Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Муниципальное право РФ
Г. Н. Чеботарев, М. А. Черепанов, А. А. Шишкин
II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел
9. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного
развития и правопорядка
ТЕМА
1. Полномочия органов местного самоуправления в области социальной защиты
населения
План:
1. Роль органов местного самоуправления в реализации социальной политики
российского государства.
2. Понятие и сущность социальной защиты населения.
3. Законодательное регулирование полномочий органов местного самоуправления в
области социальной защиты населения.
1. Роль органов местного самоуправления в реализации социальной политики
российского государства.
В реализации функций социального государства, коим является Российская
Федерация, важная роль принадлежит и органам местного самоуправления. И хотя
последние, согласно Конституции РФ, не входят в систему органов государственной
власти, они являются проводниками социальной политики государства, выполняют
ряд государственных функций, наделены законами и собственными полномочиями в
области социальной защиты населения.
В этой связи уместно привести высказывание профессора В.Ш.Шайхатдинова,
отмечающего, что социальная политика выступает как "целенаправленное
воздействие государства, органов местного самоуправления (выделено нами),
общественных организаций и предприятий на существующую систему общественных
отношений с целью улучшения быта и труда широких слоев населения"1.
Социально ориентированное государство не в состоянии решить все задачи, стоящие
перед обществом, если оно не опирается на органы местного самоуправления, с одной
стороны, непосредственно связанные с населением, а с другой - с органами
государственной власти. Социальная политика должна строиться, по мнению ряда
авторов, на основе следующих принципов: единства экономической эффективности и
социальной справедливости; органической взаимосвязи социальной защиты и
самозащиты, помощи и самопомощи; субсидиарности (те социальные проблемы,
которые могут быть решены на локальном организационном уровне не должны
передаваться в ведение более высокой организации)1.
Значение названных принципов трудно переоценить. Взять хотя бы принцип единства
экономической эффективности и социальной справедливости. Опыт зарубежных стран
свидетельствует: соотношения заработной платы 10 процентов наиболее
оплачиваемых и такой же доли наименее оплачиваемых работников для обеспечения
нормального, стабильного развития общества не должно превышать предельно
допустимых цифр. Они в каждой стране имеют свою специфику. В нашей стране он не
должен превышать соотношение 1:8 - 1:10, однако на сегодня он составляет 1:20,
а по некоторым исследованиям разрыв еще более значителен2. Такое соотношение
уровней материальной обеспеченности населения подрывает принцип социальной
справедливости, вызывает чувство недовольства, таит в себе опасность
дестабильности гражданского общества.
По данным известного специалиста Н.Римашевской, в нашей стране к бедным могут
быть отнесены 51,9% населения, малообеспеченным - 5,8%, среднеобеспеченным -
18,2%, высокообеспеченным - 5,8%, богатым - 3%, очень богатым - 2%3. Согласно
статданным , число жителей Тюменской области, имеющих среднедушевые доходы
менее прожиточного минимума, составляло в 1997 году - 428,48 тыс. человек, в
1998 году - 507,34 тыс. человек, в 1999 году - 578,48 тыс. человек. Тех же, у
кого среднедушевые доходы в месяц свыше 8500 рублей, в 1997 году было 78,8 тыс.
человек, в 1998 году - 71,8 тысячи, в 1999 году - 202,1 тысячи человек.
Для более полной картины реализации принципа экономической эффективности и
социальной справедливости можно привести и другие показатели. Так, по стоимости
набора из 25 основных продуктов питания (766,54 руб. в июне 2000 года)
Тюменская область среди областей ассоциации "Сибирское соглашение" на
13-м месте, на 14-м (815,34 руб.) - Ханты-Мансийский автономный округ, на 15-м
(1026,60 руб.) - Ямало-Ненецкий автономный округ. А на первом месте (540 руб.)
Алтайский край. Объективности ради эти показатели необходимо рассматривать в
единстве с такими, как средняя зарплата и отношение среднегодового дохода к
стоимости набора из 25 продуктов. Номинальная средняя зарплата по полному кругу
предприятий составила в мае в Ямало-Ненецком автономном округе, занимающем по
этому показателю первое место, 8 610,20 руб. На втором месте (7 303, 80 руб.)
Ханты-Мансийский автономный округ, на третьем (6001,40 руб.) - Тюменская
область. На 15-м (1 197,90 руб.) - Республика Алтай. Отношение же
среднегодового дохода к стоимости набора из 25 продуктов, то есть сколько их
можно купить, выглядит таким образом: первую строку в регионе занимает
Ямало-Ненецкий автономный округ (свыше 9), вторую (около 9) - Ханты-Мансийский
автономный округ, третью (более 7) - Тюменская область. А замыкает список
Республика Алтай (1,849) и Читинская область (1,423)1.
Для более глубокого усиления основных начал социальной политики российского государства,
определения роли и места в ней правовых регуляторов, раскрытия содержания
полномочий органов государственной и местной власти важно определить сущность
таких категорий, как "социальная защита населения", "социальное
обеспечение", "социальная помощь", "социальная
поддержка".
2. Понятие и сущность социальной защиты населения.
Социальная защита населения является практической деятельностью по реализации
основных направлений социальной политики и представляет собой систему
общественных отношений по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности
населения. В нее входит деятельность государства, органов местного
самоуправления, организаций по созданию благоприятной для человека окружающей
среды, охране материнства и детства, оказанию помощи семье, охране здоровья
граждан, профессиональной подготовке граждан, содействию занятости, охране
труда, регулированию заработной платы и доходов населения, обеспечению граждан
жильем, регулированию права собственности граждан, материальному обеспечению и
обслуживанию нетрудоспособных и других нуждающихся в социальной поддержке
граждан.
Одним из элементов социальной защиты населения является социальное обеспечение,
которое определяется как "система общественных отношений, складывающихся
между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного
самоуправления, организациями, с другой, по поводу предоставления гражданам за
счет специальных фондов бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и
других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за
собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность,
бедность"1.
В РФ в настоящее время существует несколько моделей управления в сфере
социального обеспечения. Можно назвать основные модели. Первая характеризуется
тем, что органы социальной защиты, выполняющие государственные функции
назначения и выплаты пенсий и пособий, осуществляющие социальное обслуживание,
предоставление льгот, входят исторически в систему органов местного
самоуправления, без какой-либо специальной передачи им соответствующих
полномочий. И хотя эта модель реализована в большинстве субъектов РФ, однако
она не в полной мере соответствует федеральному законодательству.
Вторая модель предполагает наличие государственных органов субъектов РФ и территориальных
федеральных органов. Такая модель используется в Свердловской области.
Третья модель управления действует в Челябинской и Пермской областях. Там из
состава органов социальной защиты населения выделена пенсионная служба.
В указанные модели Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 года "О мерах
по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в
Российской Федерации" внесены существенные изменения. Отныне и впредь до
вступления в силу соответствующего федерального закона полномочия по выплате
государственных пенсий закреплены за Пенсионным фондом РФ и его
территориальными органами.
Прежде чем охарактеризовать законодательство, регулирующее социальное
обеспечение граждан, приведем определение понятий "социальная помощь"
и "социальная поддержка".
3. Законодательное регулирование полномочий органов местного самоуправления в
области социальной защиты населения.
Социальная помощь - это "система общественных отношений, складывающихся
между гражданами (семьями), имеющими средний доход ниже прожиточного минимума,
и органами государства по поводу предоставления гражданам (семьям) денежных
выплат, натуральных выдач и услуг сверх получаемых ими заработка, стипендий,
пенсий, пособий и др., с целью обеспечения им прожиточного минимума и
удовлетворения их основных потребностей"1.
Социальная поддержка включает меры по предоставлению помощи лицам (семьям),
имеющим доход не ниже прожиточного минимума, но нуждающимся в дополнительной
поддержке в связи с трудной жизненной ситуацией.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" социальная поддержка входит в предмет
ведения местного самоуправления.
В Тюменской области принят ряд законов, в которых устанавливаются полномочия
органов местного самоуправления в области социального обеспечения населения.
Законом "Об адресной социальной помощи" в редакции от 10 июля 1997
года на органы местного самоуправления возлагается практическая работа по сбору
информации для областного банка данных о нуждающихся в социальной помощи. Эта
работа должна осуществляться в соответствии с методическими указаниями,
утвержденными администрацией области.
В законе Ямало-Ненецкого автономного округа "Об адресной социальной помощи
в Ямало-Ненецком автономном округе" от 29 января 1997 года к ведению
органов местного самоуправления отнесен более широкий круг полномочий:
формирование на территории муниципального образования системы адресной
социальной помощи; анализ социально-экономических процессов, влияющих на
уровень жизни населения муниципального образования; формирование и накопление
банка данных по категориям граждан, нуждающихся в адресной социальной помощи;
предоставление гражданам различных видов адресной социальной помощи;
координация действий по адресной социальной помощи с организациями,
расположенными на территории муниципального образования.
Расширенный перечень полномочий органов местного самоуправления в
Ямало-Ненецком автономном округе объясняется иным, нежели на юге области,
территориальным устройством местного самоуправления. Муниципальными
образованиями в автономном округе являются районы и города, и это обусловливает
необходимость предоставления больших прав органам местного самоуправления по
решению вопросов социальной защиты населения.
Аналогичные полномочия, правда более конкретные, предоставлены Законом
Ханты-Мансийского автономного округа "Об адресной социальной помощи"
от 23 мая 1996 года органам местного самоуправления муниципальных образований
автономного округа. Согласно ст. 6 Закона органы местного самоуправления
самостоятельно определяют категории получателей адресной социальной помощи.
Причем, источниками финансирования адресной социальной помощи являются окружной
бюджет и бюджеты муниципальных образований. Глава муниципального образования
включает при подготовке проекта бюджета на очередной бюджетный год затраты на
реализацию адресной социальной помощи.
Во внесенных в марте 1998 года изменениях в Закон ХМАО "Об адресной
социальной помощи" делается очень важное уточнение: в окружном бюджете и
бюджетах муниципальных образований предусматриваются средства, направленные на
финансирование социальной помощи не менее 2-х процентов от их расходной части.
Следует подчеркнуть, что полномочия по осуществлению адресной социальной помощи
законом возложены на органы социальной защиты населения муниципальных
образований и их специализированные учреждения.
В Ханты-Мансийском автономном округе принят также закон "О льготах, оплате
труда приемных родителей и материальном обеспечении детей-сирот в приемных
семьях" от 22 сентября 1997 года. Для приемных семей законом
устанавливается такая льгота, как получение за счет местных бюджетов
беспроцентных ссуд для нового строительства или расширения существующих жилых
помещений. Оплата труда приемных родителей осуществляется из местных бюджетов.
Законом также регламентируется материальное обеспечение детей приемных семей.
Аналогичный закон принят и в Ямало-Ненецком автономном округе.
Среди региональных законов, регулирующих вопросы социальной защиты населения,
особое место занимает Закон "О социальной защите инвалидов в Тюменской
области". В нем содержатся конкретные льготы инвалидам, установлены права
и обязанности местных властей. Органы местного самоуправления оказывают
содействие и помощь, в том числе материальную, финансовую, общественным
объединениям инвалидов. Должностные лица местного самоуправления обязаны давать
бесплатные справки и разъяснения инвалидам по вопросам предоставляемых им
законодательством РФ и Тюменской области, решениями органов местного самоуправления
прав, льгот и о порядке их реализации и защиты.
Конечно, не все положения Закона "О социальной защите инвалидов в
Тюменской области" реализуются органами местного самоуправления. Взять
хотя бы правовую норму, содержащуюся в ст. 12 Закона, предусматривающую, что
собственники объектов социальной инфраструктуры, не выполняющие меры по
приспособлению действующих объектов для доступа к использованию их инвалидами,
отчисляют в бюджеты городов и районов Тюменской области средства в размерах,
необходимых для обеспечения этого доступа. И дело не только в том, что бюджетов
районов (за исключением Уватского и Заводоуковского муниципальных образований)
нет, а главное заключается в том, что закон в этой части не выполняется.
Совершенствование законодательного регулирования механизма реализации
полномочий органов местного самоуправления в области социальной защиты будет
способствовать повышению роли местного самоуправления в осуществлении
социальной политики российского государства.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Каково отношение понятий "социальная защита" и "социальное
обеспечение"?
2. Какие виды социальной помощи оказывают органы местного самоуправления?
3. В чем должен проявляться адресный характер социальной помощи?
4. Какие региональные законы устанавливают компетенцию органов местного
самоуправления в области социальной защиты?
ТЕМА 2. Полномочия органов местного самоуправления в области
здравоохранения, физической культуры и спорта.
План:
1. Полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и
спорта.
1. Полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения.
К ведению муниципальных образований в области здравоохранения согласно Закону
РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
относятся:
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения,
обеспечение санитарного благополучия населения.
В отраслевых федеральных законах содержится более обширной перечень полномочий
органов местного самоуправления в области здравоохранения. Так, в соответствии
с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июня 1993 г. к
ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан
относятся:
- контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;
- защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
- формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения;
развитие сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение
характера и объема их деятельности; создание условия для развития частной
системы здравоохранения; организация первичной медико-санитарной, других видов
медико-социальной помощи, обеспечение ее доступности, контроль за соблюдением
стандартов качества медицинской помощи; обеспечение граждан лекарственными
средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории;
- обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий
для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на
подведомственной территории; выявление факторов, неблагоприятно влияющих на
здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их
устранению, осуществлению профилактических, санитарно-гигиенических,
противоэпидемических и природоохранных мер;
- лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на
подведомственной территории по поручению органа государственного управления
соответствующего субъекта Российской Федерации;
- охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности;
ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий;
- создание и обеспечение деятельности учреждений для проведения реабилитации
инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами, организация их
обучения, профессиональной переподготовки и трудового устройства, создание
специализированных предприятий, цехов и иных форм организации производства для
этих групп населения, а также специальных учреждений для неизлечимо больных
пациентов;
- регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой
информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний,
представляющих опасность для окружающих;
- реализация мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства;
санитарно-гигиеническое образование населения1
Муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению и другие
вопросы, отнесенные к вопросам местного значения не только федеральными
законами, но и законами субъектов РФ. Например, в законе Тюменской области
"Об организации медицинской помощи населению Тюменской области" от 29
сентября 1998 г. к ведению органов местного самоуправления относятся:
формирование собственного бюджета в части расходов на оказание медицинской помощи
и здравоохранение;
контроль и координация деятельности учреждений, муниципальной системы
здравоохранения в пределах своих полномочий, контроль за качеством оказываемой
медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения в пределах своих
полномочий;
осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию граждан, в том
числе внесению страховых установленных платежей на обязательное медицинское
страхование неработающего населения;
обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению иные
вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению органов
государственной власти1
В другом законе Тюменской области "О санитарно-эпидемеологическом
благополучии населения Тюменской области" от 10 июля 1997 г. к ведению
органов местного самоуправления в вопросах обеспечения санитарно-гигиенического
благополучия населения относятся:
контроль за соблюдением санитарного законодательства Тюменской области;
разработка, принятие и реализация муниципальных программ (планов) по
обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, организация
реализации федеральных и областных программ (планов) по этим вопросам;
контроль за санитарно-эпидемеологической обстановкой на территории
муниципальных образований, организация проведения гигиенических и
противоэпидемических мероприятий, обеспечение соблюдения санитарных правил,
координация деятельности предприятий, организаций и граждан по этим вопросам;
организация и проведение оперативных мероприятий в случае возникновения и
распространения эпидемий инфекционных заболеваний, неинфекционных заболеваний и
отравлений людей, связанных с воздействием на организм человека неблагоприятных
факторов среды его обитания;
введение в установленном порядке на своей территории области особых условий и
режимов проживания, труда, учебы, передвижения и перевозок, направленных на
предупреждение распространения и ликвидацию массовых заболеваний среди
населения;
создание условий для реализации и защиты прав граждан и интересов общества в
части санитарно-эпидемиологического благополучия населения1.
Органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению и иные
вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению органов государственной
власти.
Такие вопросы, например, включены в Устав г.Сургута. Согласно ст.88 Устава в
компетенцию медицинского управления входит:
- разработка методологии ценообразования на медицинские услуги;
- лицензирование и аккредитация лечебно-профилактических учреждений и других
структур, оказывающих медицинскую помощь;
- обеспечение мероприятий медицинской службы гражданской обороны и организация
медицинской помощи при массовых заболеваниях и др.;
- иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством и Положением о
медицинском управлении администрации г.Сургута.
Сравнивая Устав г.Сургута с Уставами других городов, можно сделать вывод о
более детальном регламентировании прав и обязанностей органов местного
самоуправления в г.Сургуте, что на наш взгляд, позволяет эффективнее
организовать управление в городе, обеспечить согласованное взаимодействие
различных подразделений местной администрации.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и
спорта.
Во многих субъектах РФ приняты законы о физической культуре и спорте, в которых
установлена компетенция органов местного самоуправления в этой сфере. Так, в
соответствии с Законом Тюменской области "О физической культуре и
спорте" в редакции от 25.05.98 г. органы местного самоуправления
обеспечивают создание условий для занятий инвалидов физической культурой и
спортом на физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях; осуществляют
строительство физкультурно-оздоровительных и спортивных объектов жилых
микрорайонов и контролируют планирование, проектирование, строительство и ввод
в эксплуатацию на территории объектов физкультурно-оздоровительного и
спортивного назначения в соответствии с установленными нормами.
Наряду с этими полномочиями закон устанавливает, что ликвидация
физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений не допускается без
согласия органов местного самоуправления.
Кроме того, муниципальные органы согласно ст.14 закона могут предоставлять
работникам предприятий и организаций физической культуры и спорта льготы,
социальные гарантии и компенсации, в частности, могут выделять работникам
физической культуры и спорта, спортсооружений при уходе в отпуск ежегодное
единовременное пособие в размере двух месячных окладов, а также при наличии
любой путевки единовременное пособие для оплаты проезда к месту лечения и
обратно один раз в три года; могут выделять муниципальное жилье, создавать
денежный фонд в целях выдачи беспроцентных ссуд для покупки жилья; могут
устанавливать денежное содержание в сумме не менее трех установленных
законодательством минимальных размеров оплаты труда спортсменам, которые входят
в составы сборных команд РФ, и ежемесячную дополнительную надбавку в сумме
минимального размера оплаты труда - работникам физической культуры и спорта,
как работающим, так и инвалидам, имеющим почетные звания "Заслуженный
мастер спорта", "Заслуженный тренер России (СССР)",
"Заслуженный работник физической культуры России", награжденным
почетными знаками "За заслуги в развитии физической культуры и
спорта", "За заслуги в развитии олимпийского движения", знаком
"Отличник физической культуры и спорта".
Конечно, перечисленные полномочия органы местного самоуправления могли бы
выполнять и без их законодательного закрепления, однако наличие таковых норм в
законе придает значимость вопросам, решаемым муниципальными органами в сфере
физической культуры и спорта.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Какими федеральными законами определены полномочия органов местного
самоуправления в области здравоохранения.
2. Конкретизируют ли законы Тюменской области полномочия муниципальных органов
в сфере здравоохранения?
3. Назовите основные полномочия органов местного самоуправления в области
физической культуры и спорта.
ТЕМА 3. Полномочия органов местного самоуправления в области образования и
культуры.
План:
1. Закрепление полномочий органов местного самоуправления Федеральным законом
"Об образовании".
2. Полномочия органов местного самоуправления в области высшего и
послевузовского профессионального образования.
3. Полномочия органов местного самоуправления по реализации Федеральной
программы развития образования.
1. Закрепление полномочий органов местного самоуправления Федеральным
законом "Об образовании".
В соответствии с Федеральным законом "Об образовании" от 10 июля 1992
г. органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на
получение обязательного основного общего образования, а также за ежегодную
публикацию среднестатических показателей о соответствии федеральным и местным
требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных
учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Кроме того, п.2
ст.31 Закона относит к исключительной компетенции органов местного
самоуправления в области образования:
1) планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности
муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений в
целях осуществления государственной политики в области образования;
2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих
фондов развития образования, разработку и принятие местных нормативов
финансирования системы;
3) создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных
учреждений;
4) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений,
обустройство прилегающих к ним территорий;
5) установление дополнительных льгот, стимулирующих развитие образования и
другие полномочия.
Наделяя органы местного самоуправления исключительными полномочиями, закон
вместе с тем содержит норму, нарушающую принцип самостоятельности местного
самоуправления. В п.6 ст. 31 закона говорится о том, что назначение
руководителей местных органов управления образованием должно согласовываться с
государственными органами управления образованием. К сожалению, эта норма
воспроизведена и в ряде субъектов РФ, в частности, в Законе Тюменской области
"Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской
области". Между тем, ст.12 Конституции РФ устанавливает, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. А
следовательно, из этого вытекает, что создание органов местного самоуправления,
формирование кадрового состава этих органов, назначение их руководителей, дело
самих органов местного самоуправления и для этого не требуется каких-либо
согласований с государственными органами.
Судебная практика также подтверждает неконституционность подобных правовых
установлений.
Так, городская Дума и администрация г.Иркутска обжаловали в суд положение
Закона Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе
Иркутской области" о включении финансовых управлений городов и районов
области в систему государственных органов управления финансами области, в связи
с чем руководители финансовых органов на местах назначаются начальником главного
финансового управления области, подотчетны ему и действуют на основании
Положения, утвержденного начальником главного финансового управления области.
Заявители указывали на то, что эта норма закона нарушает право органов местного
самоуправления самостоятельно решать вопросы муниципального образования.
Решением суда, оставленным без изменения Судебной коллегией Верховного Суда РФ,
требования заявителей удовлетворены, указанные положения принятого в области
нормативного правового акта признаны противоречащими закону и необоснованными.
Ограничение права главы местного самоуправления формировать аппарат местной
администрации, назначать на должности и освобождать от них работников
администрации и руководить работой администрации произведено органами государственной
власти с нарушением ст.12 Конституции Российской Федерации.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области высшего и
послевузовского профессионального образования.
Согласно Закону РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"
от 22 августа 1996 г. соответствующие органы местного самоуправления могут
создавать и реорганизовывать муниципальные высшие учебные заведения. В законе
не сказано какие именно виды муниципальных вузов могут создаваться.
Следовательно, орган местного самоуправления может создавать любой из указанных
в ст. 9 закона вид учебного заведения: университет, академию, институт. Однако,
учитывая статус университета и академии, как высших учебных заведений,
реализующих программы высшего и послевузовского профессионального образования,
по широкому спектру направлений подготовки; выполняющих фундаментальные и
прикладные научные исследования по широкому спектру наук; осуществляющих
подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников высшей
квалификации, научных и научно-педагогических работников; являющихся ведущими
научными и методическими центрами в области своей деятельности, трудно себе
представить , чтобы в крупном городе функции такого центра при наличии, как
правило, государственных университетов и академий аналогичные функции могли бы
выполнять муниципальные вузы. А вот реальная возможность создания
муниципального института имеется даже и в небольших городах. Институт, согласно
п.4 ст.9 закона, является высшим учебным заведением, которое реализует
образовательные программы высшего профессионального образования, а также, как
правило, образовательные программы послевузовского профессионального
образования, осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение
квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности;
ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования.
Толкование требует и используемое в ст. 9 закона и словосочетание
"соответствующие органы местного самоуправления". Учредителями
муниципального института, видимо, не может быть единолично глава местного
самоуправления или администрация муниципального образования, т.к. для создания
института понадобятся значительные бюджетные средства, а утверждение бюджета
муниципального образования, - это исключительная компетенция представительного
органа местного самоуправления. Таким образом, учредителями муниципального
института могут стать либо представительные органы местного самоуправления,
либо одновременно представительные и исполнительные органы местного самоуправления.
Эти учредители названы и в письме Минобразования России "Об учредителях
государственных и муниципальных образовательных учреждений сферы Минобразования
России" от 21 января 1994 г.1
Процесс создания муниципального вуза состоит из четырех процедур:
1) принятия решения органом местного самоуправления о создании вуза;
2) подготовки учредительных документов и устава вуза;
3) государственной регистрации вуза как юридического лица;
4) получения лицензии на права реализации образовательных программ по
определенным направлениям (специальностям).
Согласно ст. 33 Федерального закона "Об образовании" регистрация
вузов осуществляется в заявительном порядке в соответствии с законодательством
РФ.
Ст. 51 ГК РФ предусматривает принятие специального федерального закона по
вопросам регистрации юридических лиц органами юстиции. Однако такой закон пока
не принят и регистрацию муниципальных вузов осуществляют органы местного
самоуправления: специально создаваемые муниципальные органы регистрации
юридических лиц либо муниципальные органы управления образованием.
Регистрация производится в месячный срок, после чего орган, зарегистрировавший
вуз, письменно уведомляет учреждение, финансовые органы, Минобразование России.
С этого момента у вуза возникают права юридического лица.
Для ведения образовательной деятельности муниципальному вузу необходимо
получить лицензию, которую по результатам экспертизы выдает Минобразование
России.
Непосредственное управление муниципальным вузом осуществляет ректор, который
избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок пять лет
и утверждается в должности муниципальным органом управления образованием.
Орган местного самоуправления, утвердивший вуз или орган управления
образованием устанавливает общее количество студентов, принимаемых для обучения
за счет средств местного бюджета и структуру их приема.
3. Полномочия органов местного самоуправления по реализации Федеральной
программы развития образования.
Широкие полномочия в области образования предоставлены органам местного
самоуправления Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. "Об утверждении
Федеральной программы развития образования"1. Согласно Программе органы
местного самоуправления должны обеспечить расширение равного доступа граждан к
высококачественному образованию, в том числе и из государств - участников
Содружества Независимых Государств; обосновать, сформировать и реализовать
механизмы кадрового заказа на подготовку специалистов местного уровня;
разработать основные направления правового регулирования системы образования на
муниципальном уровне; реализовать систему мер по созданию рабочих мест для
обучающихся на период прохождения практики, предусмотренной учебными планами, с
оплатой труда за выполненную работу; осуществить другие мероприятия по обеспечению
единства образовательного пространства РФ.
Значительными полномочиями наделяются органы местного самоуправления в
формировании экономических механизмов функционирования и развития системы
образования. Так, в соответствии с Программой органы местного самоуправления
разрабатывают систему финансового и иного ресурсного обеспечения системы
образования на нормативной основе с учетом специфики регионов (село, удаленные
районы и тому подобное), типов, видов и категорий образовательных учреждений,
контингента обучающихся, с целью переоснащения учреждений образования,
повышения эффективности использования выделяемых бюджетных средств, экономии
теплоэнергетических ресурсов; осуществляют совместно с органами государственной
власти иные мероприятия. Перед органами местного самоуправления Программой
ставится конкретные задачи: по обеспечению государственных и социальных
гарантий обучающимся; социальной поддержке работников организаций системы
образования.
Следует заметить, что значительная часть намеченных Программой мер составляют
предметы совместного ведения органов государственной власти и местного
самоуправления. В связи с этим представляется необходимым в законодательном
порядке четко разграничить полномочия по реализации задач и функций в области
образования между органами государственной власти и местного самоуправления. В
Тюменской области принят закон "Об основах функционирования
образовательной системы в Тюменской области", в котором в главе III
установлена компетенция органов государственной власти, но не определены
полномочия органов местного самоуправления. С учетом долгосрочных задач,
поставленных Программой, необходимо: внести существенные изменения, дополнения
в названный закон, предусматривающие прежде всего разграничение полномочий в
сфере образования; заключить договора между государственными и муниципальными
органами управления образованием; разработать и реализовать совместные
региональные и местные программы развития образовательных учреждений.
В результате такой разграничительной работы полномочия органов местного
самоуправления станут более конкретными, а их перечень существенно расширится.
А пока в Уставах муниципальных образований полномочия органов местного
самоуправления в области образования либо вообще не закреплены, либо
сформулированы в самом общем виде. Так, в Уставах городов Ялуторовска, Ишима к
ведению городской администрации отнесены организация, содержание и развитие
муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального
образования. Каких-либо других полномочий в этой области Уставом не
предусматривается. Более детально закреплены полномочия управления народного
образования в Уставе г.Сургута. В его компетенцию входит: реализация прав
граждан на образование; обеспечение безопасных для жизни и здоровья учащихся и
учителей условий работы образовательных учреждений; лицензирование и
аккредитация государственных и негосударственных учреждений дошкольного,
общеобразовательного, начального, основного, неполного среднего образования,
начального профессионального образования; проведение экспертизы
экспериментальных проектов, программ, учебных курсов, авторских разработок;
планирование сети образовательных учреждений на территории города; контроль за
деятельностью образовательных учреждений муниципального подчинения.
4. Полномочия органов местного самоуправления в области культуры.
В ряде субъектов РФ сделана попытка разграничить компетенцию органов
государственной власти и местного самоуправления в сфере культуры, приняты
законы, конкретизирующие полномочия органов власти. Так, согласно Закону
Тюменской области "Об охране и использовании историко-культурного наследия
на территории Тюменской области от 26 марта 1996 г. специализированные
подразделения органов местного самоуправления по охране и использованию
памятников истории и культуры на территории муниципального образования:
реализуют государственную политику в сфере охраны и использования памятников
истории и культуры на подведомственной территории;
ведут учет и список памятников истории и культуры на территории соответствующего
муниципального образования;
организуют мероприятия по обеспечению сохранности памятников истории и
культуры;
выдают предписания о приостановлении либо запрете строительных, мелиоративных,
дорожных и иных работ, создающих угрозу для памятников истории и культуры;
разрабатывают и реализуют внутримуниципальные программы по сохранению и
использованию историко-культурного наследия;
организуют государственную историко-культурную экспертизу предпроектных и
проектных материалов по мероприятиям, намеченным к реализации на территории
муниципального образования.
Кроме того, в соответствии со ст.ст. 23 и 24 закона органы местного
самоуправления устанавливают процент отчислений в местные бюджеты от платы за
земли историко-культурного назначения, а также размеры платежей за
землепользование на заказных историко-культурных территориях в отношении
историко-мемориальных территорий и территорий объектов
архитектурно-градостроительного наследия.
В Законе Тюменской области "О библиотечном деле и обязательном экземпляре
документов" к компетенции органов местного самоуправления отнесены
вопросы:
- открытие, реорганизация и ликвидация библиотек и библиотечных систем на
территории муниципального образования по согласованию с органами
государственной власти;
- назначение руководителей библиотек и библиотечных систем;
- определение условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности;
- обеспечение муниципальных библиотек материально-технической базой в
соответствии с существующими стандартами;
- обеспечение дополнительного финансирования центральных библиотек и библиотек,
обслуживающих экономически и социально незащищенные группы населения (инвалиды,
дети, юношество и .т.д).
Закон предусматривает и льготы, которые могут быть предоставлены библиотечным
работникам. Органы местного самоуправления создают органы социальной защиты
работников культуры с ежегодным перечислением в них до 0,5% от бюджета.
Библиотечным работникам при уходе в отпуск ежегодно выделяется единовременное
пособие в размере двухмесячного оклада за счет местного бюджета. При наличии
лечебной путевки выделяется единовременное пособие для оплаты проезда к месту
лечения и обратно. Кроме того, органы местного самоуправления, согласно закону,
предусматривают выделение муниципального жилья для библиотечных работников,
создают денежный фонд на выделение беспроцентных ссуд для покупки жилья.
В Законе Тюменской области "О государственной политике в сфере культуры и
искусства Тюменской области" также установлена компетенция органов
местного самоуправления. К их ведению отнесены вопросы:
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных организаций культуры,
регистрация организаций культуры на подведомственной территории;
- назначение руководителей муниципальных организаций культуры, находящихся на
подведомственной территории;
- определение и контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов
собственности организациями культуры;
- формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и
принятие местных нормативов финансирования культуры;
- обеспечение муниципальных организаций культуры материально-технической базой,
информационной поддержкой;
- предоставление за счет собственных ресурсов работникам культуры
дополнительных льгот в системе социальной защиты;
- контроль за исполнением муниципальных нормативно-правовых актов,
соответствием деятельности муниципальных организаций культуры их уставам,
финансовой и экономической деятельностью.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Какие вопросы в области образования, согласно федеральному законодательству,
входят в исключительную компетенцию органов местного самоуправления?
2. Какой порядок создания муниципальных вузов?
3. Какие задачи поставлены перед органами местного самоуправления Федеральной
программой развития образования?
4. Назовите региональные законы, закрепляющие полномочия органов местного
самоуправления в области культуры.
ТЕМА 4. Полномочия органов местного самоуправления
в области обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
План:
1. Роль милиции общественной безопасности в охране общественного порядка.
Создание муниципальных органов охраны правопорядка.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения
общественной безопасности.
1. Роль милиции общественной безопасности в охране общественного порядка.
Создание муниципальных органов охраны правопорядка.
Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что охрана
общественного порядка, отнесена к компетенции органов местного самоуправления.
Это положение развивается в Федеральном законе "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым
предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления в области охраны
общественного порядка определяются в уставах муниципальных образований в
соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Охрана общественного порядка - необходимое условие поддержания на территории
муниципальных образований режима законности, который обеспечивается
деятельностью всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных
государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за
соблюдением законности.
В настоящее время основную роль в охране общественного порядка на территории
муниципального образования играет милиция общественной безопасности (местная
милиция) городских, районных отделений внутренних дел, которая была
сформирована на основании Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля
1991г.
В соответствии с этим Законом и Указом Президента Российской Федерации " О
милиции общественной безопасности" от 12 февраля 1993 г., милиция
общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции
Российской Федерации и входит в
структуру МВД России. Финансирование милиции общественной безопасности
осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а
также местных бюджетов, иных поступлений в соответствии с законодательством РФ.
Начальники милиции общественной безопасности районов, городов и иных
муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от должности
по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения общественной
безопасности и правопорядка.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции
Органы местного самоуправления также вправе:
- самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции общественной
безопасности;
- производить дополнительные выплаты сотрудникам милиции сверх установленного
размера денежного довольствия;
- за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность
подразделений милиции общественной безопасности;
- за счет внебюджетных средств производить материально техническое обеспечение
подразделений милиции;
- предоставлять милиции служебные помещения, обеспечивать их техническую
эксплуатацию, т.е. осуществлять организационно финансовую помощь.
Так, Сургутской городской Думой была принята "Целевая программа по борьбе
с преступностью в городе Сургуте на 2000 - 2002 годы", в которой
определены основные, приоритетные направления борьбы с преступностью и
установлен общий объем финансирования из бюджета города в сумме 336362 тысячи
рублей..
Программа включает в себя мероприятия по следующим направлениям:
1) охрана общественного порядка, предупреждение преступности;
2) борьба с организованной преступностью и коррупцией;
3) усиление борьбы с преступностью в сфере экономики;
4) профилактика и выявление преступлений, связанных с незаконным оборотом
наркотиков;
5) взаимодействие с населением и средствами массовой информации;
6) материально техническое обеспечение (оснащение необходимым вооружением,
средствами защиты, спецсредствами, оперативной, специальной и
криминалистической техникой, средствами связи, компьютерной и иной
оргтехникой), размещение в зданиях и сооружениях в соответствии с нормативами;
7) мероприятия уголовно - исполнительной системы.
По итогам реализации мероприятий Программы Управление внутренних дел города
Сургута и Сургутского района ежеквартально должны предоставлять обобщенную
информацию в городскую Думу и в Администрацию города.
Однако милиция общественной безопасности (местная милиция), в существующем
виде, не может заменить собой подлинные муниципальные органы охраны
общественного порядка, которые в настоящее время в России практически не
созданы. Принадлежность милиции общественной безопасности системе федеральных
органов исполнительной власти, значительно ограничивают полномочия органов
местного самоуправления в организации и обеспечении охраны общественного
порядка, лишает органы местного самоуправления возможности организовать
деятельность местной милиции, дает им основание снимать с себя ответственность
за состояние правопорядка на местах. Централизованное структурное построение
системы МВД России фактически игнорирует наличие в стране одной из
конституционных форм организации публичной власти - местного самоуправления.
Сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в
правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы
интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять в той или
иной форме общественный контроль за их деятельностью. Основными причинами этого
являются неудовлетворенность населения в фактическом состоянии охраны
общественного порядка, крайне низкий авторитет милиции в глазах населения.
Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года №802 " О
поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного
порядка", который предусматривает формирование муниципальных органов
охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской
Федерации, имеет своей целью обеспечить реализацию конституционного права
местного самоуправления на охрану общественного порядка.
Для создания правовых, организационных и материальных условий реализации
указанного положения и до принятия соответствующего федерального закона был
издан Указ Президента РФ от 17 сентября 1998г.№1115 "О проведении в ряде
муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного
порядка органами местного самоуправления"
Суть эксперимента состоит в повышении роли и ответственности органов местного
самоуправления в организации охраны общественного порядка на подведомственных
им территориях. Органы местного самоуправления наделяются дополнительными
полномочиями по руководству и обеспечению деятельности подразделений милиции,
содержащихся за счет средств местного бюджета. В частности, они будут вправе,
исходя из местных условий, ставить милиции конкретные задачи по охране
общественного порядка, осуществлять контроль за общей организацией и
результатами ее работы.
В ходе эксперимента органы местного самоуправления будут своими решениями
назначать и освобождать от должностей, по согласованию с руководством
соответствующих органов внутренних дел, начальников милиции общественной
безопасности, участвовать в решении оргштатных вопросов, самостоятельно
осуществлять финансирование, материально - техническое обеспечение
подразделений милиции общественной безопасности, причем не ниже установленных
МВД нормативов.
На основе подведения результатов проведенного эксперимента будет выработан
правовой механизм деятельности муниципальных органов охраны общественного
порядка и принят соответствующий закон. Только после создания таких органов,
можно будет говорить о реализации конституционного права органов местного
самоуправления на охрану общественного порядка.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения
общественной безопасности.
В пределах своих полномочий органы местного самоуправления содействуют судебным
органам, прокуратуре в их работе по обеспечению законности на территории
муниципального образования. Руководители органов местного самоуправления
участвуют в координационных совещаниях проводимых прокурорами городов, районов.
Органы местного самоуправления, в пределах своей компетенции, самостоятельно
решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с
Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря
1995г.
Органы местного самоуправления:
- принимают меры к обустройству дорог, которые находятся в их ведении;
- вводят временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на
дорогах в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
- осуществляют мероприятия по организации дорожного движения в целях повышения
его безопасности и пропускной способности и др.
Для решения задач по обеспечению охраны общественного порядка на территории
муниципального образования существуют административная комиссия, комиссия по
делам несовершеннолетних, наблюдательная комиссия.
Административная комиссия образуется для рассмотрения дел о совершении
административных проступков и наложения на виновных лиц взысканий в
административном порядке.
Главными задачами комиссии по делам несовершенолетних являются организация
работ по предупреждению безнадзорности, охрана прав несовершеннолетних и др.
На муниципальных территориях, на которых расположены учреждения, исполняющие
наказания, создаются наблюдательные комиссии, участвующие в осуществлении
контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы.
Органы местного самоуправления оказывают содействие в комплектовании
квалифицированными кадрами персонала учреждений, исполняющих наказания. Создают
учреждениям, исполняющим наказания, условия для их деятельности. Устанавливают
для персонала дополнительные гарантии социальной защиты за счет соответствующих
бюджетов.
Значительными являются полномочия органов местного самоуправления в области
обеспечения пожарной безопасности. Согласно Федеральному закону "О
пожарной безопасности" от 21 декабря 1994г это:
-организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности;
- выделение в местных бюджетах расходов на пожарную безопасность.
- создание, реорганизация и ликвидация в установленном порядке пожарной охраны,
финансируемой за счет средств местных бюджетов;
- установление специальных местных налогов и (или) целевых сборов с граждан и
юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности;
- содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны и
др.
К осуществлению охраны общественного порядка органы местного самоуправления
могут привлекать граждан, общественные организации, предприятия, используя для
этого различные организационно правовые формы. Одной из таких форм являются
народные дружины.
Органы местного самоуправления, находящиеся в приграничных районах :
-создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите
государственной границы в пределах приграничной территории;
-оказывают помощь органам и войскам Федеральной пограничной службы РФ, Войскам
противовоздушной обороны, Военно-Морскому флоту, государственным органам,
осуществляющим различные виды контроля на государственной границе, исполняют их
законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию.
Уставом муниципального образования, расположенного на приграничной территории,
могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по
пограничным вопросам.
В случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий,
пожаров, массовых нарушений общественного порядка органы местного
самоуправления осуществляют предусмотренные законодательством действия по
спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и прав.
Органы местного самоуправления самостоятельно :
- осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств
для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных
ситуациях и организует их проведение;
- обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе
возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;
- содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных
ситуациях.
При органах местного самоуправления согласно Указу Президента РФ от 27 мая
1996г. "Вопросы гражданской обороны Российской Федерации" создаются
специальные органы, уполномоченные решать вопросы гражданской обороны, задачи
по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. По согласованию с
органами местного самоуправления устанавливается численность военнослужащих
войск гражданской обороны при органе местного самоуправления.
Органы местного самоуправления совместно с военными комиссариатами организуют
воинский учет и призыв граждан на военную службу. Органы местного
самоуправления утверждают состав комиссии осуществляющей первоначальную
постановку граждан на воинский учет.
Органы местного самоуправления решают организационно-правовые и иные вопросы,
связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и
пикетирования. Обязаны принять зависящие от них меры для обеспечения в период
забастовки общественного порядка.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Роль органов местного самоуправления в охране общественного порядка.
2. Ваше отношение к идее создания муниципальных органов охраны правопорядка.
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
