряде законов вообще не устанавливается предельная общая сумма расходов кандидатов.

Такая пестрота труднообъяснима. По-видимому, на определение размеров средств, составляющих избирательные фонды, влияли конкретные условия подготовки и принятия соответствующих законов, разница в представлениях законодателей о возможностях кандидатов и избирательных объединений, в затратах, необходимых для их агитационной работы. При этом законы принимались в полном соответствии с компетенцией субъектов Российской Федерации, и в этой части они соответствуют федеральному законодательству.

К сожалению, законы субъектов Федерации далеко не всегда согласуются с федеральными законами. К этой, второй группе положений, которая в отличие от первой так или иначе нарушает федеральное законодательство, следует прежде всего отнести неправомерные ограничения активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. В законах ряда субъектов Федерации (например, Костромской области) устанавливается правило, в соответствии с которым право участвовать в выборах имеют только те граждане Российской Федерации, которые постоянно проживают на территории данного муниципального образования или избирательного участка. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не предусматривает необходимости постоянного проживания на соответствующей территории. Основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей является его проживание на соответствующей территории, определяемое согласно Федеральному закону, который устанавливает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации.

Избирательный кодекс Воронежской области определил возможность для представительных органов местного самоуправления наделять активным избирательным правом жителей области, являющихся владельцами недвижимости и земельных участков, расположенных на территории соответствующей административно-территориальной единицы, если они платят имущественный и иные установленные для этой категории граждан налоги в бюджет местного самоуправления, независимо от места постоянного проживания. По сути это означает введение имущественного ценза, что противоречит принципам всеобщего и равного избирательного права, закрепленного Федеральным законом.

Не согласуется с Конституцией, определяющей право граждан свободно избирать органы местного самоуправления, и установленное Законом Иркутской области правило, по которому гражданин может быть включен в списки избирателей, если налицо юридический факт признания его членом "местного сообщества".

Противоречащим федеральному законодательству следует признать ограничение пассивного избирательного права граждан Российской Федерации требованием не только постоянного проживания на территории соответствующего муниципального образования (Иркутская область), но и постоянной работы на протяжении не менее чем года на предприятии, в учреждении, организации, зарегистрированных на территории муниципального образования (Московская область). Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не предусматривает возможность такого ограничения при выборах органов местного самоуправления (в том числе глав местного самоуправления, о которых идет речь в Законе Московской области).

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (ст.4) четко фиксирует обстоятельства, с которыми законы субъектов Российской Федерации могут связывать дополнительные условия приобретения пассивного избирательного права. Это достижение гражданином определенного возраста (более чем 18 лет) и срок проживания на определенной территории. При этом повышение возрастного ценза (до 21 года) может иметь отношение только к кандидатам на должности глав территориальных образований. Установление повышенного минимального возраста для кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления Федеральным законом не предусмотрено. Поэтому следует признать несоответствующей этому Закону норму Закона Костромской области о том, что депутатом представительного органа местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 21 года.

Один из типичных просчетов в законах субъектов Российской Федерации связан с определением избирательных объединений, то есть тех общественных объединений, которые участвуют в выборах, и с процедурой выдвижения ими кандидатов. Во-первых, в законах говорится об участии в выборах общественных объединений, уставы которых предусматривают такое участие в выборах органов местного самоуправления (Иркутская, Костромская, Нижегородская области и др.), хотя согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав речь должна идти об общественных объединениях, уставы которых предусматривают не просто участие в выборах, а участие посредством выдвижения кандидатов. Во-вторых, устанавливается возможность выдвижения кандидатов на заседаниях органов (Иркутская область), а не на конференциях этих объединений или собраниях их местных отделений, как это определено в указанном Федеральном законе. В-третьих, не закрепляется обязательность тайного голосования на этих конференциях и собраниях (Иркутская, Костромская области и др.), зафиксированная в Федеральном законе. Тем самым ослабляются гарантии обеспечения пассивного избирательного права граждан - членов общественных объединений.

Законы отдельных субъектов Федерации устанавливают организационные ограничения для выдвижения кандидатов непосредственно избирателями, что также нельзя признать оправданным. Они излишне формализуют общую норму вышеупомянутого Федерального закона о том, что выдвижение кандидата непосредственно избирателями производится путем сбора подписей под его заявлением. По некоторым законам от гражданина, выдвигающего свою кандидатуру, требуется наличие под его заявлением подписей избирателей, проживающих в данном избирательном округе. В Саратовской области, например, это подписи не менее 30 человек, в Читинской - не менее 10 и т.д.

Группа избирателей, выступающая с инициативой выдвижения кандидатов, тоже должна обладать определенной численностью. В Читинской области - не менее 10 человек, в Нижегородской области - не менее 15 человек, в Саратовской области - не менее 30 человек и т.д. Группа образуется на собрании избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства, оформляется протоколом собрания, к которому прилагается список присутствовавших на собрании с указанием их года рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа. Все это вместе с заявлением о выдвижении кандидата представляется в окружную комиссию. Со дня поступления документов в эту комиссию инициативная группа избирателей вправе начинать сбор подписей избирателей в поддержку кандидата (Нижегородская область). Есть и другой пример, когда списки участников собрания не требуются, но в окружную избирательную комиссию представляется заявление группы о выдвижении кандидата и протокол собрания, подписанный председателем и секретарем собрания. При этом группа не позднее чем через три дня должна получить письменное подтверждение комиссии о получении документов и уже после этого может собирать подписи избирателей в поддержку своего кандидата (Саратовская область).

Формализация процесса выдвижения кандидатов избирателями, безусловно, осложняет реализацию гражданами их пассивного избирательного права. Поэтому здесь крайне необходимо соблюдать меру. Нельзя согласиться, к примеру, с такими условиями, когда выдвижение кандидатов сводится к выдвижению их только формализованными группами избирателей, а возможность самовыдвижения исключается (Костромская, Иркутская области). Это не соответствует ст.19 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации устанавливается возможность безальтернативных выборов, то есть помещения в избирательном бюллетене фамилии только одного кандидата (Костромская область и др.), что противоречит правилам, закрепленным в Федеральном законе и обеспечивающим состязательность кандидатов как основополагающий принцип демократических выборов.

Законом Иркутской области запрещается участвовать в предвыборной агитации государственным органам и органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими должностных обязанностей, хотя Федеральный закон запрещает участие указанных органов и должностных лиц в агитации во всех случаях, гарантируя тем самым равенство прав и возможностей кандидатов при проведении выборов.

В законах субъектов Российской Федерации, посвященных муниципальным выборам, есть и другие положения, которые требуют непременного исправления в соответствии с федеральными законами.

3. Гарантии проведения муниципальных выборов со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть политическими, правовыми, организационными, материально-финансовыми. Политические гарантии связаны с проявлением государственной воли, направленной на проведение выборов в установленные сроки. Правовые сводятся к своевременному изданию федеральных законов и законов субъектов Федерации, а также других нормативных актов на этих уровнях по вопросам избирательных прав граждан, избирательного процесса, ответственности государственных органов, общественных объединений и должностных лиц за нарушение законодательства о выборах и за несоблюдение сроков проведения муниципальных выборов (см. комментарий к ст.62).

Финансовые гарантии связаны с выделением при необходимости средств на организацию и проведение выборов органам местного самоуправления. Законы о выборах органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации устанавливают общее правило, согласно которому организация и проведение муниципальных выборов осуществляются за счет средств соответствующих местных бюджетов. Однако некоторые законы предусматривают возможность оказания финансовой помощи органам местного самоуправления за счет средств бюджетов субъектов Федерации. К организационным гарантиям можно отнести, в частности, методическую помощь, которую органы государственной власти оказывают органам местного самоуправления, участвующим в избирательном процессе.

 

Статья 24. Собрание (сход) граждан

1. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан.

2. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В случае осуществления собранием (сходом) граждан полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 15 настоящего Федерального закона, собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

 

Комментарий к статье 24 Закона

 

1. Роль собраний (сходов) граждан двояка. Следует различать собрание (сход) как форму непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления (п.6 ст.15 данного Закона), и собрание (сход) как форму территориального общественного самоуправления, применяемую наряду с деятельностью местного самоуправления. В первом случае собрание (сход) действует, как правило, на территории небольших поселений, имеющих статус муниципальных образований, а во втором - на части территории муниципального образования (отдельные поселения, входящие в состав муниципального образования, микрорайон, квартал, улица, другие внутригородские территории).

2. Данный пункт комментируемой статьи посвящен порядку правового регулирования статуса собраний (сходов) граждан и процедуры их созыва и проведения. Эти вопросы регламентируются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем важнейшие вопросы функционирования собраний (сходов), выполняющих полномочия представительных органов местного самоуправления, решены в настоящем Федеральном законе. Во-первых, в п.6 ст.15 определены основные, базовые полномочия этих собраний (см. комментарий к этой статье). Во-вторых, в данном пункте закреплено условие правомочности собраний (сходов): в них должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, то есть правом избирать, как оно определено для выборов органов местного самоуправления законами соответствующих субъектов Российской Федерации на основе федерального избирательного законодательства.

Организация и деятельности собраний (сходов) граждан в разной степени урегулирована законами. В ряде субъектов Федерации не только не приняты специальные законы по этим вопросам, но и в законах о местном самоуправлении соответствующие нормы весьма лапидарны.

В пункте 3 статьи 56 настоящего Федерального закона устанавливается, что до принятия субъектами Российской Федерации законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст.4 этого Закона, применяются статьи 80-86 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении" (см. комментарий к ст.56), однако в этом Законе общие собрания (сходы) граждан рассматриваются только как форма территориального общественного самоуправления*(57).

Собрания (сходы) созываются представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. К их компетенции относятся следующие вопросы: избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий.

Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов территориального общественного самоуправления населения правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, а конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

По сути, эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, содержащими разделы, главы, параграфы или статьи о собраниях (сходах) граждан как одной из составляющих системы территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст.27). Вместе с тем законы некоторых субъектов Федерации о местном самоуправлении регламентируют статус собраний (сходов) граждан как формы самоуправления муниципальных образований.

Например, в Законе Омской области устанавливается, что к исключительной компетенции общего собрания (схода), конференции, в случае, если они выполняют функции представительного органа местного самоуправления, относятся: принятие устава (положения) о местном самоуправлении; выборы должностных лиц местного самоуправления; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством; утверждение местных планов и программ комплексного социально-экономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах своей компетенции. При этом решения, принятые общим собранием (сходом), конференцией, обязательны для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории. Эти решения могут быть изменены или отменены только общим собранием (сходом), конференцией граждан либо в судебном порядке.

Закон Омской области не устанавливает порядок созыва и проведения общих собраний (сходов) и конференций граждан, относя это к ведению муниципальных образований. В законах некоторых других субъектов Федерации порядок созыва и проведения собраний (сходов) более или менее подробно регламентируется. Например, в Законе Саратовской области установлено, что сходом называется собрание жителей, обладающих избирательным правом; он, как правило, созывается в муниципальных образованиях, имеющих до 1000 жителей. Сход созывается органами муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе не менее 10 процентов жителей. Он созывается не реже одного раза в год.

Законы некоторых субъектов Российской Федерации не различают двойной роли собраний (сходов) граждан и в этой связи закрепляют порядок их деятельности, не во всем отвечающий требованиям федеральных законов. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области", предполагающем замену в небольших поселениях представительных органов сходами (п.3 ст.20), закрепляется возможность участия в работе сходов граждан, достигших 16 лет и постоянно проживающих на соответствующей территории (ст.34). Это противоречит требованиям настоящего Федерального закона относительно участников собраний (сходов) граждан: они должны обладать избирательным правом (см. выше). А согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" активным избирательным правом обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет (ст.4 этого Закона).

 

Статья 25. Народная правотворческая инициатива

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

 

Комментарий к статье 25 Закона

 

В этой статье говорится о новой для российской практики форме прямого волеизъявления граждан, которая не предусматривалась ни прежним законодательством о местных Советах, ни законами о местном самоуправлении. Речь в ней идет о праве населения на правотворческую инициативу. При этом право населения надо понимать как право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования.

По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования. Такой порядок регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к проявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации тоже воспроизводят именно эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем. Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое-либо упоминание о ней (Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовская области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации Федеральному закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем не предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федерации, муниципальные образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения. Однако предпочтительнее все же участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. Как показывает практика, это является существенной помощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.

Предоставляя муниципальным образованиям самим решать - устанавливать или нет это право, законы некоторых субъектов Федерации предлагают элементы процедуры его осуществления. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области" записано: в случае закрепления права на народную инициативу в уставе (положении) о местном самоуправлении порядок и процедура сбора подписей под народной инициативой регулируется в соответствии с областным законодательством о выборах в части порядка и процедуры сбора при петиционном порядке выдвижения кандидатов. Число подписей, необходимых для внесения народной инициативы, определяется в уставе (положении) о местном самоуправлении, но не может быть более 15 процентов от числа избирателей, принявших участие в последних по времени выборах. Примерно такие же правила установлены Законом Омской области. Принятые в этих областях уставы муниципальных образований далеко не всегда предусматривают право населения на правотворческую инициативу. Но в тех случаях, когда оно установлено, в процедуре его осуществления учитывается, что на этот счет сказано в законах субъектов Федерации. Следует заметить, что порядок осуществления указанного права недостаточно полно разработан как в законах субъектов Федерации, так и в уставах и требует восполнения с учетом практики применения нового института. При этом следует иметь в виду, что Федеральный закон говорит о праве внесения проектов правовых актов в органы местного самоуправления вообще, а не только в представительные органы, как это закреплено в уставах некоторых муниципальных образований. Он предполагает определение сроков рассмотрения правотворческих инициатив, порядка их предварительной экспертизы на предмет соответствия законодательству, возможности участия авторов или соавторов проектов нормативных актов при их обсуждении органами местного самоуправления и т.д.

 

Статья 26. Обращения граждан в органы местного самоуправления

1. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

3. Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

 

Комментарий к статье 26 Закона

 

1. В этом пункте воспроизводится право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации (ст.33). Кроме того, здесь указывается, что граждане вправе обращаться и к должностным лицам органов местного самоуправления. Это право является гарантией защиты других прав и интересов граждан и в то же время служит одной из форм их участия в делах местного самоуправления.

В настоящее время в Государственной Думе готовится проект федерального закона "О порядке рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления обращений граждан". Пока он не принят, действует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"*(58). Помимо этого в ряде субъектов Российской Федерации изданы свои законы о порядке рассмотрения обращений граждан.

Классифицируя обращения граждан к муниципальным органам и их должностным лицам, следует иметь в виду содержание и особенности этих обращений, которые обусловливают неодинаковые юридические последствия их рассмотрения. В частности, различаются три вида обращений: предложения, заявления и жалобы. Предложения - это мнение людей о том, как, какими путями можно усовершенствовать работу органов местного самоуправления, что следует сделать для решения проблем местной жизни - экономических, социальных, производственных и других. Предложения, как правило, не связаны с какими-либо конкретными нарушениями прав и законных интересов граждан. Особенно много обращений такого рода может поступать во время обсуждения гражданами опубликованных проектов решений органов местного самоуправления, в периоды подготовки заседаний представительных органов.

Заявления обычно содержат просьбы об удовлетворении нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот и т.д.). Нередко в заявлениях сообщается о таких нарушениях нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций, которые могут не затрагивать напрямую права заявителей.

Жалобы, как правило, содержат сведения о нарушенных правах, свободах и законных интересах их авторов и просьбы устранить эти нарушения.

Указ устанавливает некоторые реквизиты обращений граждан. Обращения могут быть сделаны как в устной, так и в письменной форме. Письменные обращения гражданина (граждан) должны быть им (ими) подписаны с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его (их) жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признаются анонимными и рассмотрению не подлежат.

Предложения и заявления подаются в те муниципальные органы или тем должностным лицам местного самоуправления, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы, предприятия, учреждения, организации или должностные лица, чьи действия обжалуются. Органы местного самоуправления, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях и жалобах граждан, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться.

Выборные и другие должностные лица местного самоуправления обязаны проводить личный прием граждан. Прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - по месту работы и жительства.

Муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления при рассмотрении обращений граждан обязаны: внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопросов; принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям и жалобам и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений; сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по их обращениям, а в случаях их отклонения указывать мотивы; разъяснять порядок обжалования; систематически анализировать и обобщать предложения, заявления и жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы муниципальных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Все эти нормы названного Указа Президиума Верховного Совета СССР с большими или меньшими уточнениями, вызванными новыми условиями, вошли в соответствующие законы субъектов Российской Федерации. Более того, в актах субъектов Федерации содержится ряд дополнительных положений,регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан. Например, в Законе "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области" устанавливается, в частности, что работодатель по просьбе работника обязан в течение недели предоставить ему время для личного обращения в органы местного самоуправления или к должностным лицам местного самоуправления. В случае необходимости должностное лицо или орган могут пригласить гражданина в удобное для него время в связи с поступившим от него письменным или устным обращением. Официальное приглашение служит основанием для освобождения работника от служебных обязанностей на указанный в приглашении срок с сохранением средней заработной платы.

Органы местного самоуправления Орловской области неправомочны устанавливать какую-либо плату за рассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан.

Руководители органов местного самоуправления обязаны обеспечить надлежащие условия для личного приема граждан, а также для приема их письменных обращений. С этой целью в каждом органе либо должны быть созданы специальные отделы, либо их функции должны быть возложены на одного или нескольких работников, обеспечивающих регистрацию жалоб, заявлений и предложений граждан, контроль за своевременным ответом на эти обращения. Руководители органов обеспечивают гражданам свободный доступ к информации, содержащей наименование структурных подразделений, фамилии и часы приема граждан должностными лицами.

Еще более детальные правила рассмотрения обращений граждан содержатся в регламентах работы органов местной администрации. Например, в Регламенте работы администрации города Астрахани говорится, что единую систему рассмотрения обращений, поступающих в администрацию города, организует отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Делопроизводство по письмам граждан, поступившим в городскую администрацию, ведется отдельно от всех других видов делопроизводства. Письма, поступающие в городскую администрацию, регистрируются в день поступления в отделе по работе с населением и обращениями граждан. На письмах проставляется регистрационный номер, после чего они заносятся в банк данных компьютера.

Руководитель отдела по работе с населением и обращениями граждан в соответствии с содержанием каждого обращения распределяет их между руководством администрации города.

Глава администрации города и его заместители знакомятся с содержанием обращения и всеми документами, находящимися в деле, дают поручение конкретному исполнителю и указания о контроле исполнения своего решения по обращению.

Уведомление граждан о мерах, принятых по обращениям, направленным на рассмотрение в районные администрации, руководителям предприятий и организаций, осуществляют руководители этих органов в установленные сроки с обязательным направлением копий ответа в отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Письмо считается рассмотренным, если по нему дан исчерпывающий ответ и приняты конкретные меры.

Контроль за сроками исполнения писем граждан ведет отдел по работе с населением и обращениями граждан, который ежемесячно представляет Главе администрации и его заместителям отчет о количестве и содержании поступающей и исполненной корреспонденции за месяц.

На все без исключения письма граждан заводятся дела, которые хранятся в хронологической последовательности в отделе по работе с населением и обращениями граждан в течение пяти лет.

Организацию приема граждан, обращающихся в администрацию города, также обеспечивает отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Прием граждан ведется в отделе по работе с населением, где людям даются разъяснения и консультации по их обращениям. В случае, когда затрагиваемые вопросы требуют проверки, получения дополнительных материалов, отдел по работе с населением может направить гражданина в соответствующий отдел, управление или иной орган городской и районной администрации.

Руководители администрации города ежемесячно ведут личный прием граждан в соответствии с графиком приема.

Руководитель, ведущий прием, несет персональную ответственность за принятие решения по рассмотрению обращения. Контроль за исполнением принятых по обращениям решений осуществляет отдел по работе с населением и обращениями граждан.

Отдел по работе с населением и обращениями граждан анализирует причины, характер и содержание устных обращений граждан, готовит предложения по совершенствованию организации приема в администрации города Астрахани, ее отделах и управлениях.

2. Формулу о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ на обращения граждан в течение одного месяца, надо понимать как установление максимального срока ответа. Ориентироваться следует на нормы упомянутого Указа Президиума Верховного Совета СССР и новейшее законодательство субъектов Российской Федерации, воспринявшее эти нормы.

В соответствии с Указом и законами субъектов Федерации жалобы и заявления граждан разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, не позднее 15 дней.

В тех случаях, когда для разрешения жалобы или заявления необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки могут быть в порядке исключения продлены руководителем соответствующего муниципального органа, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Согласно вышеназванному Закону Орловской области обращения депутатов представительных органов всех уровней по вопросам, связанным с жалобами и заявлениями граждан, подлежат рассмотрению безотлагательно, в первую очередь. В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и их должностные лица обязаны в трехдневный срок сообщить об этом депутату. Окончательный ответ представляется депутату не позднее 15 дней со дня получения его обращения.

3. Комментируемый Закон не требует обязательного установления на федеральном уровне или уровне субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответов на обращение граждан в органы или к должностным лицам местного самоуправления. Он говорит только о возможности установления такой ответственности.

На федеральном уровне эта ответственность пока не предусмотрена: существует и применяется в соответствующих обстоятельствах дисциплинарная и уголовная ответственность. В некоторых субъектах Российской Федерации установлена и административная ответственность. Причем она не всегда связана только с нарушением сроков и порядка ответов на обращения граждан, как это указано в комментируемой статье. В Орловской области, например, закреплена административная ответственность работодателей, не предоставивших гражданину свободное время для личного обращения в органы местного самоуправления. За это они могут быть наказаны штрафом в размере от двукратной до четырехкратной величины минимального размера оплаты труда, налагаемым административными комиссиями в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

 

Статья 27. Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

2. Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

 

Комментарий к статье 27 Закона

 

1. В соответствии с п.3 ст.56 настоящего Федерального закона правовое регулирование территориального общественного самоуправления осуществляется статьями 80-86 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении" в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации своих законов по данному вопросу.

В ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона "О местном самоуправлении". Типичными примерами такого регулирования являются Законы о местном самоуправлении Омской и Воронежской областей. В Законе Воронежской области устанавливается, что территориальное общественное самоуправление осуществляется населением как непосредственно в местах своего проживания, так и опосредованно.

Система территориального общественного самоуправления включает в себя: общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.). Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. Выборы могут проводиться на общих собраниях (сходах) или конференциях жителей по месту их жительства либо на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Общее собрание (сход) или конференция жителей устанавливают срок полномочий органов территориального общественного самоуправления самостоятельно.

Представительные органы по предложению инициативных групп населения согласовывают порядок, нормы представительства и сроки проведения выборов органов территориального общественного самоуправления, а при проведении прямых выборов по избирательным участкам - порядок образования избирательных комиссий и порядок выдвижения кандидатов.

Подготовка и проведение выборов органов территориального общественного самоуправления осуществляются открыто и гласно. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет средств местного бюджета при согласии соответствующих органов местного самоуправления. Избранными в состав органов общественного самоуправления считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Компетенция органов территориального общественного самоуправления определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им представительными органами и местной администрацией. Представительные органы и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления.

В соответствии с уставом (положением) о местном самоуправлении органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами.

Органы территориального общественного самоуправления вправе: создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов; кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ; участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе; организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения; определять в соответствии со своим положением (уставом) штаты и порядок оплаты труда работников.

Ведение самостоятельной хозяйственной деятельности, за исключением вышеперечисленной, органами территориального общественного самоуправления не допускается.

Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им представительными органами и местной администрацией. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений.

Указанные органы самостоятельно используют имеющиеся в их распоряжении финансовые ресурсы в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий.

Органы местного самоуправления и депутаты органов государственной власти и местного самоуправления на территории своих избирательных округов содействуют органам территориального общественного самоуправления в осуществлении ими своих полномочий. Органы территориального общественного самоуправления вправе участвовать в работе сессий представительных органов при рассмотрении вопросов, затрагивающих их интересы.

Эти основные положения законов субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении конкретизируются в нормативных актах органов местного самоуправления. Например, Астраханское городское представительное собрание в феврале 1996 года приняло Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе и Примерный устав домового комитета. В других муниципальных образованиях подобные нормы об общественном территориальном самоуправлении содержатся в уставах этих образований.

2. Иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления могут быть различными. Главное и единственное условие их применения - они не должны вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, включая данный Федеральный закон, и законами субъектов Российской Федерации. Эти формы могут предусматриваться в законах субъектов Российской Федерации, уставах и других нормативных актах муниципальных образований. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Омской области" установлено право групп граждан вносить запросы в органы местного самоуправления, причем такие запросы подлежат обнародованию в местных средствах массовой информации. В уставах ряда муниципальных образований предусматривается обязательное опубликование проектов важнейших решений муниципальных органов для обсуждения их населением и т.д.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip