Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Постатейный комментарий к Федеральному закону

N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

 

Глава III. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

 

Статья 14. Органы местного самоуправления

1. К органам местного самоуправления относятся:

выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

2. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

3. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

4. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

5. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

6. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

 

Комментарий к статье 14 Закона

 

1. В этом пункте обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д.

Порядок образования выборных органов определяется настоящим Федеральным законом (см., например, ст.16), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. На основании ст.15 и 16 данного Закона представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избирается в соответствии с другими федеральными законами, прежде всего с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (см. комментарий к ст.23).

В комментируемом пункте не определяется, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Статья 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа местного самоуправления. В статье 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Но каких именно - Закон оставляет на усмотрение муниципального образования. Теоретически это могут быть выборные заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, различных инспекторов и т.д.

Как правило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации устанавливают, что выборы муниципальных органов проводятся в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации (законы Свердловской, Воронежской областных дум, Саратовской областной Государственной Думы и др.). На долю уставов муниципальных образований приходится определение в соответствии с федеральным и областным законодательством общих принципов выборов и количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление в уставах и других моментов организации выборов. Например, в Законе о местном самоуправлении в Воронежской области установлено, что схема избирательных округов и применяемая избирательная система подлежат обязательному закреплению в Уставе муниципального образования.

Согласно пункту 1 комментируемой статьи создание невыборных органов местного самоуправления целиком отнесено на усмотрение самих муниципальных образований. Это ни в коей мере не означает, что условия деятельности названных органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования (см. комментарий к ст.21).

2. Пункт 2 комментируемой статьи согласуется с п.2 ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении, многие идеи которой восприняты данным Федеральным законом. В соответствии с указанным п.2 ст.3 Хартии право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. В этой связи известные указы Президента Российской Федерации, согласно которым представительные органы местного самоуправления заменялись на определенных условиях собраниями делегатов, включающих и местных администраторов, а то и вообще не предусматривались, можно оправдать лишь как временную меру, вызванную экстремальными обстоятельствами политической борьбы*(41). В нынешних условиях эта мера потеряла свое значение и юридическую силу.

В соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(42) выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях должны быть проведены не позднее чем через шестнадцать месяцев со дня вступления в силу комментируемого Закона, то есть в конце 1996 года (см. комментарий к ст.58 и 59). Это требование должно быть соблюдено там, где выборные органы местного самоуправления созданы в силу упомянутых указов Президента, и там, где они образуются согласно законам соответствующих субъектов Федерации. Ни в коем случае нельзя признать нормальным, отвечающим нормам Конституции Российской Федерации и комментируемому Закону отсутствие выборных органов на местах. Например, в Калмыкии, где соединили исполнительную власть с представительной. На местах выборных представительных органов нет. Собираются сходы граждан, решают вопросы местной жизни*(43). Это, безусловно, не может не нанести урона демократическим началам государственного строительства в Калмыкии, а следовательно, и другим сферам жизнедеятельности ее населения.

3. Хотя на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие. Границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Так, согласно п.3 ст.16 настоящего Закона глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Тем не менее принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.

Согласно Закону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.

Предоставление права определять наименование органов местного самоуправления одновременно и муниципальным образованиям, и субъектам Российской Федерации порождает споры о компетенции, поскольку и те и другие считают себя вправе на такое определение. Поэтому, если субъект Российской Федерации устанавливает в законах наименование органов местного самоуправления, то орган местного самоуправления вынужден просто дублировать его в уставе своего муниципального образования. Но согласно тексту комментируемой нормы такой орган местного самоуправления вправе решить, что субъект Российской Федерации лишил его права установить собственное наименование, и может обратиться в суд за защитой нарушенного права.

Данная правовая норма, следовательно, требует конкретизации. Исходя из конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а наименование органа местного самоуправления, бесспорно, относится к числу таких вопросов, представляется целесообразным исключить из комментируемой нормы положение о необходимости соотносить наименование органа местного самоуправления с законом субъекта Российской Федерации.

Судебная практика также свидетельствует о том, что судами, в том числе и Верховным Судом Российской Федерации, признается право органов местного самоуправления самостоятельно определять свои наименования. Таким образом, норма, устанавливающая необходимость соответствия наименований органов местного самоуправления законам субъектов Российской Федерации, судами - как противоречащая Конституции Российской Федерации - по сути не применяется.

4. Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации с разной степенью определенности и не всегда единообразно подходят к наименованию органов местного самоуправления, которые затем закрепляются в уставах муниципальных образований. В отдельных случаях в законе субъекта Российской Федерации наименования указанных органов определяются как общие для всех органов местного самоуправления данного субъекта Российской Федерации (на всех или на определенном уровне). В Законе о местном самоуправлении в Свердловской области, например, записано, что представительным органом местного самоуправления (на каждом уровне) является дума (Совет), исполнительным органом местного самоуправления - администрация. По Закону Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" представительными органами местного самоуправления являются: городской Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) комитет. Здесь у муниципального образования уже есть возможность выбора названия представительного органа (Совет или комитет). Руководство местной администрацией в области возложено на Главу местного самоуправления - Главу администрации. Законом Воронежской области о местном самоуправлении установлено, что представительным органом местного самоуправления является Совет, Собрание или, в зависимости от местных традиций, иной по наименованию орган, который образуется по принципу обеспечения представительства населения. С учетом национальных, исторических и иных местных традиций в Воронежской области действует Муниципальный Совет г.Воронежа, Муниципальный Совет района - города Борисоглебска, Совет народных депутатов Октябрьского сельсовета и др. Исполнительными органами местного самоуправления являются органы местной администрации. Можно заметить, что в наименованиях органов местного самоуправления, прежде всего представительных, переплетаются традиции земского движения и советского этапа государственного строительства. Что касается национальных традиций, то они более отчетливо просматриваются в республиках, автономной области, автономных округах.

5-6. Эти пункты воспроизводят одно из положений ст.12 Конституции Российской Федерации. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.

Достаточно определенно по поводу назначения сверху должностных лиц местного самоуправления высказался Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая кассационную жалобу на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. Суть спора состояла в том, прав ли вице-губернатор Ярославской области, принимая постановление об освобождении от обязанностей Главы администрации г.Углича одного лица и назначении на эту должность другого. Жители г.Углича обратились в суд с жалобой на этот и другие акты администрации, ссылаясь на то, что на основании Конституции органы местного самоуправления с соответствующими руководителями должны формироваться непосредственно населением того региона, где они образуются, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации не обладают правом вмешательства в дела местного самоуправления, в том числе и в форме назначения главы местной администрации.

Решением судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда жалоба в части признания недействительными актов областной администрации была удовлетворена. Проверив по кассационной жалобе материалы дела, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала решение судебной коллегии Ярославского областного суда правильным. Довод представителей администрации Ярославской области о том, что наряду с выборным главой местного самоуправления может существовать и невыборный, назначаемый глава администрации, признан необоснованным, поскольку в Законе такая двойная структура властных органов не предусмотрена, а также потому, что этот довод противоречит ч.1 ст.131 Конституции Российской Федерации, где закреплен принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Сам принцип назначаемости глав местной администрации противоречит положениям Конституции о самоуправляемости территорий и не может быть признан законным после принятия Конституции.

Более того, в определении коллегии Верховного Суда Российской Федерации признаны неприемлемыми доводы кассационной жалобы, основанные на трактовке областной администрацией нормативных актов, принятых до введения в действие Конституции, о том, что эти акты давали право до принятия Конституции назначать глав местной администрации.

Другим определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе администрации той же Ярославской области на решение Ярославского областного суда по жалобе регионального отделения движения "Демократическая Россия" были признаны неправильными, противоречащими Конституции Российской Федерации постановления губернатора Ярославской области о назначении главы объединенной администрации г. Рыбинска и Рыбинского района, главы объединенной администрации г. Ростова и Ростовской области, глав администрации Пошехонского района и города Переславля-Залесского. При этом Верховный Суд снова подчеркнул, что попытки создания на местах наряду с органами местного самоуправления системы органов исполнительной власти общей компетенции не основаны на законе и противоречат Конституции Российской Федерации, в которой четко определена система органов государственной власти, до органов власти субъектов Федерации включительно, и установлен принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч.1 ст.130 Конституции)*(44).

Если недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов, то столь же неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местных сообществ. Неправомерно указывать сверху, какие органы самоуправления (общие, отраслевые, функциональные) надо создавать.

По сути, нарушением Конституции Российской Федерации является положение Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ*(45) о том, что назначение руководителей местных органов управления образованием надо согласовывать с государственными органами управления образованием. В этом случае ограничивается самостоятельность муниципальных образований в формировании органов местного самоуправления, нормы того и другого акта вступают в противоречие с нормами комментируемого Закона (п.6 ст.14, п.3 ст.17), а в этом случае, как определено п.3 ст.7, применяются положения данного Федерального закона.

Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула "не входят в систему органов государственной власти" отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

Хотя по общему смыслу ст.12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организаций. Субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. И все же Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" различают функции тех и других органов. С целью гарантировать органам местного самоуправления особый статус, защитить их от попыток подмены со стороны государственных органов в комментируемой статье указывается, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Правда, здесь возникает вопрос о городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. Из статьи 131 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление осуществляется в городских поселениях независимо от их размера и роли в государстве. А на основании ст.65 Конституции Москва и Санкт-Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами Российской Федерации, управляемыми согласно ст.77 Конституции органами государственной власти, которые образуются самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Безусловно, Конституция обнаруживает известное противоречие в вопросе статуса руководящих органов Москвы и Санкт-Петербурга. Окончательное официальное толкование этого противоречия может дать только Конституционный Суд. Однако если рассматривать указанные статьи Конституции в совокупности, исходя из того, что Конституция - это системный правовой акт, следует признать, что, поскольку для Москвы и Санкт-Петербурга территории городских поселений в основном (за исключением присоединенных, подчиненных поселений) совпадают с территориями субъектов Российской Федерации, функции городских органов местного самоуправления в данном случае поглощаются (совпадают с) функциями городских органов государственной власти.

Конституцией Российской Федерации и комментируемым Законом не устанавливается обязанность органов государственной власти городов федерального значения вводить местное самоуправление на субгородском уровне. Исходя из этого Москва приняла Устав, регламентирующий двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, обладая всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.

Двойной статус Московской городской Думы и администрации обеспечивает конституционные права москвичей без создания отдельно органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой статус создает гарантии целостности города, позволяет эффективно осуществлять столичные функции Москвы. В то же время территориальное деление города приближает органы власти к населению путем создания районных управ, состоящих из районного Собрания и главы управы, хотя в этом направлении можно и нужно сделать еще многое. Уставом Москвы разграничена компетенция городских и районных органов в решении вопросов местного значения и в осуществлении государственных полномочий с учетом потребностей развития городского хозяйства.

Нельзя сказать, что комментируемый Федеральный закон четко определил особенности местного самоуправления в городах федерального значения. Он фактически обошел эти особенности. Вот почему в Государственную Думу вносятся предложения об уточнении статуса самоуправления в городах федерального значения. Одно из таких предложений сформулировано членами Совета Федерации и сводится к тому, чтобы дополнить п.5 комментируемой статьи абзацем следующего содержания: "Органы государственной власти и государственные должностные лица городов федерального значения осуществляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городских поселений, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".

 

Статья 15. Представительный орган местного самоуправления

1. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

3. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

4. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

5. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

6. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

 

Комментарий к статье 15 Закона

 

1. В этом пункте дается функциональное определение главного выборного органа местного самоуправления. Это представительный орган, состоящий из депутатов - лиц, наделяемых избирателями полномочием представлять их интересы при решении всех вопросов, принимать решения от имени избирателей (см. комментарий к ст.1). Устанавливаются принципы выборов представительных органов - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании (см. комментарий к ст.23).

2. Численный состав представительных органов, определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он далеко неодинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работы данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

В период, когда действовали Советы народных депутатов, их численный состав был чрезвычайно велик. Согласно социалистической доктрине считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению. На деле же депутаты Советов, выполняя роль демократической ширмы всевластия партийного и государственного аппарата, существенной роли в решении вопросов общественной жизни не играли. И чем больше был состав Совета, тем меньше было у него возможностей эту роль освоить, поскольку деловое рассмотрение вопросов и принятие решений при столь массовой организации Совета было просто невозможным.

Ныне численный состав представительных органов по сравнению с составом местных Советов значительно сокращен, хотя и не всегда оптимален. Бывает, число депутатов представительных органов по-прежнему чересчур велико или, наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, в законах о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов представительных органов всех или отдельных уровней либо общий минимальный или максимальный состав и т.д. Например, в Воронежской области определено, что численный состав представительного органа не может быть менее 5 членов для обеспечения коллегиальности в работе представительного органа. В Саратовской области установлено, что количественный состав депутатов определяется в зависимости от числа жителей муниципального образования: при числе жителей до 1000 чел. - до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. - до 7 депутатов; от 5000 до 50 000 чел. - до 11 депутатов; от 50 000 до 200 000 чел. - до 17 депутатов; свыше 200 000 чел. - до 21 депутата.

В мировом опыте существуют свои стандарты, которые, конечно, не стоит воспринимать как абсолют, как подходящие для любых, в том числе российских, условий, но в качестве примерного ориентира они вполне могут быть использованы нашими муниципалитетами. В этом отношении заслуживают особого внимания рекомендации Европейской экспертной службы, сотрудники которой основательно изучили ход реформы местного самоуправления в России и изложили в своей книге обоснованные во многих случаях суждения*(46). По данным этих экспертов, количество депутатов типичного Совета в странах Западной Европы на районном уровне составляет от 10 до 60, на муниципальном уровне (городском, поселковом) - от 5 до 50 чел.

3. В этом пункте определяются вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, то есть такие вопросы, которые вправе решать только представительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.

Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Это, так сказать, свои, "местные законы", которые могут быть адресованы и гражданам, и общественным объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям. Они образуют локальную правовую систему, отнюдь не противостоящую федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации, а дополняющую их и создающую вместе с ними целостную систему координат поведения на территории данного муниципального образования.

Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета.

В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности - социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д. Под эти направления выделяются средства из бюджета, внебюджетных фондов и других источников.

В-четвертых, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами всего местного сообщества.

В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, представительный орган не может стоять в стороне от управления ею. Однако прямое командование этой собственностью, решение вопросов оперативного распоряжения ее объектами - дело администрации, исполнительных органов. Представительный же орган призван согласно комментируемой статье выполнять более важную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.

В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения властей, контролирует деятельность других органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.

Перечисленные шесть полномочий представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне.

4. Согласно этому пункту полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Это положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов Федерации полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).

В принципе согласно комментируемой статье законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может и не определять своим законом полномочия представительного органа местного самоуправления достаточно минимума полномочий, установленных Федеральным законом, а остальное может регулироваться уставами муниципальных образований (без опосредованного регулирования субъекта Федерации). Если же субъект Федерации решил в своем законе сам определить полномочия представительных органов местного самоуправления, он может либо установить их закрытый перечень (что вряд ли целесообразно, если признавать право муниципального образования на самоорганизацию и прямое указание на сей счет Федерального закона), либо предусмотреть право муниципального образования дополнительно устанавливать в своем Уставе (сверх закрепленных в законодательстве) другие полномочия представительных органов местного самоуправления с учетом особенностей организации власти в данном муниципальном образовании (и это было бы наиболее естественным решением, коренящимся в природе местного самоуправления).

Законодательная практика субъектов Российской Федерации пошла разными путями. Так, Закон Ярославской области "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области" перечисляет исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления области, установленные Федеральным законом, и определяет, что к исключительному ведению представительных органов Уставом муниципального образования могут быть отнесены другие вопросы, которые могут быть приняты к рассмотрению муниципальным образованием в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ярославской области. Формула "могут быть приняты" взята из ст.6 комментируемого Закона, где сказано, что муниципальные образования могут принимать к своему рассмотрению вопросы местного значения, отнесенные к таковым законами субъектов Федерации. Формула явно неточная, поскольку, если закон определяет вопросы, входящие в круг ведения муниципалитета, тот не вправе отказываться от их решения. Закон есть закон, это акт обязательный, иск термин "могут быть приняты к рассмотрению", используемый в Законе Ярославской области, не может быть признан адекватным принципам правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации.

С другой стороны, формула ярославского Закона позитивна с той точки зрения, что она расширяет возможности самоорганизации местного самоуправления. И если посмотреть, как они используются на деле, то мы увидим следующую картину: Устав города Ярославля поделил компетенцию представительного органа (муниципалитета) на исключительную и "обычную". Исключительная компетенция сформулирована не совсем так, как в Федеральном законе, хотя ни один из вопросов, содержащихся в этом Законе, не утерян. Некоторые полномочия сгруппированы по-своему и значительно расширены. Определено, в частности, по каким вопросам муниципалитет принимает общеобязательные правила: по вопросам установления порядка предоставления налоговых льгот; установления порядка выпуска и размещения лотерей и займов; определения в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков; распоряжения земельными участками на территории города, а также установления условий использования земель в границах города; решения в соответствии с законодательством вопросов территориального устройства города; определения условий и порядка приватизации муниципальных предприятий, муниципального имущества; утверждения в соответствии с законодательством правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений и др. Кроме того, в исключительном ведении муниципалитета находится внесение изменений и дополнений в Устав города, утверждение бюджета города и отчета о его исполнении, установление и отмена местных налогов или сборов, контроль за деятельностью мэрии города и т.д.

Но кроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесено: образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о них, определение порядка выпуска муниципальных займов, получения и выдачи кредитов, создание муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, регулирование в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, и иные полномочия - числом свыше двадцати, использование которых безусловно ставит муниципалитет в положение органа, определяющего экономические и социальные основы жизни города. Но все дело в том, что некоторые из этих полномочий муниципалитет вправе передавать мэру. Точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая система разделения труда, учитывающая реальные условия жизни городского организма.

Здесь не следует вспоминать формулу законодательства времен Советов о том, что Совет может решить любой вопрос, отнесенный к ведению данного уровня государственного механизма. Во-первых, круг вопросов (разного правового смысла) строго очерчен и, во-вторых, представительный орган вправе решать управленческие вопросы только по представлению органа, на который возложены исполнительно-распорядительные функции. Таким образом, ярославский вариант обеспечивает разграничение функций, не укладывая его в жесткие рамки.

Иначе решается данная организационная проблема омским и воронежским Законами о местном самоуправлении. Характерно, что эти Законы, прежде чем устанавливать компетенцию представительных органов, определили их функции, то есть дали наиболее общую содержательную характеристику этих органов. Оба Закона закрепляют две основные функции представительных органов: правотворческую и контрольную. К первой относится разработка, принятие и изменение решений по вопросам организации местного самоуправления, утверждения местного бюджета, местных налогов и сборов, планов по экономическим, социальным и иным вопросам местного значения. Ко второй - контроль за исполнением принятых представительным органом правовых актов, за соблюдением законов, иных нормативных актов органов государственной власти на соответствующей территории, за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Такое определение функций сразу ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство - оно было главным в работе многих местных Советов до начала их реформирования. В то же время нельзя не заметить, что на представительные органы местного самоуправления возлагаются широкие обязанности по контролю за соблюдением законов и иных актов органов государственной власти. Иными словами, как и прежде, органы местного самоуправления предстают "оком государевым" на местах и включаются в самую что ни на есть прямую государственную работу. При этом никак не учитываются возможности органов местного самоуправления разных уровней, например сельсоветов. Не слишком ли много на них возлагается и не противоречит ли это принципиально самой особенности местного самоуправления как местного института, которую так тщательно фиксирует и многократно оговаривает Федеральный закон?

Но есть и еще одна особенность регулирования содержания деятельности представительных органов местного самоуправления в Воронежской и Омской областях. Кроме общих функций этих органов законы устанавливают и полный перечень их исключительных полномочий. Например, в Законе Воронежской области помимо перечисленных в Федеральном законе содержатся такие исключительные права и обязанности: принятие Устава (положения) о местном самоуправлении и регламента представительного органа; принятие решений об образовании, утверждении положений о внебюджетных и валютном фондах и отчета об их использовании в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации; утверждение перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; избрание и освобождение от должности председателя представительного органа и его заместителей, заслушивание отчетов об их деятельности; образование, избрание и упразднение постоянных и других комиссий, иных органов представительного органа, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе; досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством; защита прав депутатов, лишение депутатской неприкосновенности по вопросам применения административной ответственности, установление в соответствии с законодательством ответственности за невыполнение депутатских обязанностей; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; рассмотрение отчетов главы местной администрации; утверждение структуры, штатов аппарата представительного органа, расходов на содержание представительного органа в целом и аппарата представительного органа; согласование (утверждение) тех должностных лиц исполнительных органов, которые в соответствии со схемой организации местного самоуправления, уставом (положением) о местном самоуправлении назначаются по согласованию с представительным органом или назначаются представительным органом непосредственно; принятие решения о временном превышении расходования средств по ранее принятым программам, расходным статьям местного бюджета для реализации срочных мероприятий. Здесь говорится и о праве устанавливать налоги и сборы, утверждать бюджет, принимать планы и программы, а также общеобязательные правила, подробно описываются формы контроля за другими органами. При этом отсутствует прямое упоминание о праве устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Трудно доказать факт несоблюдения воронежскими законодателями в очень важной части Федерального закона: здесь есть общая норма о том, что представительные органы решают и другие вопросы, предусмотренные федеральными и областными законами. Однако перевод одного из главных полномочий в "другие" привел к тому, что в уставах ряда муниципальных образований (кстати сказать, уже утвержденных на областном уровне) указанное полномочие опущено (см. Устав Октябрьского сельсовета Панинского района).

Надо сказать, перечень полномочий представительных органов, закрепленный в воронежском Законе, достаточно широк и существенно укрепляет их роль в общей системе органов местного самоуправления. Однако это закрытый перечень, формально не дающий представительным органам местного самоуправления возможности работать с учетом своих особенностей. Кроме того, перечень исключительных полномочий никак не привязан к конкретным уровням местного самоуправления и, разумеется, не может в равной мере подойти для представительного органа крупного города и небольшого муниципального сельского образования (например, установление валютных фондов, утверждение структуры и штатов аппарата представительного органа и др.).

Маложизненность этой модели доказывает сама практика, которая ломает слишком жесткие рамки, определенные для полномочий представительных органов. Вопреки положениям воронежского Закона о том, что кроме установленных Законом полномочий представительных органов местного самоуправления к ним могут быть отнесены только те, которые предусмотрены федеральными и областными законами, в уставах ряда муниципальных образований той же Воронежской области зафиксированы полномочия соответствующих представительных органов, законами не закрепленные. Достаточно назвать, например, Устав города Воронежа, который относит к числу полномочий муниципального Совета города утверждение перечня объектов городской собственности, приобретение, отчуждение и преобразование которых требует согласия муниципального Совета; объявление природных и иных объектов местного значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность; памятники природы, истории и культуры, определение правил их охраны и использования; установление порядка признания жилых домов и жилых помещений непригодными для постоянного проживания и порядка перевода жилых домов и жилых помещений муниципального фонда в нежилые; установление правил торговли и бытового обслуживания на территории города и т.д. Можно спорить о том, следовало ли закреплять эти полномочия за представительным органом или надо было оставить их в ведении администрации, которая могла бы осуществлять их более эффективно. Но здесь важно подчеркнуть одно: такой порядок регламентирования полномочий представительных органов не соответствует порядку, установленному областным законодательством.

5. Одно из непременных условий деятельности выборного представительного органа состоит в том, что он принимает решения в коллегиальном порядке. Смысл коллегиальности - в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между разными политическими группировками, избранными в представительный орган. В сущности, органы местного самоуправления мало или совсем не политизированы. Однако в крупных муниципальных образованиях, особенно в больших городах, политика зачастую вторгается и в прозаические, казалось бы, дела местного самоуправления. Поэтому в регламентах представительных органов гарантируется право голоса как отдельных (независимых) депутатов, так и представителей различных фракций, представляющих определенные социальные группы.

Коллегиальное решение предполагает определенный кворум - то есть установление минимального числа депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранных (или от общего числа) депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть пять-шесть человек, кворум, как правило, составляет две трети от общего числа депутатов - иначе ни о какой коллегиальности не может быть и речи.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в законах ряда субъектов Федерации и уставах муниципальных образований существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых законах и уставах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями депутатов, избранных в представительный орган.

Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Эти совместные собрания называются по-разному. В Законе Воронежской области - сессии, в Законе Омской области - заседания (сессии), в законах Читинской, Вологодской и других - заседания. В уставах ряда муниципальных образований используются оба названия. Причем от наименования суть формы коллегиальной работы не меняется: в любом случае депутаты заседают все вместе или разбившись на группы - комиссии, фракции. Главное условие, закрепляемое в большинстве законов и уставов, - регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная периодичность заседаний. Эта периодичность определяется либо, сравнительно редко, в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, либо, значительно чаще, в уставах муниципальных образований. В воронежском и омском Законах установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний.

В городе Воронеже, например, заседания Муниципального Совета созываются не реже одного раза в два месяца, в Октябрьском сельсовете Панинского района этой же области Совет собирается не реже одного раза в месяц. Заседания Хабаровской городской Думы проводятся не реже четырех раз в год, Тюменской городской Думы - не реже одного раза в месяц, период между двумя заседаниями Ярославского муниципалитета не может быть более 60 дней и т.д. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется. При этом заседания представительных органов и в законах, и в уставах планируются как кратковременные. Это напоминает порядок работы местных Советов, сессии которых длились (в зависимости от уровня Советов) от двух дней до нескольких часов. Работа их сводилась, как известно, к формальному одобрению решений, подготовленных исполнительными комитетами и их аппаратом.

Если иметь в виду, что депутаты представительных органов местного самоуправления, как и депутаты местных Советов, часто совмещают свою деятельность в муниципалитетах со служебными или производственными обязанностями, вряд ли можно рассчитывать, что заседания представительных органов могут и теперь собираться часто и на длительный срок (хотя при определенных обстоятельствах сессии, возможно, и будут продолжаться две-три недели). Практика показывает, что депутаты часто не являются на заседания муниципалитета, заседания при отсутствии кворума переносятся и т.д.

Все это существенно ослабляет коллегиальность представительных органов, и если от этих недостатков не избавляться, муниципалитеты рискуют превратиться в те же местные Советы, "разговаривающие", но не решающие, а в лучшем случае одобряющие готовые проекты документов.

Чтобы заседание сыграло свою роль коллегиального делового органа, его нужно основательно готовить. Процедура подготовки не знает мелочей. Однако можно выделить несколько основных правил, определяемых обычно в регламентах представительных органов муниципальных образований. Следует заблаговременно предупредить депутатов о созыве сессии, снабдить их проектами решений, постановлений за несколько дней, в течение которых они могли бы с ними познакомиться, при необходимости посоветоваться по поводу их содержания со своими избирателями, специалистами, экспертами. Важно, чтобы депутаты имели возможность проявить свою правотворческую инициативу. То же самое - в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, имеющих по уставу право проявить свою инициативу в постановке вопросов на сессии и внесении на ее рассмотрение проектов решений.

Согласно ст.25 данного Закона (см. комментарий к этой статье) население в соответствии с уставом имеет право на правотворческую инициативу, то есть право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления. К сожалению, многие муниципальные образования не восприняли это демократическое нововведение и в своих уставах не отразили. Однако даже если право народной правотворческой инициативы муниципальными образованиями не используется, подлинная коллегиальность решения представительного органа в наибольшей мере может быть обеспечена при условии, что депутаты перед сессиями будут посещать избирателей своих округов и обсуждать с ними вопросы, которые предстоит решить на сессии.

Реальной коллегиальности в принятии решений представительными органами местного самоуправления могут способствовать создаваемые ими постоянные и временные комиссии и комитеты. По самой своей структуре комиссии - органы коллегиальные. Правда, в малочисленных представительных органах их трудно создать из одних только депутатов, поэтому, как предусматривается в уставах некоторых муниципальных образований, комиссии создаются и из депутатов (которые возглавляют комиссии), и из числа специалистов соответствующих сфер и отраслей местного хозяйства и культуры. Комиссии рассматривают вопросы хозяйственного и культурного развития, входящие в компетенцию соответствующего представительного органа, проверяют, как работают отраслевые и функциональные органы местной администрации, готовят вопросы к заседаниям представительного органа, выступают на них с докладами и содокладами, разрабатывают свои предложения, которые затем обсуждаются всем составом депутатов. Готовясь к сессиям, комиссии могут собираться и между отдельными их заседаниями. Более того, чтобы лучше оценить ситуацию, глубже понять положение дел, привлечь к их обсуждению широкий круг людей, некоторые постоянные комиссии проводят свои заседания прямо на предприятиях, в школах, больницах и т.д. На практике случается, что две или более комиссии действуют совместно. Например, бюджетно-финансовая комиссия и комиссия по охране здоровья могут сообща рассмотреть, как используются бюджетные средства на строительство больницы, и внести вопрос по итогам изучения обстоятельств дела на пленарное заседание Думы (Совета, Собрания и т.д.).

6. В этом пункте установлена возможность не создавать в отдельных поселениях представительные органы местного самоуправления. Такая возможность должна быть предусмотрена и в соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Это единственное закрепленное Федеральным законом условие для реализации данного положения. В каких конкретно поселениях не создается представительный орган, кто и как это определяет, в настоящей статье не говорится. Об этом идет речь в законодательстве субъектов Российской Федерации. Суть состоит в том, что представительный орган не имеет смысла создавать в небольшом поселении, где вопросы местной жизни может решать непосредственно население. Законом о местном самоуправлении Воронежской области определено, что представительный орган может не создаваться в населенных пунктах, сельсоветах с населением до 500 человек. В законах других субъектов Российской Федерации такой предел численности населения устанавливается не всегда. Зато в них говорится, что вопрос, создавать или не создавать представительный орган, должно решить само население (Омская область) или это устанавливается в Уставе данного муниципального образования (Ярославская область). При осуществлении полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан соблюдаются определенные условия: на собраниях (сходах), осуществляющих полномочия представительного органа, правом голоса обладают лица, достигшие 18-летнего возраста (Омская область); собрание (сход) считается правомочным при участии в нем более половины жителеймуниципального образования, обладающих избирательным правом (Ярославская область).

Согласно Закону "О местном самоуправлении в Вологодской области" в небольших поселениях представительные органы не образуются, а местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через сходы (собрания), конференции жителей и, кроме того, выборным главой администрации. Легко заметить, что такой порядок существенно видоизменяет идею, заложенную в Федеральном законе, где не предусмотрены в предлагаемых условиях выборы главы администрации.

 

Статья 16. Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления

1. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

2. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

4. Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

5. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

 

Комментарий к статье 16 Закона

 

1. Эта статья, как и многие другие статьи комментируемого закона, предоставляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Она устанавливает свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условиях либо найти другое. Документом, закрепляющим организационную структуру муниципального образования, является его устав. Если иметь в виду конституционную норму, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется самим населением, устав, закрепляющий эту структуру, должен получить одобрение населения. Это может быть сделано путем референдума, обсуждения и одобрения проекта устава на собраниях и сходах граждан и другими способами. Если устав принимается представительным органом - все равно структура органов местного самоуправления как составная часть устава в виде основных принципов и норм организационного устройства должна быть одобрена жителями соответствующих городских и сельских поселений.

К сожалению, практика дает очень мало примеров соблюдения этого правила. Более того, законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев слишком жестко определяют структуру органов местного самоуправления, не учитывая сказанное на этот счет в комментируемом Федеральном законе. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области" записано, что Глава местного самоуправления становится таковым, если он является Главой администрации и занимает эту должность в силу избрания председателем соответствующего представительного органа местного самоуправления. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" определено, что Уставом муниципального образования должность Главы муниципального образования может быть предусмотрена только на территории поселков, сельсоветов, округов и т.д. В этом же Законе установлено, что органы самоуправления делятся на те, которые образуются в соответствии с саратовским Законом (представительные и исполнительные органы - советы, собрания, комитеты, главы муниципальных образований и администраций), затем образованные в соответствии с уставом муниципального образования и, наконец, "структурные подразделения вышеуказанных органов".

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Именно такую должность предусматривает ст.16 комментируемого Закона, оставляя решение вопроса о целесообразности ее введения за самим муниципальным образованием.

Согласно п.1 ст.16 в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна. В одном городе вправе решить, что выборным станет одно, главное должностное лицо, в другом - несколько должностных лиц (см. комментарий к ст.14). И все это будет отвечать нормам федерального акта. Другое дело, что сейчас, на начальном этапе реформы местного самоуправления, избрание многих должностных лиц можно считать "излишней роскошью", чрезмерной тратой сил. Уставы, и это вполне резонно, сосредоточивают внимание на определении статуса первого, главного должностного лица местного самоуправления и порядке его избрания, а также главы администрации, который во многих случаях тоже является выборным.

2. Этим пунктом определяется порядок выборов главы муниципального образования. Причем само муниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего, равного и прямого голосования или представительным органом. При этом порядок избрания устанавливается федеральными законами и законами субъектов Федерации. На практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами Федерации. Поскольку, однако, правовое обеспечение выборов со стороны субъектов Федерации запаздывает, некоторые муниципальные образования сами установили порядок выборов, в том числе и выборов главы муниципального образования, представительным органом. Например, в Уставе города-района Борисоглебска Воронежской области сказано, что Глава местного самоуправления (он же Глава администрации) избирается муниципальным Советом тайным голосованием, причем в выборах должно участвовать не менее двух третей избранных депутатов. Глава считается избранным, если за него проголосовало более 50% от числа депутатов муниципального Совета.

3. Сложный вопрос - правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п.1 ст.16 о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по осуществлению самоуправления"? Не заложена ли в этой формуле возможность трактовать ее так, как это сделано в Уставе Астраханского городского Совета, где говорится, что мэр города, являющийся "высшим должностным лицом городского самоуправления, возглавляет систему органов местного самоуправления"?

Исходя из формулы закона, теоретически можно вполне допустить самостоятельную, наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие органы, выполняющие его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность местного самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию. Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникают вопросы о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов и т.д.

Возможно предположить и другое: глава муниципального образования - это символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он "властвует, но не правит", представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования. Но тогда теряется смысл создания этой должности как "возглавляющей деятельность по осуществлению местного самоуправления".

Практика пошла по пути, определенному п.3 ст.16 Закона. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко наделяется правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

В Федеральном законе положение главы муниципального образования в составе представительного органа изложено очень кратко. Уставы же определяют роль главы в этом смысле достаточно подробно, причем в разных муниципальных образованиях она неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы муниципального образования, - избран он населением или представительным органом.

В Уставе города-района Борисоглебска Воронежской области глава муниципального образования избирается муниципальным Советом из числа депутатов и является председателем Совета. Он председательствует на заседаниях Совета и организует деятельность депутатов. Этим его функции и ограничиваются. По сути, вряд ли можно считать, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо муниципальный Совет избирает еще главу администрации, который по своему функционально-правовому значению больше подходит к роли главы муниципального образования. Хотя он и не председательствует в Совете, только по его представлению могут быть приняты решения Совета по ряду существенных вопросов, связанных с правотворческой деятельностью. Кроме того, глава администрации может обратиться в муниципальный Совет с предложением о приостановлении, отмене, дополнении и изменении документов, принятых муниципальным Советом. Устав не определяет правовых последствий таких обращений, но сама по себе их возможность вряд ли может быть оценена как формальная.

Совсем иное положение в Ногинском районе Московской области. Глава района (именно так именуется здесь глава муниципального образования) избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он входит согласно Уставу района в состав Собрания представителей, организует его работу и председательствует на его заседаниях. Глава района вправе созывать и вести очередные и внеочередные, открытые и закрытые заседания Собрания представителей, вносить вопросы в повестку дня заседаний Собрания, вносить на рассмотрение Собрания представителей проекты решений, выступать с докладами или содокладами, выступать вне очереди на заседании Собрания, давать заключение по проектам решений Собрания и предлагать поправки к проектам, использовать право вето в отношении принятых Собранием решений. При внесении главой района поправок к проектам нормативного акта района каждая из этих поправок включается в проект, если не будет отклонена большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании.

Как видим, возможности главы района влиять на деятельность Собрания представителей весьма значительны. Это не просто вхождение в состав Собрания и выполнение роли председателя на его заседаниях. Это по сути руководство его деятельностью, что вряд ли закладывалось в содержание формул Федерального закона. Тем не менее, как устанавливает п.3 ст.16 данного Закона, глава муниципального образования наделяется уставом собственной компетенцией без каких-либо ограничений.

О том, что формулу о "собственной компетенции" в совокупности с формулой о возможности вхождения в состав представительного органа и председательствовании в нем уставы разных муниципальных образований используют каждый по-своему, исходя, очевидно, из местных условий, традиций, соотношения политических сил и прочих обстоятельств, можно судить по многим документам, принимаемым в городах, районах, сельских округах, поселках и т.д. Причем весьма распространены случаи, когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим видную роль в организации исполнения решений представительных органов. Если Федеральный закон избегает термина "исполнительный орган" (по-видимому, из опасения, что его сочетание с любой из самоуправленческих структур может вызвать нежелательные ассоциации с организацией советской власти на местах), то многие уставы (например, г.Хабаровска) напрямую записывают за главой местного самоуправления, избранного населением и входящего в состав представительного органа, обязанность организовывать и контролировать выполнение решений муниципалитета. Действуют уставы (скажем, в г.Омске), согласно которым избираемый населением глава городского самоуправления хотя и является высшим должностным лицом, но наделен полномочиями реализовывать распорядительные, исполнительные и контрольные функции городского самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что спектр полномочий главы муниципального образования, определяемый уставами, выглядит очень пестрым.

Во многих уставах верно схвачен организационно-правовой смысл вхождения главы муниципального образования в состав представительного органа. Там, где такое вхождение признано, в уставах подчеркивается, что глава муниципального образования не становится депутатом (если, конечно, не избирается самим представительным органом в свой состав). "Городской Совет состоит из 24 депутатов и мэра города" (он же глава муниципального образования - г.Астрахань). "Городская Дума состоит из 16 депутатов. В состав Думы входит выборный Глава народа" (г.Тюмень). "В состав Городской Думы входит мэр и шестнадцать депутатов" (г.Хабаровск) и т.д. В одном случае глава входит в состав представительного органа с правом решающего голоса (г.г. Ярославль, Астрахань), в другом - с правом совещательного голоса, которым он обладает во время обсуждения, и решающего, которым пользуется в случае, если при голосовании голоса депутатов разделились поровну и иным способом принять решение не представляется возможным (г.Воронеж). Вывод главы муниципального образования из состава депутатов отвечает закрепленному в ряде уставов принципу несовместимости мандата депутата с выполнением обязанностей должностного лица администрации местного самоуправления, тем более руководителя администрации.

Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность. Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов).

Например, в г.Астрахани заместитель председателя Совета является официальным представителем Совета в отношениях с жителями г.Астрахани, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, органами и представителями государственной власти и управления, представителями зарубежных стран. Он организует подготовку и проведение заседаний Совета; по поручению мэра (он же глава муниципального образования и глава администрации) осуществляет руководство деятельностью Совета и его органов; совместно с мэром города ведет заседания Совета, контролирует выполнение регламента.

Секретарь Городской Думы г.Тюмени согласно Уставу города организует работу Городской Думы, осуществляет иные внутриорганизационные полномочия. Он координирует работу по подготовке заседаний Думы, формирует проект повестки дня ее заседания, доводит до сведения населения и депутатов время и место проведения заседания Думы, а также проект повестки дня, при отсутствии Главы города (мэра) ведет по его поручению заседания Думы и т.д.

Большое внимание законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.

Как уже отмечалось, часто глава муниципального образования и глава администрации соединяются в одном лице. Как указывается в ряде законов и уставов, глава муниципального образования по должности является главой администрации. Однако это не единственный способ возглавить административную деятельность. Согласно Закону "О местном самоуправлении в Воронежской области" Глава администрации: а) избирается непосредственно населением; б) избирается соответствующим представительным органом местного самоуправления; в) назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту. Закон "О местном самоуправлении в Омской области" добавляет к перечисленным еще один способ: "Глава местной администрации может занимать эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа". Закон "О местном самоуправлении в Вологодской области", перечисляя все эти способы, устанавливает возможность для Главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования.

Определяя эти варианты, законы не всегда ссылаются на возможность выбора любого из них данным муниципальным образованием. К сожалению, все они дают закрытый перечень вариантов, хотя на практике их может быть гораздо больше. И все же главное, что содержится в этих законах, - возможность населения или представительного органа самим выбрать или назначить главу исполнительного органа. В этом отношении они соответствуют Федеральному закону, утверждающему принцип самоорганизации управления на местах, отвечают требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что Советы или собрания, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Вместе с тем анализ законов некоторых субъектов Федерации и уставов муниципальных образований приводит к выводу, что стремление удержать исполнительные органы местного самоуправления в сфере влияния администрации, стоящей выше рангом, далеко не исчезло. В Законе об организации местного самоуправления в Нижегородской области установлено, что глава местной администрации назначается местным представительным органом, если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования. Но в этом случае земские собрания районов области, думы наиболее крупных городов назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных губернатором области, а думы городов, за исключением крупных городов, а также советы поселков, сельсоветы, назначают глав местных администраций из числа кандидатов, предложенных главой муниципального образования (главой администрации) района, области, на территории которых находятся эти муниципальные образования.

Таким образом ограничивается самостоятельность выбора представительным органом главы администрации данного муниципального образования, что противоречит основополагающему принципу самоорганизации управления в местных сообществах. Допустимы деловые, так сказать, неформальные отношения представительных органов указанных уровней с органами государственной власти области или соответственно с главами администрации районов. Ничего противозаконного нет в том, что думе "сверху" предлагают рассмотреть кандидатуру на вакантную должность. Если эта кандидатура подходит, депутаты могут только поблагодарить за предложение. Но когда речь идет о формализованном круге кандидатов, за границы которого дума выйти не может, это явно нарушает установленные Законом начала самоуправления.

Нельзя признать законной практику, когда глава администрации не только предлагается "сверху" для назначения представительному органу, но и прямо назначается. Это закреплено, к примеру в Уставе Ногинского района Московской области, согласно которому глава района вправе назначить глав территориальных администраций. По сути, так же обстоит дело в городе-районе Борисоглебске Воронежской области, где сначала избирается сельский Совет, который затем на своем заседании называет кандидатов для назначения на должность главы сельского самоуправления, а тот по уставу "руководит деятельностью сельского Совета". Однако назначает главу сельского самоуправления (он же глава администрации) Глава администрации Борисоглебска из предложенных сельским Советом кандидатур и по согласованию с муниципальным Советом Борисоглебска.

Согласно комментируемой статье глава администрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность его деятельности. И хотя, как уже отмечалось, на уровне местного самоуправления принцип разделения властей не действует, законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований скрупулезно регламентируют не только полномочия глав администрации, но и каждого органа, а также их взаимоотношения. Причем в стремлении урегулировать эти вопросы отчетливо слышны отголоски той недавней поры, когда по примеру "верхов" "внизу" шла борьба за власть между Советами и администрацией. Это ощущается и в попытках перенести на уровень местного самоуправления систему "сдержек и противовесов", установленную новой Конституцией для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и в декларациях относительно невмешательства представительных и исполнительных органов в дела друг друга, и в соотношении объема полномочий представительных и исполнительных органов, когда на эти полномочия как бы проецируются (разумеется, в уменьшенном масштабе) полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации. В основе всего этого лежит идея "сбалансированности" полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов, наиболее последовательно выраженная и закрепленная в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области". "Система сбалансированности полномочий, - говорится здесь, - распространяется прежде всего на следующие вопросы деятельности органов местного самоуправления:

- право издания нормативных актов общего характера, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина, относится к исключительному ведению представительных органов, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права вернуть его на повторное рассмотрение;

- право назначения должностных лиц исполнительного органа принадлежит исключительно Главе администрации, однако при этом представительный орган не может быть лишен права либо предварительного голосования назначаемых лиц, либо выражения недоверия должностным лицам за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. В любом случае это не исключает права представительного органа в особом порядке отрешать от должности лиц исполнительного органа за нарушение законодательства;

- право утверждать местный бюджет, а также утверждение социальных и иных программ развития относится к исключительной компетенции представительного органа, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права требовать обязательного учета их мнения, выраженного в виде заключения либо поправок при решении вопросов о всех расходах, покрываемых за счет местного бюджета;

- право самостоятельного от иных органов осуществления любой оперативной деятельности в пределах установленной законом компетенции принадлежит исключительно исполнительному органу или должностному лицу, его возглавляющему, однако при этом представительный орган не может быть лишен права создавать необходимые органы по контролю за указанной деятельностью, расследованию обнаруженных злоупотреблений и принимать необходимые меры в соответствии с законодательством".

Такой, самый общий подход к соотношению представительных и исполнительно-распорядительных органов в уставах муниципальных образований разных областей реализуется далеко не одинаково. По соотношению полномочий, закрепляемых уставами за представительными и исполнительно-распорядительными органами, можно определить, имеем ли мы дело с намерением правовыми средствами усилить или ослабить администрацию, понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные условия для эффективного взаимодействия - или эти условия законным образом не определяются.

Назначение должностных лиц, подчиненных главе администрации. С представительным органом может согласовываться назначение и освобождение от должности: первого заместителя главы администрации (г.г.Астрахань, Омск, Ярославль); первых заместителей и заместителей главы администрации, председателя комитета по управлению муниципальным имуществом, руководителя отдела социальной защиты населения, руководителя финансового отдела, главного редактора местной газеты, главного архитектора (город-район Борисоглебск Воронежской области); заместителей главы администрации, руководителя аппарата городской администрации, глав администраций районов города, председателя Комитета по финансам, начальника отдела социальной защиты, начальников управлений культуры, народного образования, здравоохранения, главного архитектора, председателей комитетов по управлению муниципальным имуществом, жилищным фондом (г.Воронеж); наконец, глава администрации может сам назначать и освобождать от должности всех должностных лиц без всякого совета с представительным органом (г.г.Хабаровск, Тюмень, Ногинский район Московской области и др.).

Досрочное прекращение полномочий представительного органа и роспуск его. В соответствии с Федеральным законом полномочия представительного органа могут быть прекращены при соблюдении определенной процедуры в установленных законом случаях и на основании решения субъекта Федерации, вынесенного в форме закона (см. комментарий к ст.49). Однако уставами ряда муниципальных образований предусмотрены дополнительные условия, при которых возможно прекращение полномочий представительных органов: решение этого органа о самороспуске, положительный результат референдума о досрочном роспуске представительного органа, отрицательный результат референдума о прекращении полномочий исполнительного органа (г.г.Тюмень, Омск). Наряду с этим в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрен досрочный роспуск представительного органа по решению главы администрации. Он может быть осуществлен, если на заседании представительного органа отсутствует кворум более трех раз подряд при повторном созыве заседаний по истечении семи дней; после первого и второго несостоявшегося заседания (г.Хабаровск), а также если представительный орган не может принять решения из-за отсутствия кворума в срок более трех месяцев (г.Астрахань).

С одной стороны, полномочия главы администрации направлены на обеспечение нормальной работы представительного органа, но при отсутствии в уставе точного определения субъективных или объективных причин невозможности обеспечить кворум данные прерогативы могут обернуться рычагом для давления на не очень сговорчивых депутатов.

Право подписи решений представительного органа и отлагательного вето на решения этого органа принадлежит главе администрации (если это право не предоставлено уставом главе муниципального образования). Это довольно сильное средство влияния на деятельность представительного органа (см. комментарий к ст.19).

Досрочное прекращение полномочий главы администрации и отрешение его от должности. Помимо случая, предусмотренного Федеральным законом (см. комментарий к ст.49), уставами определены и другие возможные причины досрочного прекращения деятельности главы администрации (впрочем, как и главы местного самоуправления). Это добровольная отставка, совершение преступления, утрата гражданства Российской Федерации, выезд на постоянное место жительства за пределы территориального образования, смерть или признание умершим решением суда, признание недееспособным по вступившему в законную силу решению суда, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Кроме того, представительный орган может отрешить от должности главу администрации (главу местного самоуправления) в случае совершения им преступления, если есть вступивший в законную силу приговор суда, и вынесения мотивированного недоверия представительным органом главе администрации (главе местного самоуправления) трижды в течение трехмесячного периода (г.Воронеж). Недоверие может быть выражено группой депутатов представительного органа и должностным лицам администрации. Решение о выражении недоверия принимается на заседании представительного органа двумя третями голосов от числа избранных депутатов и может служить основанием для освобождения упомянутых лиц от занимаемой должности (г.Воронеж). Это способ влияния на главу администрации со стороны представительного органа, одна возможность применения которого предостерегает администрацию от неоправданных, необоснованных решений и предотвращает конфликтные ситуации.

Решение вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Это одна из главных сторон деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, поскольку от нее зависит судьба многих местных начинаний, удовлетворение интересов и потребностей жителей городов и сел. Кто играет ведущую роль в решении этих вопросов? Если не иметь в виду утверждение бюджета, местных налогов и сборов как главных прерогатив представительного органа, то в остальном экономические полномочия распределяются по-разному.

В Уставе г.Ярославля перечень исключительных полномочий муниципалитета города не включает закрепленные Федеральным законом право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Нет этой нормы и в полномочиях муниципалитета, не относящихся к исключительным. Правда, в обоих перечнях есть немало положений, так или иначе связанных с определением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью: определение порядка выпуска муниципальных займов, утверждение положения о внебюджетных и валютных фондах, установление порядка использования нежилых помещений, определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, и др. Но ведь любое из этих полномочий может быть передано мэру города - они не относятся к исключительному ведению муниципалитета. Не случайно согласно статьям Устава Ярославля, определяющим полномочия мэрии в области управления муниципальной собственностью, значится: мэрия управляет муниципальной собственностью города, решает вопросы приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности, определяет условия и порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, утверждает уставы муниципальных предприятий, учреждений и организаций, содействует созданию на территории города предприятий различных форм собственности и др. В некоторых случаях имеются ссылки на порядок, установленный муниципалитетом, но ведь вместо муниципалитета это может сделать и мэр.

Правда, здесь говорится, что, когда встает вопрос об отчуждении объектов муниципальной собственности, предложения вносятся в муниципалитет. Однако по предложению мэра (председательствующего в муниципалитете) вопрос опять-таки может быть передан на его собственное рассмотрение.

Очевидно, что в Уставе г.Ярославля именно глава администрации предстает должностным лицом, играющим решающую роль в распоряжении муниципальной собственностью, причем эта роль утверждается даже вопреки Федеральному закону.

Иная позиция нашла отражение в Уставе г.Воронежа. Согласно данному документу муниципальный Совет города, осуществляя полномочия собственника муниципальной собственности, вправе распределять эти полномочия между органами местного самоуправления города; устанавливать, как того и требует Федеральный закон, порядок управления объектами муниципальной собственности. Он определяет также перечень объектов, не подлежащих отчуждению, максимальный размер стоимости сделок с имуществом, заключаемых городской администрацией и ее органами без согласия муниципального Совета, и решает ряд других вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Городская администрация также управляет объектами муниципальной собственности, но в порядке и на условиях, предусмотренных как законодательством, так и правовыми актами муниципального Совета, изданными в пределах его компетенции. При этой правовой ситуации позиции представительного органа выглядят значительно сильнее и устойчивее, чем в первом случае.

4. В этом пункте устанавливается порядок наименования главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий. Они определяются уставом, но в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Законы о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации (например, Читинской области) передают право наименования главы муниципального образования и других должностных лиц, а также определения сроков их полномочий самим муниципальным образованиям. В читинском Законе установлено, что эти вопросы регламентируются уставами муниципальных образований. В законах других субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям предоставляется свобода в определении наименования главы муниципального образования, но устанавливается срок его полномочий: например, в ярославском Законе - четыре года. Аналогичная норма закреплена в Законе Воронежской области. Разница в сроке полномочий: он не может превышать для выборных должностных лиц четырех лет и быть меньше срока полномочий представительного органа, а кроме того, должен составлять полное число лет. Поскольку срок полномочий представительного органа не может быть менее двух и более четырех лет, выборное должностное лицо практически действует два, три или четыре полных года.

В законах субъектов Российской Федерации можно встретить и другую формулу: уставом муниципального образования предусматривается должность главы муниципального образования, одновременно являющегося главой местной администрации, который избирается населением на четыре года или представительным органом - без указания срока. Поскольку срок полномочий представительного органа в этом субъекте Федерации тоже четыре года, в случае получения полномочий от депутатов глава муниципального образования (он же глава администрации) действует в течение тех же четырех лет (если, разумеется, его полномочия на основании закона не будут прекращены досрочно). В Законе Нижегородской области, где об этом говорится, одновременно указано, что порядок избрания устанавливается Федеральным законом и Законом Нижегородской области.

Закон "О местном самоуправлении в Омской области" определяет статус руководителей исполнительных органов местного самоуправления, которые называются главами местной администрации. Срок полномочий главы местной администрации составляет четыре года. Однако в тех случаях, когда глава администрации избирается на собраниях (сходах), конференциях жителей (речь, по-видимому, идет о сельских главах и главах администраций поселков и малых городов), срок его полномочий составляет два года.

Уставы муниципальных образований в соответствии с полномочиями, предоставленными им законами субъектов Федерации, дают выборным должностным лицам самые разные наименования. В городах, поселках это чаще всего мэр города (поселка) как глава муниципального образования. Реже - глава города (поселка). В сельских районах - это глава района, хотя бывает и мэр района (Городецкий район Нижегородской области), в сельсоветах - глава сельского самоуправления.

Иногда выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, именуется главой администрации. Как правило же, глава администрации - это глава исполнительного органа местного самоуправления.

5. Данный пункт посвящен принципу подотчетности выборных должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу. Поскольку выборных должностных лиц, как правило, двое - глава муниципального образования и глава администрации, - именно об их подотчетности идет речь в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований. Более того, при объединении функций главы муниципального образования и главы администрации в одном лице о подотчетности говорится применительно к одному выборному должностному лицу.

По сути дела, отчетность - один из способов, причем всеобъемлющий и по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важно иметь в виду, что Федеральный закон устанавливает подотчетность должностных лиц, во-первых, населению непосредственно и, во-вторых, представительному органу. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности представительному органу. О том, как, в каких формах и с какими последствиями организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общей форме. Подчас и об отчетности перед представительным органом указанные нормативные акты лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общее правило. Так, в Уставе Городецкого района Нижегородской области все ограничивается констатацией: глава местного самоуправления в своей деятельности подотчетен населению района и земскому собранию.

Да и в тех уставах, где принцип подотчетности выборных должностных лиц населению разбирается более подробно, ему не придается то значение, которого он заслуживает по определению, обеспечивая связь населения с избранными им органами, возможность влиять на их деятельность, принимать меры, направленные на улучшение работы тех, кто призван изо дня в день заботиться об интересах и нуждах жителей городов и сел.

В лучшем случае в уставах муниципальных образований говорится об отчетах глав администрации перед населением через местную газету и другие средства массовой информации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах, собраниях, конференциях в этих документах почти ничего не сказано. Правда, как средство воздействия на выборных должностных лиц в некоторых уставах предусматривается возможность отзыва их избирателями, возможность по требованию определенного количества избирателей (10% по Уставу г.Астрахани, например) назначения референдума по вопросу об отзыве мэра города.

В отдельных уставах, провозглашающих принцип подотчетности выборных лиц непосредственно избирателям, осуществление его сводится к публикации данных о состоянии здоровья населения, о состоянии природной среды, использовании природных ресурсов в хозяйственных целях, о состоянии законности и правопорядка и т.д. Само по себе такое информирование населения весьма полезно для обеспечения гласности деятельности муниципальных органов, осведомленности населения о делах в муниципальном образовании. Однако к отчету, следствием которого всегда должна быть оценка сделанного, это отношения не имеет.

Если проанализировать, как уставы трактуют принцип подотчетности выборных должностных лиц представительным органам, то можно заметить два варианта подхода. Сущность первого в простом упоминании об отчетности. Второй характерен наличием кратких упоминаний о периодичности отчетов, типа: "Глава города (мэр) периодически отчитывается перед Городской Думой" (и населением тоже). Что означает "периодически" - в Уставе г.Тюмени не указано. Следовательно, отчеты могут происходить и два раза в год, и один раз в два года - правовой нормы на сей счет не существует. В других уставах есть более конкретные указания: отчеты даются "ежегодно", "не реже одного раза в год" и даже "не позднее чем через два месяца после окончания календарного года" (г.Астрахань).

По-разному понимается и само содержание отчета. В некоторых уставах заметно стремление сузить это содержание. В г.Ярославле, например, мэр ежегодно направляет в муниципалитет отчет о постатейном исполнении бюджета и послания о социально-экономическом положении в городе. Но ведь это не отчеты о деятельности мэра и мэрии, которую он возглавляет. Полный отчет предполагает разговор и о стиле работы должностного лица, о том, какие вопросы он рассматривал, как обращался с правом "вето", чему уделял главное внимание, и т.д.

В уставах многих муниципальных образований отсутствует определение способов оценки представительными органами деятельности должностных лиц по результатам их отчетов. Кроме упоминания о возможности выражения недоверия этим лицам, в большинстве случаев в уставах ничего не сказано. Но ведь недоверие - это чрезвычайный способ негативной оценки работы выборного должностного лица. А есть и другие. Об этом довольно обстоятельно говорится в Уставе г.Астрахани. По отчету мэра городской Совет принимает решение об утверждении или неутверждении результатов деятельности мэра: в последнем случае отчет возвращается на доработку с указанием причин неутверждения и сроков устранения недостатков. Решение об утверждении результатов деятельности мэра может содержать предложения и замечания, которые мэр обязан учесть в планах на следующий год. Очевидно, что такая детализация в Уставе процедуры отчета может помочь преодолеть формализм в самой отчетности, чем нередко страдает рассмотрение представительным органом итогов деятельности выборного должностного лица.

 

Статья 17. Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

1. В уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных в статьях 15 и 16 настоящего Федерального закона, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

2. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

3. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

 

Комментарий к статье 17 Закона

 

1. Иные, кроме указанных в ст.15 и 16, органы и должностные лица местного самоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющих исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований. В системе органов местного самоуправления нет судебных и прокурорских органов, составляющих федеральные структуры государственной власти. Нет и соответствующих им муниципальных должностных лиц.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она городским или сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В крупных городах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизационной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы и т.д. В сельских районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда этих подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В крупных городах соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В малых городах, поселках, сельсоветах штатные подразделения малочисленны. В небольших сельсоветах, например, их, как правило, вообще нет. Здесь действуют от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья (где оно есть), актами гражданского состояния, военно-учетной работой, выполняющие некоторые нотариальные действия.

2. Согласно этому пункту параметры формирования и функционирования невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В принятых к настоящему времени законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации объем нормативного материала, посвященного этим вопросам, различен. В некоторых законах буквально повторяется текст Федерального закона. В иных содержатся отдельные нормы о сроках полномочий, наименовании, компетенции, других вопросах деятельности данных органов и должностных лиц. Есть и такие, где регламентирование соответствующих вопросов почти целиком отнесено к полномочиям муниципальных образований в принимаемых ими уставах. Самое же примечательное в правовом регулировании многих сторон формирования, организации и деятельности невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в крайне неодинаковом подходе к ним как в законах субъектов Федерации, так и в уставах муниципальных образований. Начиная с порядка формирования.

В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области установлено, что структура администрации (то есть состав ее органов) утверждается муниципальным образованием самостоятельно в зависимости от полномочий и предметов ведения. Эта норма очень близка к конституционной формуле о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поскольку структура администрации входит в общую структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования, устанавливаемый саратовским Законом порядок был бы оптимален, если бы согласно другому предписанию того же Закона структура, определяемая "муниципальным образованием самостоятельно", не утверждалась бы затем представительным органом этого муниципального образования.

К сожалению, во многих (если не в значительном большинстве) анализируемых законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (Омская область, Раменский район Московской области, г.г.Ярославль, Астрахань, Тюмень, Хабаровск и др.).

По-разному определяется само назначение органов администрации и их место в системе органов местного самоуправления. В Законе Воронежской области записано, что органы местной администрации образуются для реализации полномочий местного самоуправления. Разительно отличается от этой формулы норма Устава г.Хабаровска, в котором говорится, что отраслевые и функциональные органы городской администрации осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, направленную на "исполнение законов, указов Президента, актов Правительства, актов вышестоящих органов государственного управления, принятых в пределах их полномочий, решений городской Думы и распоряжений мэра". Примерно такие же нормы есть и в некоторых других законах и уставах (в том же Законе Воронежской области).

Если не относить эти положения на счет недостаточно высокого технического уровня нормотворчества, то следует признать, что связывая отраслевые органы самоуправления с деятельностью органов государственной власти, они включают в систему последних упомянутые отраслевые структуры, тем самым искажая самый смысл местного самоуправления и возвращая его ко временам местных Советов, "в каждом из которых была частица верховной власти". Это еще раз подтверждает недостаточную проясненность ряда вопросов местного самоуправления, а в связи с этим непоследовательность законодателей отдельных субъектов Федерации и авторов некоторых уставов муниципальных образований.

Наименование органов и должностных лиц примерно одинаково. Это, если речь идет об органах, департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга главным образом масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления муниципальной единицы. Кроме названных, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссий, которые принимают решения коллегиально. От них отличаются органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах администрации, - коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администрации согласно уставам вправе созывать совет директоров предприятий (в ряде городов и районов - независимо от формы собственности) для рассмотрения вопросов управления муниципальным образованием, в том числе вопросов создания внебюджетных фондов. В уставах не расшифровывается, что означает "создание внебюджетных фондов". Если речь идет о внедоговорном "привлечении средств" на нужды городов и районов, то это не согласуется со ст.32 комментируемого Закона, которая предусматривает договорные формы отношений с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности (см. комментарий к этой статье).

Уставы, регламенты и другие акты, принимаемые главами администрации, предусматривают также органы вспомогательного аппарата администрации: контрольно-организационно-правовой отдел, пресс-центр, общий отдел, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др. Эти органы занимают небольшое место в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации и уставах. Главное внимание в этих документах сосредоточено на функциональных и отраслевых структурах и их невыборных руководителях. Причем законы о местном самоуправлении, как правило, не классифицируют и не именуют указанные должности. В уставах некоторых муниципальных образований дается лишь статусная характеристика этих должностей. Так, в Уставе г.Омска указано: "...должностными лицами администрации являются муниципальные служащие, выполняющие властные, организационно-распорядительные, управленческие функции по отношению к муниципальной собственности, работникам администрации (вероятно, другим. - Комм. авт.), муниципальных предприятий и учреждений".

В Уставе г.Астрахани приводится общий перечень этих должностных лиц: первый заместитель мэра, заместители мэра, управляющий делами администрации, руководители структурных подразделений городской и районных администраций (в этом, как и во многих других городах, нет внутригородских муниципальных образований, а в отдельных частях города создаются подчиненные общегородской администрации управленческие структурные подразделения).

Значительное внимание и законы и уставы уделяют заместителям главы администрации. Так, в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Воронежской области" они назначаются на должность главой администрации, при этом согласно порядку, закрепленному в уставе, кандидатуры замов должны либо согласовываться с представительным органом, либо нет. Число замов определяется уставом муниципального образования. Они выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, закрепленных уставом. Примерно то же самое (за исключением ссылок на устав) записано в Законе Омской области.

В уставах различаются полномочия первого заместителя и заместителей. В г.Ярославле, например, первый заместитель исполняет полномочия мэра в случае досрочного прекращения его полномочий, но при этом не вправе назначать на должность других заместителей мэра, руководителей структурных подразделений мэрии, утверждать положения о них и перечень структурных подразделений мэрии города. В г.Тюмени первый заместитель Главы города исполняет обязанности Главы города в период его отпуска, командировки, болезни и т.д. Он не может назначать городской референдум, созывать заседания Думы и исполнять другие полномочия Главы города как выборного должностного лица. Заместители Главы администрации осуществляют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных Главой, выполняют его поручения. В ряде случаев заместитель Главы администрации возглавляет одновременно одно из функциональных или отраслевых подразделений администрации, является председателем той или иной комиссии, действующей постоянно или временно.

Вопросы формирования структурных подразделений чаще всего относятся к компетенции глав администрации. Вместе с тем, например, в г.Вологде, порядок формирования исполнительных органов определяет представительный орган. Назначение руководителей (в ряде случаев и заместителей руководителей и других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности - прерогатива Главы администрации (исключение составляют некоторые должности, согласуемые, как отмечалось выше, с представительным органом). Руководитель администрации обычно вправе сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации. Но не везде. В Саратовской области в соответствии с Законом области о местном самоуправлении данные положения утверждаются представительными органами. А вот в Ногинском районе Московской области свобода определения статуса отделов и управлений предоставлена самим руководителям этих отделов и управлений. Такой разнобой трудно объяснить с юридической точки зрения. С позиции юриста оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, а поэтому должен определять общий подход к организации работы, необходимый для решения единых управленческих задач.

Законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований по-разному подходят к определению источников финансирования органов местной администрации. В одном случае устанавливается правило, согласно которому их деятельность финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. При этом органы администрации не могут заниматься предпринимательской деятельностью и состоять на хозрасчете. В другом случае закрепляется порядок, по которому подразделения администрации могут финансироваться из бюджета либо состоять на хозрасчетной или смешанной основе. Что касается бюджетного содержания должностных лиц местной администрации, то, как отмечено в Уставе г.Хабаровска, оклады должностным лицам устанавливаются мэром "в соответствии с утвержденной органами государственной власти схемой должностных окладов". Практика показывает, что данное правило действует не в одном Хабаровске: самостоятельность органов самоуправления в определении денежного содержания должностных лиц местного самоуправления (да и не только в этом вопросе) существенно ограничена, что характерно для нынешнего периода становления местного самоуправления в Российской Федерации.

О сроках, на которые назначаются должностные лица в функциональные и структурные подразделения администрации муниципальных образований, ни в законах, ни в уставах почти ничего не говорится. Лишь в Уставе г.Омска сказано, что с должностными лицами, возглавляющими структурные подразделения городской администрации, при назначении на должность заключается срочный трудовой договор (контракт) на срок действия полномочий главы городской администрации.

Отношения подчиненности структурных подразделений администраций муниципальных образований строятся по горизонтали. Как правило, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают подчиненность департаментов, отделов, управлений и других им подобных структур главам местной администрации. Главы администрации руководят департаментами, отделами и управлениями, применяют к их работникам меры поощрения, привлекают к дисциплинарной ответственности руководителей и других сотрудников этих органов, имеют право отменять акты руководителей структурных подразделений. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" говорится, что администрация подконтрольна также жителям и представительному органу муниципального образования. Здесь нельзя не видеть стремления к обеспечению прав населения на самоуправление, вовлечению его в управленческий процесс на территории муниципального образования. Однако Закон никак не расшифровывает формулу "подконтрольности", не раскрывает механизма, порядка ее осуществления.

Таким образом, законы и уставы уходят от "двойного подчинения" отраслевых и функциональных органов администрации, характерного для исполнительных структур местных Советов. В то же время они устанавливают правило, в соответствии с которым по вопросам, связанным с выполнением государственных полномочий, возложенных на администрацию органами государственной власти, она подконтрольна этим органам.

Одно из "слабых мест" в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований - определение компетенции администрации. Ряд законов и уставов вообще не регулирует эту компетенцию. В других же она либо закрепляется в самом общем виде, либо (как в некоторых законах о местном самоуправлении) излагается относительно развернуто, но без разграничения по уровням самоуправления и без разделения полномочий на государственные, выполняемые муниципальными образованиями, и те, которые связаны с решением вопросов местного значения (Омская область). Более или менее подробное определение компетенции администрации в уставах - скорее не правило, а исключение (г.Ярославль).

Нередко законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований переадресовывают установление функций и полномочий органов администрации положениям об этих органах. Так же обстоит дело и с вопросами организации и деятельности структурных подразделений и их должностных лиц. Эти вопросы регулируются либо в положениях об этих органах, либо в регламентах или других актах, которые разрабатываются и утверждаются главами администрации.

Примером может служить документ о распределении обязанностей в администрации Рамонского района Воронежской области. При распределении обязанностей в администрации Рамонского района учитывалась разница в правовом положении отделов, состоящих на бюджете, и хозрасчетных. Помимо этого в поле зрения руководящих работников были введены действующие на территории района организации и предприятия, относящиеся к объектам областной государственной собственности (наблюдение и контроль).

К основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя Главы администрации района отнесены: архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Из хозрасчетных подразделений - предприятие жилищно-коммунального хозяйства, отдел капитального строительства, бюро технической инвентаризации. Кроме того, он следит за деятельностью местных отделений областных предприятий - "Воронежавтодор", газово-эксплуатационной службы, "Воронежтоппром" и др. Он же возглавляет комиссии по предупреждению и ликвидации последствий по чрезвычайным ситуациям в системе гражданской обороны, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Из хозрасчетных подразделений центр занятости населения, спортивно-техническое общество, Дом молодежи. Одновременно он наблюдает за территориальным медицинским объединением местного подчинения, районной аптечной системой, музыкальными школами, Березовским сельскохозяйственным колледжем, Большеверейским СПТУ и возглавляет комиссии: жилищную; по делам несовершеннолетних; по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий; по регистрации репатриантов; эвакоприемную в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации по экономике занимается экономической и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно-финансовой деятельностью, денежным обращением. Он курирует комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле, платным услугам и защите прав потребителей, наблюдает за районным отделением статистики и казначейством. На его попечении общественные фонды: медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости населения; предприятия и организации: райпо, сахарный завод, фабрика художественной керамики, Воронежский мехлесхоз, Борский мебельный комбинат (областная собственность). Он же возглавляет комиссии по банковской деятельности, повышению устойчивости функционирования объектов экономики в мирное время и в особый период и др.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации и начальника управления сельского хозяйства: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов; охота и рыболовство; лесное хозяйство. Он куратор отделов и служб управления сельского хозяйства. Он контролирует также комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; госохотинспекцию; общество охотников и рыболовов; госсеминспекцию; научно-исследовательские учреждения; станции защиты растений и ветеринарную; ветбаклабораторию; госплемслужбу. Под его наблюдением находятся сельскохозяйственные предприятия и фермерские (крестьянские) хозяйства, а также перерабатывающие предприятия. Сверх того, он возглавляет комиссию по борьбе с сорной растительностью и районную службу по защите животных и растений в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации - руководитель аппарата: координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений районного Собрания, постановлений и распоряжений районной администрации; оказывает помощь поселковой и сельским администрациям, муниципальным Советам в совершенствовании форм организационно-массовой работы; организует делопроизводство в администрации района; взаимодействует с районным Собранием по организационным вопросам; организует учет руководящих кадров, подготовку предложений по их подбору, подготовке и расстановке; организует работу по рассмотрению обращений и приему граждан; отвечает за организационно-техническое обеспечение и хозяйственное обслуживание районного Собрания и администрации района. Он курирует регистрацию актов гражданского состояния, телекоммуникационную связь, архивное дело, нотариат. В его ведении отдел по координации деятельности органов местного самоуправления, общий отдел, архивный отдел, отдел ЗАГС, юридический отдел, нотариальная контора. Он возглавляет административную комиссию.

Этот перечень дает полное представление обо всех структурных подразделениях районной администрации. Кроме того, он подтверждает, что районная администрация не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района не подчиненные ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении комплексного социально-экономического развития территории, то есть об осуществлении полномочия, предусмотренного подп.4 п.2 ст.6 Федерального закона.

3. Содержание этого пункта ст.17 соответствует положению Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Прямой запрет на образование органов местного самоуправления и назначение их должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами является существенной правовой гарантией правила, содержащегося в Хартии.

До недавнего времени, до принятия Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, законами некоторых субъектов Российской Федерации допускались нарушения приведенного правила, хотя оно соответствовало общим конституционным нормам о местном самоуправлении, самостоятельном решении вопросов местного значения. Особенно острой стала проблема правового положения финансовых отделов районных и городских муниципальных образований, которые по традиции входили в единую союзную, республиканскую (РСФСР), а затем федеральную систему финансовых органов, возглавляемую Министерством финансов и состоящую на федеральном бюджете. Это были органы, через которые не только определялись доходы и расходы местных Советов, проводилась налоговая политика на местах, но вокруг которых вращалась вся деятельность местных органов власти. Находясь в полной финансовой зависимости от центральных органов, местные Советы фактически не могли самостоятельно решить ни одного сколько-нибудь существенного дела, требовавшего больших или малых денежных затрат.

Положением о Министерстве финансов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 г. "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации"*(47) устанавливалось, что министерства финансов республик, финансовые управления в краях и областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах входят в единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации. В этом положении ничего не говорилось о финансовых органах в городах и районах. Однако уже постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1994 года "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации"*(48) признаны утратившими силу постановление Совета Министров РСФСР от 24 мая 1972 г. "Об утверждении Положения о финансовом отделе исполнительного комитета районного Совета депутатов трудящихся и Положения о финансовом отделе исполнительного комитета городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся". Смысл этих решений состоял в том, чтобы дать возможность самим муниципальным образованиям формировать свои финансовые органы.

Тем не менее Закон Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области", принятый 10 февраля 1995 г., установил, что Главное финансовое управление и финансовые управления в городах и районах области составляют систему органов управления финансами Иркутской области. Главное финансовое управление области направляет и координирует деятельность финансовых управлений в городах и районах. Начальник Главного финансового управления области определяет предельную численность работников финансовых управлений городов и районов в пределах выделенных ассигнований. Положения о финансовых управлениях районов и городов утверждаются начальником Главного финансового управления области по согласованию с главами исполнительных органов соответствующих территорий. Тем самым Закон вступил в противоречие со ст.12 и 13 Конституции Российской Федерации, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет.

Учитывая это, мэр г.Иркутска подал исковое заявление в областной суд о признании недействительной ст.32 упомянутого Закона Иркутской области. Суд удовлетворил иск, а Верховный Суд РФ отклонил кассационную жалобу администрации и Законодательного Собрания Иркутской области на решение Иркутского областного суда и оставил решение Иркутского суда без изменения*(49).

Таким образом, районные и городские муниципальные образования имеют теперь свои финансовые отделы. Вместе с тем государство тоже может решать свои задачи в финансовой сфере на территории городов и районов. Необходимо, чтобы соблюдались единые общегосударственные принципы бюджетного планирования, гарантировалось выполнение технико-экономических нормативов бюджетной деятельности, укреплялось денежное обращение на соответствующих территориях и т.д. Но тогда государственные областные структуры могут создать государственные финансовые подразделения в городах и районах, которые будут действовать параллельно с самоуправленческими. Целесообразно ли это? Вряд ли. Поэтому практика пошла по другому пути. Законами некоторых субъектов Российской Федерации городским и районным отделам поручается выполнение некоторых государственных полномочий в бюджетно-финансовой сфере, причем деятельность этих органов в определенной части финансируется из бюджета субъекта Федерации, то есть в конечном счете - из федерального бюджета.

 

Статья 18. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

1. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.

2. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

3. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

4. Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

5. Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

6. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

7. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

8. Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

 

Комментарий к статье 18 Закона

 

1. Эта часть комментируемой статьи содержит общую норму, провозглашающую, во-первых, гарантированность условий для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица и, во-вторых, защиту их прав, чести и достоинства. Гарантии могут быть правовыми, организационно-правовыми и социальными. Кроме того, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации призвано определить меры охраны прав, чести и достоинства указанных лиц. Их личность защищена, как и личность любого гражданина Российской Федерации. Однако, будучи выборными лицами, представляющими интересы многих людей, они должны пользоваться особой защитой со стороны прежде всего правоохранительных, а также других органов, в том числе самих органов местного самоуправления - представительных и исполнительно-распорядительных.

2. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Это существенная гарантия эффективной деятельности указанных лиц. Опыт местных Советов, избиравшихся, как известно, на два года, показал, что люди, впервые попавшие в состав этих органов, начинали осваивать новые для них полномочия лишь к концу первого года своей депутатской деятельности и субъективно были готовы к активной работе только на второй год, то есть на пороге ухода из Совета. Вот почему законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований определяют, как правило, четырехлетний срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к ст.16).

Принципиально важное значение имеет норма о том, что установленный срок полномочий депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Если речь идет об увеличении этого срока, налицо нарушение прав граждан на самоуправление: они избирали депутатов и должностных лиц на определенный срок, имея в виду возможность после окончания этого срока реализовать свое право быть избранными на равных основаниях с другими. Если делаются попытки уменьшить срок полномочий, это нельзя не связать с ограничением пассивного избирательного права уже избранных граждан.

Необходимо при этом учитывать особые обстоятельства, которые могут быть вызваны непростой политической обстановкой. Именно такая ситуация сложилась вокруг исчерпывающих свой срок полномочий представительных органов, сформированных до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Заменить их на новые в соответствии с требованиями этого закона оказалось сложным делом. Однако важно то, что сроки избрания новых представительных органов изменены Законом Российской Федерации, а не установлены произвольно административным путем. Таким образом, эта трансформация полномочий осуществлена с достаточной степенью легитимности.

3. В этом пункте говорится о том, когда начинаются и прекращаются полномочия депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления. Главный смысл содержащихся здесь норм состоит в том, чтобы обеспечить непрерывность функционирования важнейших органов местного самоуправления, формируемых на определенный срок.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания. Старый орган еще действует, он может собираться на сессии, но вновь избранный депутат уже начинает работу в своем округе, знакомится с документами, принятыми представительным органом прежнего созыва. И только когда депутаты нового созыва собираются на свою первую сессию, прекращаются полномочия депутатов, избранных несколькими годами ранее. Нельзя в этой связи признать соответствующими Федеральному закону нормы некоторых уставов, согласно которым полномочия депутатов прекращаются в день официального объявления результатов выборов представительного органа (г.Хабаровск).

Имеет существенный практический смысл норма ч.2 комментируемого пункта о том, что полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность, а не со дня выборов, и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. В ряде мест в период с момента выборов и до вступления в должность совершается особая процедура, оформляющая вступление лица в должность. В Уставе г. Астрахани, например, определено, что мэр города вступает в должность не позднее чем на пятнадцатый день после избрания. При вступлении в должность он принимает присягу на заседании городского Совета: "Клянусь верно служить жителям города, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности мэра города Астрахани, уважать и защищать права и свободы человека, соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации и Астраханской области, Устав города Астрахани". Полномочия прежнего мэра прекращаются именно с этого момента.

4. Согласно уставам муниципальных образований глава муниципального образования и глава администрации осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Если даже в уставе ничего об этом не говорится, резонно предположить, что чрезвычайно широкий круг обязанностей этих выборных должностных лиц невозможно сочетать с другой работой. Сказанное касается данных должностных лиц почти во всех муниципальных образованиях, кроме небольших сельских и городских поселений, где они могут действовать на непостоянной основе; право определять порядок осуществления их полномочий Федеральный закон предоставляет самим муниципалитетам.

То же самое относится к председателям представительных учреждений (если председателем не является глава муниципального образования - он же глава местной администрации). В небольших сельсоветах, поселках, городах они обычно работают на внештатных началах. Согласно уставам ряда крупных муниципальных образований (где в представительных органах председательствует глава муниципального образования) на постоянной основе работает также заместитель председателя или секретарь представительного органа.

Что касается депутатов, то законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации (если в них есть нормы о статусе депутата) и уставы муниципальных образований обычно устанавливают порядок, согласно которому депутаты работают, как правило, на непостоянной основе. В то же время часть депутатов может по решению соответствующего представительного органа осуществлять свою деятельность на постоянной основе. В уставах некоторых муниципальных образований прямо указывается, что на профессиональной основе действуют председатели постоянных комиссий. "Непрофессиональный" статус депутатов связан с тем, что они тратят на работу в представительном органе сравнительно мало времени. Не будучи связаны постоянной службой в муниципалитете, депутаты сохраняют подход ко всем делам, которыми приходится заниматься представительному органу, адекватный подходу самих избирателей. У них свежий, непосредственный взгляд на проблемы местной жизни, доскональные знания того, как исполняются решения муниципалитета, насколько они эффективны, в чем их следует подкорректировать.

Тем не менее уставы некоторых муниципальных образований закрепляют правила, в соответствии с которыми все депутаты работают на постоянной профессиональной основе (г.Воронеж). Это не делает из них чиновников, находящихся в отношениях субординации со своим начальником, который может в приказном порядке давать им поручения, налагать на них дисциплинарные взыскания и т.д. Депутат остается депутатом - выборным лицом, обладающим статусом, отличным от статуса других работников муниципальных органов. При этом законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований налагают на них некоторые ограничения, отличающие их от депутатов-непрофессионалов. По Закону "О местном самоуправлении в Вологодской области", например, депутат-профессионал может заниматься иной трудовой (служебной) деятельностью только с согласия представительного органа. Согласия не требуется для занятия научной, преподавательской, литературной или иной творческой деятельностью.

5. Отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления - это санкция против указанных лиц, ненадлежащим образом выполняющих свои обязанности. Если применительно к членам парламента она концептуально неприемлема по причине отсутствия у парламентариев императивного мандата и в связи с тем, что парламентарии осуществляют волю всех граждан, а не только избирателей соответствующего округа (если они избирались по одномандатным округам), то по отношению к депутатам и другим выборным лицам местного самоуправления ее осуществление вполне оправданно. Местное самоуправление - это свободная самоорганизация населения городов и сел, и избиратели вольны в выборе путей и способов воздействия на тех, кому они доверяют вести дела местного сообщества. Отзыв - мера демократическая. Логично, что судьбу депутата и выборного должностного лица решают те, кто его выбирал. И тут не нужны посредники в лице каких-то органов, которые могут "более обоснованно", "квалифицированно" определить, годится депутат или выборное должностное лицо для продолжения выполнения своих обязанностей или нет. В муниципальных образованиях вся деятельность депутатов и ответственных должностных лиц - на виду у населения, ее результаты находятся под постоянным наблюдением избирателей, и именно избиратели - самые добросовестные и беспристрастные судьи и оценщики всего сделанного и не сделанного теми, кого они облекли ответственными полномочиями.

Устанавливать или нет право отзыва - решают сами муниципальные образования. Как следует из комментируемой статьи, единственное ограничение для этого предусмотрено Федеральным законом. Сначала согласно Закону субъектом Российской Федерации должна быть определена возможность введения права отзыва муниципальными образованиями. Это может быть сделано в конституции республики или уставе края или области, законе о местном самоуправлении или другом законе субъекта Российской Федерации. Например, в Уставе Иркутской области (ст.43) право отзывать избранных представителей определено как одно из составляющих права граждан на участие в местном самоуправлении. В Воронежской, Читинской, Вологодской, Саратовской и других областях об этом праве говорится в законах о местном самоуправлении. Речь в них идет именно о возможности муниципальных образований устанавливать право отзыва выборных представителей. При этом далеко не все муниципальные образования ею воспользовались.

Там же, где это право введено, оно должно осуществляться в соответствии с порядком, регламентированным законами субъектов Российской Федерации. Некоторые муниципальные образования, используя правило, содержащееся в ст.57 настоящего Закона (см. комментарий к этой статье), приняли положения о порядке отзыва депутатов представительных органов (например, в Астрахани - в качестве приложения к Уставу города). Однако в большинстве случаев муниципальные образования либо пользуются при отзыве уже принятым в соответствующем субъекте Российской Федерации законом о порядке отзыва выборных лиц, либо ждут принятия такого закона.

В Воронежской области, например, действует Избирательный кодекс, предусматривающий не только выборы депутатов муниципальных представительных органов, глав местной администрации и иных выборных лиц, но и их отзыв. Депутаты представительного органа или выборные должностные лица муниципального образования отзываются избирателями, если они не оправдали их доверия в результате невыполнения своих обязанностей или нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и областного законодательства, а также Устава данного муниципального образования.

Инициатива граждан по поводу отзыва реализуется путем сбора подписей под заявлением о проведении голосования по отзыву. Сбор подписей осуществляется лицом или группой лиц, выступивших с данной инициативой. Срок сбора подписей не должен превышать 60 дней со дня уведомления соответствующей избирательной комиссии об инициативе отзыва.

Если в этот срок не было собрано требуемое число подписей или лицо, в отношении которого возбуждалась процедура отзыва, в установленном порядке не было отозвано, повторно процедура отзыва в отношении данного лица не может быть возбуждена ранее чем через год.

Решение о проведении голосования по отзыву депутата принимается соответствующим представительным органом местного самоуправления. Этот орган обязан назначить голосование, если в поддержку предложения об отзыве собрано не менее 5 процентов подписей избирателей соответствующего одномандатного либо многомандатного округа. Голосование по отзыву главы администрации местного самоуправления либо иного выборного должностного лица назначается, если собрано не менее 5 процентов подписей жителей соответствующего муниципального образования, обладающих активным избирательным правом.

Перед принятием решения представительный орган может организовать проверку правомочности инициативы по проведению голосования об отзыве и подписных листов.

Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления проводится в срок не ранее 40 и не позднее 60 дней со дня принятия соответствующего решения представительным органом местного самоуправления.

Инициаторы проведения голосования не позднее десяти дней с момента его назначения вносят на счет соответствующей избирательной комиссии в качестве залога денежную сумму из расчета 5 минимальных месячных размеров оплаты труда на 1000 избирателей, установленных федеральным законом на день внесения закона. Не допускается перечисление на указанную цель средств со счетов государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, а также безналичных средств. При нарушении инициаторами отзыва установленных сроков внесения залога представительный орган принимает решение об отмене голосования.

В случае, если в результате голосования выборное лицо не будет отозвано, залоговая денежная сумма расходуется на покрытие затрат избирательной комиссии, связанных с проведением голосования. В случае отзыва выборного лица указанная сумма возвращается инициаторам проведения голосования после официального опубликования его результатов.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением голосования по отзыву, производятся за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования. Расходы, связанные с агитацией по вопросу отзыва, возмещаются за счет средств фондов, образуемых в соответствии с нормами, закрепленными Кодексом, инициаторами проведения голосования по отзыву, а также лицами, в отношении которых возбуждена процедура отзыва. При формировании фондов размеры поступающих в них средств устанавливаются соответственно размерам поступлений в избирательные фонды кандидатов при проведении выборов.

На основании протоколов всех участковых комиссий избирательная комиссия подводит итоги голосования. Решение за отзыв считается принятым, если в голосовании приняли участие избиратели, обладающие активным избирательным правом, числом не менее установленного избирательной системой, по которой проводились выборы, и в результате голосования за отзыв отдали свои голоса более половины граждан, принявших участие в голосовании, но не менее того числа избирателей, которые проголосовали за это лицо на выборах.

6. В этом пункте речь идет о правовом регулировании статуса депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Прежде всего это касается депутата - как члена представительного органа, принимающего самые важные для данного муниципального образования решения. Основное содержание статуса депутата раскрывается в комментируемом Федеральном законе и законах субъектов Российской Федерации. То же самое относится к выборным должностным лицам местного самоуправления. В настоящее время в законодательстве наиболее подробно определен статус депутатов представительных органов местного самоуправления. В Федеральном законе закреплены его важные черты, в частности условия депутатской неприкосновенности (см. комментарий к п.7 данной статьи), которые в силу конституционного распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами могут быть определены только на федеральном уровне. Основное содержание полномочий депутата устанавливается на уровне субъектов Федерации. Причем этот вопрос в субъектах Российской Федерации может регулироваться различными правовыми способами.

Ряд норм, относящихся к статусу депутатов, содержится в законах почти всех субъектов Федерации о местном самоуправлении. Но в одном законе этих норм больше, чем в другом, степень полноты и конкретности статуса депутата в разных законах неодинакова. В некоторых из них, например в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области", содержится специальный раздел "Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления" и указание на то, что правовое положение депутата более полно и конкретно определяется в Уставе муниципального образования. Между тем одновременно в Вологде принимается специальный Закон "Об основах статуса депутата (выборного представителя) местного самоуправления в Вологодской области", в котором права и обязанности депутата излагаются более детально, чем в Законе о местном самоуправлении. По-видимому, такой порядок нуждается в определенных изменениях.

В других законах о местном самоуправлении наряду с некоторыми нормами, относящимися к статусу депутата, прямо указано, что статус депутата определяется в специальном законе данного субъекта Российской Федерации. И даже в тех субъектах Федерации, чьи законы о местном самоуправлении не содержат указаний на специальные законы о статусе депутатов, последние, как правило, либо уже изданы, либо готовятся к изданию. Кроме того, подробные разделы о правах и обязанностях депутатов содержатся во многих уставах муниципальных образований или регламентах работы представительных органов местного самоуправления.

К сожалению, такой подход отсутствует в отношении статуса выборных должностных лиц. Помимо норм, касающихся их статуса, которые содержатся в законах о местном самоуправлении, имеются лишь отдельные нормы в других законах субъектов Федерации. Но специальных законов по этому вопросу в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации нет, отсутствует и намерение быстрее их принять, - об этом можно судить по планам ближайших законопроектных работ законодательных органов ряда субъектов Федерации. Подготовка таких законов там не предусмотрена, хотя потребность в них очевидна.

Возможно, опережающие темпы разработки законов о статусе депутата объясняются тем, что в этой области уже имеется законодательный опыт: законы, регламентирующие статус депутатов местных Советов, действовали на союзном уровне и на уровне РСФСР, и в них немало норм, которые используются в новых законах о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления. Кроме того, издан Федеральный закон о статусе депутата Государственной Думы, нормы которого могут существенно помочь в осмыслении правового положения депутатов местных представительных органов. Что же касается статуса глав местного самоуправления или местной администрации, то это должности новые по своему правовому наполнению, и требуется накопить соответствующую практику, чтобы подготовить высококачественные законы об их правах и обязанностях, организационных, материально-финансовых и других условиях деятельности.

Законодательство, как субъектов Российской Федерации, так и федеральное, большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью. Речь идет не о депутатах, работающих в представительном органе на постоянной основе (см. комментарий к п.4 данной статьи), а обо всех других депутатах. "Принцип несовместимости" связан с конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, с необходимостью гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата, независимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе депутата.

Из содержания ст.97 Конституции Российской Федерации следует, что депутат представительного органа местного самоуправления не может быть одновременно депутатом Государственной Думы. Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(50) депутатом представительного органа местного самоуправления не вправе быть государственный служащий независимо от того, занимает он высшие, главные или иные государственные должности. В соответствии с Законом "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. не могут быть членами выборных органов местного самоуправления прокуроры и следователи органов прокуратуры (которые тоже являются государственными служащими и в этом плане подпадают под общее правило, установленное Законом "Об основах государственной службы").

В законах субъектов Российской Федерации тоже определяется несовместимость мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой должности. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области" закреплено, что депутатами не могут быть судьи, прокуроры, депутаты иных представительных органов власти и местного самоуправления, должностные лица соответствующего исполнительного органа: глава администрации, его заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, за исключением тех случаев, когда должностные лица исполнительного органа назначаются из состава депутатов представительного органа в соответствии с уставом (положением) муниципального образования. Легко заметить, что закон субъекта Федерации, с одной стороны, сужает круг лиц, не имеющих право быть депутатом (только прокуроры - но не следователи, должностные лица органов местного самоуправления - но не государственных органов), а с другой стороны, расширяет этот круг (судьи, те же должностные лица органов местного самоуправления). Поэтому содержание принципа несовместимости депутатского мандата следует рассматривать с учетом действия как закона субъекта Федерации, так и федеральных законов.

Законы субъектов Российской Федерации о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления значительное внимание уделяют правам депутата на заседаниях представительного органа. Депутат имеет право: избирать и быть избранным в комиссии и на соответствующие должности в представительном органе местного самоуправления; высказывать мнение по персональному составу создаваемых представительным органом местного самоуправления органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых представительным органом местного самоуправления; предлагать вопросы для рассмотрения представительным органом местного самоуправления; вносить проекты правовых актов для рассмотрения на заседаниях представительного органа местного самоуправления; вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, поправки к проектам постановлений, решений и другим актам органа местного самоуправления; вносить предложения о заслушивании на заседании представительного органа местного самоуправления внеочередного отчета или информации любого органа или должностного лица, подотчетного или подконтрольного органу местного самоуправления; ставить вопрос о недоверии составу образованных или избранных представительным органом местного самоуправления органов или избранным, назначенным или утвержденным им должностным лицам; участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам и председательствующему на заседании, требовать ответа, выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки; оглашать на заседаниях представительного органа местного самоуправления обращения граждан, имеющие, по его мнению, общественное значение.

Конкретизируя контрольные права представительного органа по отношению к администрации, законы регламентируют право депутатского запроса. Например, в Законе "Об основах статуса депутата Вологодской области" говорится: депутат или группа депутатов имеют право внести на рассмотрение органа местного самоуправления обращение непосредственно к органам местного самоуправления, главе местного самоуправления, а также к руководителям расположенных на территории местного самоуправления государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций. Такое обращение вносится в письменной форме и оглашается на заседании органа местного самоуправления. Если указанное обращение касается фактов нарушения государственными органами, органами местного самоуправления или должностными лицами Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации или Вологодской области, постановлений и других актов органов местного самоуправления, то орган местного самоуправления может признать его депутатским запросом и включить в повестку дня своего заседания. Государственные органы, органы местного самоуправления или должностные лица, к которым обращен запрос, обязаны в месячный срок дать устный или письменный ответ, оглашаемый на заседании органа местного самоуправления. Депутат вправе дать оценку ответа на запрос. По результатам рассмотрения запросов органом местного самоуправления может быть принято постановление. Запрос, ответ на него и постановление органа местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и интересы граждан местного сообщества, подлежат обязательному опубликованию в местной прессе.

Закон определяет права и обязанности депутата и в его избирательном округе. Там ему обеспечиваются необходимые условия для работы. По его просьбе органы и должностные лица местного самоуправления безвозмездно выделяют помещение, извещают граждан о времени и месте предстоящей встречи с депутатом, оказывают другую необходимую помощь.

Депутат рассматривает поступившие к нему предложения, заявления и жалобы граждан, принимает меры к их правильному и своевременному разрешению соответствующими органами и должностными лицами, ведет личный прием граждан, изучает общественное мнение, вносит предложения в органы местного самоуправления, а при необходимости и в другие государственные или общественные органы.

В Законе "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Воронежской области" устанавливается, что по вопросам своей депутатской деятельности депутат представительного органа местного самоуправления на территории муниципального образования пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти области, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений. Вмешательство депутата в хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, в процессуальную деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов по находящимся в их производстве делам не допускается.

Действующие на соответствующей территории органы государственной власти области, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения, организации, должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые им документы или сведения безотлагательно.

В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов вышеуказанные руководители органов и должностные лица обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения депутата. Окончательный ответ представляется депутату не позднее 14 дней со дня получения письменного обращения депутата.

В Законе Воронежской области определено также, что депутат представительного органа местного самоуправления обязан отчитываться перед избирателями округа о своей работе, о ходе выполнения предвыборной программы в сроки, установленные правовыми актами, принятыми представительным органом местного самоуправления. По требованию избирателей может быть проведен внеочередной отчет депутата. Под требованием о проведении отчета необходимо собрать не менее 1% подписей от числа избирателей данного избирательного округа.

7. Этот пункт комментируемой статьи посвящен неприкосновенности депутатов, других выборных должностных лиц. Неприкосновенность - одна из важнейших правовых гарантий их деятельности, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного преследования и привлечения к ответственности. При толковании данного пункта надо иметь в виду, что речь в нем идет об уголовной ответственности. При административном правонарушении, в том числе таком, за которое налагается административное взыскание, в частности в судебном порядке, по любому гражданскому делу (например, о возмещении ущерба, причиненного какому-либо предприятию, взыскании алиментов на содержание детей и др.) депутат и другое выборное должностное лицо несет ответственность перед судом на общих основаниях с другими гражданами.

Далее, депутат и другое выборное должностное лицо местного самоуправления пользуются иммунитетом только на территории соответствующего муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действует.

Для привлечения к уголовной ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления не требуется согласия соответствующего представительного органа. Достаточно согласия прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации.

Привлечение к уголовной ответственности - одна из стадий уголовного судопроизводства. Ей предшествует возбуждение уголовного дела. Для возбуждения уголовного дела и начала следствия против депутата или другого выборного должностного лица местного самоуправления по факту преступления согласие прокурора не требуется.

8. Пребывание депутатов и членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, а также выборных должностных лиц местного самоуправления на указанных должностях ограничивается относительно коротким сроком. А потому важно, чтобы после окончания этого срока человек не остался безработным, чтобы не ухудшились условия его трудовой деятельности. Для этого Федеральный закон устанавливает правило, в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации указанным лицам должны быть определены соответствующие социальные гарантии.

Для депутатов такие гарантии устанавливаются нередко в законах о статусе депутата представительного органа местного самоуправления. Например, в соответствующем Законе Воронежской области определено, что депутат представительного органа местного самоуправления, избранный в его органы для работы на постоянной основе, по своему желанию может быть уволен с прежнего места работы. Увольнение депутатов производится в указанный ими срок по п.5 ст.29 КЗоТа (перевод работника, с его согласия, в представительный орган местного самоуправления) либо по ст.31 КЗоТа (увольнение по инициативе работника, в связи с переходом на работу в представительный орган местного самоуправления).

Увольнение депутатов из числа военнослужащих и других категорий граждан, служба которых регулируется уставами и положениями, для работы на постоянной основе в представительном органе местного самоуправления производится в порядке, установленном федеральным законодательством.

Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, работающего в его органах на постоянной основе, засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу в течение трех месяцев после прекращения депутатских полномочий.

Депутату представительного органа местного самоуправления, работающему в его органах на постоянной основе, по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации.

По решению руководителя предприятия, учреждения, организации с работником, принятым на должность, ранее занимаемую депутатом, может заключаться срочный трудовой договор на весь период выполнения депутатом своих полномочий в представительном органе местного самоуправления или его органах на постоянной основе. Трудовой договор с таким работником расторгается со дня возвращения депутата на прежнюю работу.

Депутаты представительного органа местного самоуправления из числа военнослужащих и других категорий граждан, служба которых регулируется уставами и положениями, работающие в представительном органе местного самоуправления или его органах на постоянной основе, по окончании срока депутатских полномочий продолжают службу в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Депутату представительного органа местного самоуправления, работающему на постоянной основе, выплачивается заработная плата в размере, установленном представительным органом местного самоуправления.

Социальные гарантии для выборных должностных лиц определяются в специальных законах субъектов Российской Федерации или в законах о местном самоуправлении, причем в ряде случаев состав должностных лиц, которым гарантируются социальные льготы, в некоторых субъектах Российской Федерации расширяется по сравнению с Федеральным законом. Например, Законом "О местном самоуправлении в Омской области" социальные гарантии устанавливаются не только выборным должностным лицам, но и их заместителям, руководителям структурных подразделений местной администрации и их аппарата. Здесь указывается, что эти должностные лица после освобождения от должности получают пособие в размере прежней заработной платы (с учетом индексации) до устройства на новое место работы в течение года со дня ухода с должности в следующих случаях:

а) неизбрания или неназначения на должность после окончания срока полномочий (таким образом, срок работы невыборных должностных лиц связывается со сроком полномочий выборных органов и их должностных лиц);

б) упразднения должностей в связи с изменением административно-территориального деления, структуры органа местного самоуправления, реорганизации и ликвидации;

в) удовлетворения заявления о добровольной отставке должностных лиц представительного органа или местной администрации, если они проработали в этой должности не менее года.

В случае, если на новом месте работы указанные должностные лица получают заработную плату размером ниже прежней, то производится доплата (с учетом индексации), но не более одного года со дня ухода с должности. Оплата производится из средств местного бюджета. При этом за ними сохраняется непрерывный трудовой стаж, если перерыв между днем прекращения работы в должности и днем поступления на новое место работы не превысил одного года.

Представительный орган местного самоуправления вправе установить дополнительные социальные гарантии для перечисленных в комментируемой статье лиц, которые предоставляются за счет средств местного бюджета. Акт о дополнительных гарантиях не может вступить в силу в отношении лиц, занимающих свои должности в момент принятия такого решения.

Надо полагать также, что дополнительные социальные гарантии вряд ли могут предоставляться из бюджета, основанного на дотациях. Только в благополучном муниципальном образовании, где бюджет составляют без дотаций и где имеются доходы сверх предусмотренных, возможны траты на дополнительные социальные гарантии должностных лиц.

Надо к тому же иметь в виду, что социальные гарантии могут согласно Закону Омской области распространяться на должностных лиц в случаях: отзыва лица с занимаемой должности в представительном органе ; отзыва главы местной администрации с занимаемой должности; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении указанных лиц.

Конечно, социальные гарантии депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления не сводятся к гарантиям их трудовых прав после окончания срока полномочий. Социальные гарантии призваны обеспечивать эффективную работу указанных лиц на своих должностях. Здесь немалое значение имеет обеспеченность жильем, помещением для работы, медицинским, бытовым обслуживанием и т.д. Обо всем этом говорится в соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации.

Например, в Законе "Об основах статуса депутата (выборного представителя) местного самоуправления в Вологодской области" определяется, что депутату, осуществляющему депутатскую деятельность на постоянной основе и не имеющему постоянного места жительства в населенном пункте, где расположен орган местного самоуправления, по его заявлению органом местного самоуправления в течение двух месяцев предоставляется на условиях договора найма жилая площадь для проживания с членами семьи, которую он обязан освободить не позднее одного месяца со дня прекращения депутатских полномочий. Жилая площадь, занимаемая депутатом и членами его семьи по постоянному месту жительства, на этот период бронируется.

 

Статья 19. Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

 

Комментарий к статье 19 Закона

 

1. Из содержания этого пункта комментируемой статьи следует, что в регулировании вопросов, связанных с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, участвуют субъекты Российской Федерации. В соответствии с законами субъектов Федерации муниципальные образования определяют соответствующие реквизиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуре их принятия. Такой порядок обеспечивает необходимое единство правовой системы каждого субъекта Федерации, способствует организации протворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет поставить его на рациональную основу. Определяя в своих законах общие ориентиры муниципального протворчества, субъекты Российской Федерации помогают муниципальным образованиям более квалифицированно и точно урегулировать в своих уставах довольно сложные вопросы.

К сожалению, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Федерации данным вопросам уделено должное внимание. Есть законы, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не сказано о том, как принимать правовые акты органам и должностным лицам местного самоуправления. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставах муниципальных образований, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы, предоставляя их более тщательную разработку регламентам соответствующих муниципальных органов.

В тех законах и уставах, где вопросы муниципального правотворчества рассматриваются достаточно подробно, подходы к их решению неодинаковы. Что касается наименования актов представительных органов, тот тут наблюдается относительное единство. В большинстве случаев они именуются решениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений - приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции).

Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными - правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные - постановлениями, а в другом - наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные - распоряжениями.

В некоторых законах и уставах закрепляется перечень вопросов, по которым представительные органы обязательно должны принимать акты, оформляемые как нормативные документы ("местные законы"). Например, согласно Закону "О местном самоуправлении в Омской области" исключительно в виде решений (нормативных актов) издаются акты представительного органа муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления, местного бюджета, местных налогов и сборов, коммунальных платежей, муниципальной собственности и землепользования. Тем самым подчеркивается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений.

В законах и уставах содержатся положения, определяющие субъектов правотворческой инициативы прежде всего в отношении актов представительных органов. Как правило, это депутаты, глава муниципального образования, главы администраций, органы территориального общественного самоуправления, население (в особом порядке, определяемом уставом, - см. комментарий к ст.25).

Дополняя этот перечень, Устав г.Омска называет Законодательное собрание Омской области. Поскольку право нормотворческой инициативы предполагает обязательное рассмотрение внесенного проекта, указанное дополнение привносит в отношения между областным Законодательным собранием и представительными органами местного самоуправления области оттенок субординации, что противоречит конституционному положению о том, что эти органы не входят в систему органов государственной власти, к которым относится Законодательное собрание Омской области.

Важно заметить, что в ряде уставов введены ограничения на инициативу решения тех или иных вопросов представительными органами. Например, в Уставе г.Тюмени устанавливается, что рассмотрение и принятие нормативных правовых актов представительным органом по вопросам бюджета, налогов, сборов, по иным финансовым вопросам осуществляется по представлению Главы города (мэра) (п.3 ст.41). Сходное правило содержалось в "Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"*(51). Однако комментируемый Закон по-иному определяет полномочия представительного органа местного самоуправления. Согласно ст.15 (см. комментарий к этой статье) право представительного органа утверждать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы безусловно и не содержит никаких ограничений. Поэтому представление Главы города по этим вопросам как предварительное условие их рассмотрения представительным органом не соответствует требованиям Федерального закона.

Согласно законодательству субъектов Федерации администрация муниципального образования разрабатывает и вносит на утверждение представительного органа местный бюджет. Но эта формула, внешне сходная с приведенной выше, существенно от нее отличается. По сути дела в первом случае мы имеем дело с разрешительным (со стороны административного органа) порядком утверждения местного бюджета, а во втором - с нормальным разделением труда в бюджетном планировании.

По сравнению с Тюменью в Ярославле установили более мягкий разрешительный способ утверждения бюджета. Здесь, во-первых, определили перечень вопросов, которые могут быть рассмотрены не по представлению высшего должностного лица, а при наличии его заключения по проектам решений. Во-вторых, по-иному сформулировали и сам перечень. Это проекты решений представительного органа по вопросам введения (отмены) налогов и сборов, освобождения от их уплаты, установления и изменения финансовых обязательств муниципального образования, установления размеров расходов, покрываемых за счет бюджета муниципального образования. Возможно, авторы Устава г.Ярославля стремились обеспечить более квалифицированный, профессиональный подход к решению ряда экономических дел. Однако документально закрепленное, это стремление, по крайней мере в части своей, тоже не согласуется с Федеральным законом, а именно - в части установления налогов и сборов и размеров расходов, покрываемых за счет бюджета. Что касается налогов и сборов, то право их установления представительным органом, как указано выше, прямо закреплено Федеральным законом. В свою очередь расходы, покрываемые за счет бюджета, - это неотъемлемая часть бюджета, право утверждения которого в целом опять-таки принадлежит исключительно и безусловно представительным органам муниципального образования.

На основе анализа законов и особенно уставов ряда муниципальных образований можно сделать вывод о соотношении актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав администраций, о юридической силе этих актов. В одном случае (законы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые акты местной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующим представительным органом. В другом (Устав г.Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. В третьем (г.Ярославль) указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации - мэрии) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава руководит администрацией, выполняющей исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования. В конечном счете получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований и глав администраций. При этом у представительных органов нет права отмены актов глав муниципальных образований и глав администраций. Таким образом, на соотношение актов органов местного самоуправления в какой-то мере проецируется соотношение актов органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Влияние федеральных порядков видно и на процедуре принятия актов представительных органов местного самоуправления. Здесь, как и в парламенте, установлено открытое и тайное голосование. Причем голосование может быть поименным. По определенным вопросам решение принимается простым или квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов, от числа избранных депутатов или присутствующих на заседании. Решения подписываются председателем представительного органа или главой муниципального образования (главой администрации) или обоими должностными лицами (г.Нижний Новгород).

Решения подписываются председателем представительного органа там, где глава муниципального образования не входит в состав представительного органа или где глава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу после подписания. Однако законом и уставом может быть установлено право главы муниципального образования или главы администрации (там, где нет главы муниципального образования) возвратить решение для повторного рассмотрения представительным органом. Законы некоторых субъектов Российской Федерации различают это право и право отклонения правовых актов, принятых представительным органом (право вето), главой муниципального образования или главой администрации. Право опротестования актов представительного органа по Закону "О местном самоуправлении в Омской области" относится только к тем актам, которые адресованы местной администрации. Они могут быть опротестованы главой администрации в двух случаях: если противоречат законодательству или недостаточно обеспечены финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Протест с необходимыми обоснованиями вносится в письменной форме в соответствующий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом. При этом действие опротестованного решения приостанавливается.

Представительный орган отклоняет протест главы местной администрации, если за опротестованное решение проголосует не менее чем две трети от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом случае решение представительного органа вступает в силу в срок, указанный представительным органом, и не может быть опротестовано повторно главой администрации. Если решение представительного органа опротестовано по мотивам его противоречия действующему законодательству, глава местной администрации после отклонения его протеста вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы администрации не будет отклонен представительным органом, опротестованное решение считается отмененным.

Если право возврата решений устанавливается Законом как обязательное для всех муниципальных образований, в которых глава администрации не обладает правом подписи актов, принимаемых представительным органом, то право отклонения (вето) определяется в качестве условия, действующего там, где оно предусматривается уставом муниципального образования. А уставы предусматривают право вето главы местной администрации тогда, когда он по уставу подписывает акты, принимаемые представительным органом. В этом случае принятый представительным органом акт в определенный уставом срок (по Уставу г.Омска - не позднее пяти дней со дня принятия) направляется главе администрации. В течение не более чем семи дней после поступления правового акта глава администрации может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган. При этом глава администрации не ограничен в своем праве тем, что акт представительного органа должен быть адресован местной администрации. Он, как и в случае с описанной процедурой возврата, может не подписать акт по мотивам несоответствия его действующему законодательству или невозможности исполнения в силу недостаточной финансовой или материальной обеспеченности.

Если после этого представительный орган повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или отдельных поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации, большинством не менее двух третей голосов от числа избранных депутатов, он подлежит безусловному подписанию главой администрации в течение трех дней и опубликованию (обнародованию).

Вводя право главы муниципального образования или местной администрации возвращать акты представительного органа для повторного рассмотрения, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований по сути воспроизводят на уровне местного самоуправления элементы системы "сдержек и противовесов", характерные для федерального уровня и уровня субъектов Федерации, где действует принцип разделения властей. От установления этого местного права вето вполне можно было отказаться, если иметь в виду возможность судебной и прокурорской защиты законности принимаемых представительными органами решений. Но речь идет о праве опротестовывать решения, так сказать, "незрелые", необоснованные с экономической точки зрения. И тут содержание права местного вето оказывается более объемным, чем аналогичное право на более высоких уровнях. Это связано, как отмечалось выше (см. комментарий к ст.16), со стремлением упрочить позиции исполнительно-распорядительных органов по отношению к органам представительным. Во многих случаях продолжают действовать традиции недоверия к работоспособности, а то и к политической позиции представительных органов.

Преодолеть вето главы администрации двумя третями голосов депутатов - дело нелегкое. Но иные уставы этим не ограничиваются. Они вводят норму в три четверти голосов для того, чтобы представительный орган мог отстоять свое решение (г.Хабаровск), что заранее обрекает этот орган на послушание главе администрации. Правда, есть и другая крайность, когда вето главы администрации может быть преодолено голосованием одной трети депутатов (г.Астрахань), что фактически превращает в формальность право главы администрации и главы муниципального образования возвращать акты представительных органов на повторное голосование.

Законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, регламентирующие право отлагательного вето глав муниципальных образований и местной администрации по отношению к актам представительных органов местного самоуправления, не определяют особенностей применения этого права на разных уровнях самоуправления. Фактически же оно вводится в большинстве случаев уставами крупных городов, где отношения между представительными органами и органами администрации подчас приобретают политическую окраску, а разногласия по практическим вопросам местного самоуправления гипертрофируются и возводятся на уровень социальных противоречий. В малых городах, поселках, сельсоветах (сельских округах, волостях) такие отношения возникают редко. Здесь все на виду, вопросы решаются, как правило, на сугубо деловой основе, а потому уставы этих муниципальных образований в большинстве случаев не содержат право вето глав администраций. Обходятся без него подчас и уставы крупных городов и районов. Более того, в уставах некоторых районов предусматривается возможность представительного органа, осуществляющего контроль за деятельностью администрации, обращаться к главе администрации с предложениями о внесении изменений и дополнений в акты администрации или об их отмене. В любом случае за представительным органом остается право обжалования актов администрации в судебном порядке (город-район Борисоглебск Воронежской области).

Регулируя порядок принятия актов выборных должностных лиц и органов местной администрации, уставы ряда муниципальных образований определяют обязанность соответствующих органов и должностных лиц направлять их в установленный срок представительным органам (г.Воронеж), что очень важно для выполнения представительным органом своей функции контроля за деятельностью органов администрации.

В некоторых уставах перечисляются вопросы, по которым органы местной администрации должны принимать решения в форме постановлений, то есть в правовой форме, установленной для нормативных актов (г.Воронеж, Ногинский район Московской области). Устанавливается правило, по которому нормативные акты, принятие которых относится к компетенции администрации, утверждаются главой муниципального образования с указанием о порядке введения их в действие (г.Астрахань). Постановления должностных лиц и органов местной администрации вступают в силу, как правило, с момента их подписания (г.г.Хабаровск, Астрахань) или с момента их опубликования (г.Ярославль).

2. Этот пункт воспроизводит норму Конституции (ч.3 ст.15), смысл которой в защите прав граждан Российской Федерации. Правило, содержащееся в этом пункте, предполагает, что нормативные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть обязательно опубликованы, для того чтобы вступить в силу.

Перечень вопросов, по которым нормативный акт органов местного самоуправления можно признать затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, достаточно широк. Это все акты, которые конкретизируют и устанавливают порядок осуществления прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в гл.2 Конституции Российской Федерации, и касаются порядка ознакомления граждан с документами и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы (ст.24 Конституции), порядка выборов в органы местного самоуправления и порядка участия граждан в референдуме (ст.32 Конституции), условий бесплатного предоставления жилья малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье (ст.40 Конституции), порядка бесплатного оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст.41 Конституции) и т.д. Органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные права граждан и гарантии их обеспечения. Естественно, что решения по этим вопросам тоже должны публиковаться в официальном порядке.

Практически в большинстве законов субъектов Федерации о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований предусмотрено осуществление данной нормы. Причем по форме это сделано неодинаково. Там, где все акты органов местного самоуправления вступают в силу после их опубликования, группа актов по указанным вопросам специально не выделяется. Она выделяется при таких условиях, когда общий порядок вступления в силу принимаемых решений иной и разнообразный.

Формула о вступлении в силу актов органов местного самоуправления после их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования. Например, в Уставе г.Тюмени определено, что соответствующие акты мэра города вступают в силу по истечении 10 дней с момента публикации. В ряде уставов говорится, что данные документы начинают действовать с момента их официального опубликования, если иное не оговорено в самом документе.

Уставы крупных городов определяют, что до сведения населения соответствующие решения доводятся через местные средства массовой информации, иногда - и путем публикации в городских бюллетенях актов местного самоуправления и вступают в силу с даты их опубликования в этих официальных изданиях (г.Хабаровск). Аналогичная ситуация и с уставами районов: в них указывается на необходимость публикации в районных муниципальных средствах массовой информации.

Сложнее обстоит дело в малых городах, поселках, сельсоветах, где нет своих СМИ. В уставах этих муниципальных образований отсутствуют указания на то, каким путем публикуются акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина и человека. На практике тексты решений, как правило, вывешиваются в местах, определенных для такой информации: вблизи здания местной администрации, на специальных стендах, размещенных там, где обычно бывает многолюдно, и т.д.

 

Статья 20. Органы местного самоуправления - юридические лица

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

 

Комментарий к статье 20 Закона

 

Юридическое лицо - это условный термин для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, то есть имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность. Согласно ст.48 Гражданского кодекса Российской Федерации, юридическое лицо "имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество". Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность. Третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени. И четвертый - организационное единство, то есть обладание устойчивой структурой.

В соответствии с положениями о юридическом лице, содержащимися в части первой Гражданского кодекса, органы местного самоуправления, как и любые другие юридические лица, приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей при заключении договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. В качестве юридических лиц органы местного самоуправления выступают на равных началах со своими контрагентами, что предполагает отсутствие со стороны этих органов местного самоуправления властного воздействия на контрагентов. Органы местного самоуправления могут быть истцами и ответчиками в суде, иметь печати, штампы, бланки со своей символикой, расчетный, валютный и другие счета в банковских учреждениях.

Согласно положениям Гражданского кодекса правовой режим органов муниципальных образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными изъятиями. Так, к ним не могут применяться общие правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц. В отличие от других юридических лиц, отвечающих по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, в состав аналогичного имущества органов муниципальных образований не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п.1 ст.126 ГК РФ).

Органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом.

В соответствии с комментируемым Законом правами юридического лица органы местного самоуправления наделяются уставами муниципальных образований. Однако на практике они определяются в качестве юридических лиц законами субъектов Российской Федерации. Например, Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области" юридическими лицами определено Собрание представителей и администрация муниципальных образований, в то время как в Уставе г.Ярославля эти нормы отсутствуют. В сущности, вопреки положению Федерального закона закон субъекта Федерации подменил Устав муниципального образования, ограничив тем самым его полномочия. В других случаях органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица законами субъектов Российской Федерации и в соответствии с этими законами - уставами муниципальных образований (Омская область), что тоже не вполне соответствует норме Федерального закона. Полностью этому Закону отвечает практика ряда муниципальных образований, уставы которых самостоятельно наделяют соответствующие органы правами юридического лица (Воронежская область).

 

Статья 21. Муниципальная служба

1. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.

2. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

3. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

 

Комментарий к статье 21 Закона

 

1. В пункте 1 настоящей статьи дается определение муниципального служащего как лица, работающего на должностях в органах местного самоуправления. Должность муниципальной службы - это муниципальная должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц денежным содержанием за счет средств местного бюджета, замещаемая на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора.

2, 3. Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и Федеральным законом. В соответствии с п.17 ст.4 настоящего Закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено регулирование основ муниципальной службы. К настоящему времени разработан проект федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", одобренный Государственной Думой. Согласно этому проекту в состав полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области муниципальной службы входит принятие и изменение федеральных законов об основах муниципальной службы, контроль за их соблюдением, принятие федеральных программ развития муниципальной службы, регулирование и защита прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления в области муниципальной службы, регулирование и установление ответственности муниципальных служащих за нарушение законов, установление и обеспечение федеральных гарантий для муниципальных служащих и др.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в данной области отнесено принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации, контроль за их соблюдением, принятие территориальных программ развития муниципальной службы, установление и обеспечение гарантий субъекта Российской Федерации для муниципальных служащих, установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной службы субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования регулируют статус служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, требования к должностям этой службы в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Они занимаются организацией муниципальной службы, установлением и обеспечением гарантий муниципальных образований для муниципальных служащих.

Нормативными правовыми актами или уставом муниципального образования должности муниципальной службы подразделяются в соответствии с законом на группы: высшие и главные должности, устанавливаемые уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, ведущие и старшие, устанавливаемые нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с его уставом и законами субъекта Российской Федерации, и младшие, устанавливаемые нормативными актами муниципального образования на основе его устава.

Согласно порядку, урегулированному законами субъектов Федерации на основе федеральных законов, муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Смысл их в том, чтобы определить, соответствует ли уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих требованиям, предъявляемым к должностям муниципальной службы в соответствии с квалификацией должностей муниципальной службы.

Проект федерального закона определяет права, обязанности муниципального служащего, а также ограничения, связанные с этой службой. В частности, муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом Государственной Думы Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением им должностных обязанностей и др.

За успешное исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности он получает различные поощрения. В то же время за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

Муниципальному служащему гарантируются условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципального образования; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его самого и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию; защита его самого и членов его семьи в порядке, установленном законом, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей и др.

Минимальный должностной оклад муниципального служащего не может быть ниже минимального должностного оклада государственного служащего соответствующего субъекта Российской Федерации. Максимальный его оклад не может превышать максимальный должностной оклад государственного служащего соответствующего субъекта Российской Федерации. Ежегодный оплачиваемый отпуск устанавливается продолжительностью не менее тридцати календарных дней. В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В стаж муниципальной службы муниципального служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, право на получение ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, право на назначение пенсии за выслугу лет и других выплат в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципального образования, включается время работы на должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях.

Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. Время работы на должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.

При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу или занимать должность муниципальной службы в случаях: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения его права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и т.д.

Гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, на срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или на иной срок, предусмотренный уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Право граждан на равный доступ к муниципальной службе обеспечивается конкурсом на замещение вакантной должности муниципальной службы. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление об участии в нем. Он проводится конкурсной комиссией в порядке, установленном нормативным правовым актом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и федеральным законом.

Проект устанавливает ряд других норм, регулирующих муниципальную службу, в частности особенности правового регламентирования отдельных вопросов, связанных со статусом депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих на постоянной основе деятельность на выборных муниципальных должностях. На этих лиц распространяются гарантии и ограничения, связанные с муниципальной службой. Причем на члена выборного органа местного самоуправления и выборное должностное лицо местного самоуправления, избранных преставительным органом из своего состава и осуществляющих на постоянной основе деятельность на выборных муниципальных должностях, не распространяется запрет быть депутатом представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ст.18).

На депутата, осуществляющего на постоянной основе деятельность на выборной муниципальной должности во фракции, депутатской группе и иных формированиях политических партий и общественных объединений, действующих в представительном органе местного самоуправления согласно уставу муниципального образования, не распространяются запреты, установленные для муниципального служащего, использовать свое служебное положение в интересах политических партий и общественных объединений, а также образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

До принятия федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" действуют принятые в некоторых субъектах Российской Федерации законы о муниципальной службе, нормы о муниципальной службе, содержащиеся в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, нормы уставов муниципальных образований, регулирующие вопросы муниципальной службы, положения о муниципальной службе, принятые в некоторых муниципальных образованиях. С принятием федерального закона об основах муниципальной службы законы и разделы в законах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований должны быть приведены в соответствие с этим федеральным законом.

Впредь до принятия названного федерального закона на муниципальных служащих в соответствии со ст.60 комментируемого Федерального закона распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих (см. комментарий к ст.60).

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip