Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В. 

 

Раздел  1. Теория муниципального управления

1.12. Правовые формы муниципального управления

Под муниципальным управлением мы будем понимать всякую регули­рующую и/или перераспределяющую деятельность местных органов власти в рамках осуществления их полномочий.Такая деятельность может осуществляться в трех формах:(1)в форме нормативного акта;(2)в форме волеизъявления;(3)в форме т.н.реального акта.

Рассмотрим названные формы подробнее.(1 формативные акты(устав местного сообщества;статут(=регламент) совета.указы мэра и т.п.пред­ставляют установления общего характера с неопределенным количеством адресатов.Другими словами.от государственных законодательных актов нормативные акты местных сообществ отличаются,во-первых,тем,что они действуют в рамках более обозримой территории.т.е. являются локаль­ными актами раг ехсеНепсе.

Во-вторых,хотя устав местного сообщества иногда называют "местной конституцией", это далеко не суверенный нормативный документ, посколь­ку и уставы местных сообществ, и статуты местных представительных советов принимаются на основе и в силу соответствующих государст­венных нормативных актов.Таким образом, нормотворческая компетенция местных сообществ вторична и распространяется,как правило, лишь на т.н. вопросы местного значения.Что касается делегированных.или - что то же - государственных полномочий.то для их осуществления муниципаль­ные образования нуждаются в специальном уполномочивающем акте. Таким актом может стать распоряжение органа исполнительной власти вышестоящего уровня управления (например.постановление губернатора).

Далее, нормативные акты местных сообществ в принципе могут быть оспорены в судебном порядке,например.как противоречащие конституции государства и/или нормативным актам и распоряжениям вышестоящего органа управления. Иначе говоря,местные нормативные акты в принципе подлежат т.н.последующему нормативному контролю.В случае признания судом такого акта не соответствующим федеральным нормативным актам и/или нормативным актам субъекта федерации,он теряет силу с момента вынесения судебного решения(ех пипс).В некоторых ситуациях такой нормативный акт может быть признан ничтожным.т.е. недействительным еще с момента его принятия местным советом(ех 1ипс).

Наконец.в некоторых особо важных случаях принятие местного норма­тивного акта может быть обусловлено предварительным нормативным контролем со стороны вышестоящего контролирующего органа (например, со стороны законодательного собрания субъекта федерации). Специаль­ное разрешение ,как правило,необходимо для локальных актов,имеющих обратную силу.а также таких актов.которые предусматривают принуди­тельный режим предоставления определенных услуг со стороны муници­пальных служб(например, обязательное подключение новых предприятий к местной канализационной сети и,соответственно,запрет на создание локальных канализационных систем на территории данного предприятия). Другой пример - плата за уличное освещение, взимаемая со всех юридических и физических лиц.владения которых расположены вдоль вновь электрифицированных улиц.

(2)Рассмотрим теперь следующую правовую форму реализации мест­ного управлениям именно волеизъявления.Между нормативными актами.с одной стороны,и волеизъявлениями, с другой,нет строгой логи­ческой границы.Ведь нормативные акты тоже,в какой-то степени,являются волеизъявлениями.Однако волеизъявления в собственном смысле - это прежде всего распоряжение по конкретному (а не абстрактному)вопросу и в отношении конкретных(а не любых возможных) лиц.Волеизъявления публично-правового характера реализуются посредством(2.1)актов управ-ления(=АкУ)и (2.2)публично-правовых договоров.

АкУ являются классической и до сих пор наиболее распространенной формой государственного и муниципального администрирования.Иначе говоря,акты управления как бы символизируют генетическое родство между полицейским правом 18 и 19 вв. и современным административным правом.Таким образом.АкУ обычно ограничивают.стесняют сферу личной свободы частных лиц в целях обеспечения определенного публичного интереса (=общественной безопасности,противопожарной безопасности и т.п.) Более того,несмотря на то, что идеология современного демокра­тического государства сильно отличается от идеологии полицейского государства, значение АкУ постоянно возрастает, поскольку возрастает подверженность людей опасным техногенным воздействиям.

Рассмотрим теперь подробнее понятие "акт управления",поскольку данное понятие является центральным в развитых правовых системах и должно стать центральным и в отечественном административном и муниципальном праве.Сначала определение:Акт управления - это любое распоряжение или решение властно-распорядительного органа,которое направлено на урегулирование отдельного случая или ситуации, возника­ющих в области публичного права.

АкУ характеризуется,по крайней мере.двумя моментами:(1)предметом АкУ всегда является конкретный случай и,следовательно,(2)АкУ всегда имеет конкретного адресата.Эта особенность хорошо выражена в класси­ческой дефиниции Отто Майера(одного из основателей современного административного права Германии):"АкУ -это властное установление органа управления по поводу единичного случая в адрес (конкретного) подданного о том.КАК ему следует поступать в соответствии с (объектив­ным) правопорядком"/29.с.93/.Если законы и другие нормативные акты регулируют права и обязанности граждан абстракта и в отношении неопределенного количества лиц.то АкУ всегда действует конкретно и адресно.Он всегда создает предельную ясность и направлен обычно на окончательное урегулирование индивидуальной ситуации(например, распоряжение местного органа управления ликвидировать голубятню, расположенную в непосредственной близости от квартиры,владелец кото­рой страдает хронической астмой).

(2)АкУ вседа направлен вовнед.е.за пределы собственно администра­тивного аппарата.Другими словами.АкУ регулирует правоотношения не между чиновниками(=муниципальными служащими),а между агентами отношений за пределами сферы управления.Таким образом.соответст-вующий орган управления обеспечивает одновременно третейское (т.е.лично незаинтересованное) и окончательное урегулирование данной ситуации.

От АкУ следует отличать:(1)обычные справки, предоставляемые гражданам в административных учреждениях, поскольку справки носят исключительно информативный характер и не порождают правовых последствий; (2)административные распоряжения, направленные на урегулиро­вание служебных отношений, поскольку распоряжения служебного харак­тера по определению не направлены за пределы аппарата управления. В лучшем случае такие распоряжения могут лишь подготавливать принятие того или иного АкУ; наконец, (3)от АкУ следует отличать местные уставы, статуты и другие нормативные акты, поскольку они регулируют не отдельно взятый случай,а устанавливают общие правила для неопределенного количества лиц.                                                        

Строго логическая классификация АкУ в науке до сих пор не разработана.Существует несколько классификаций,ни одна из которых не признана господствующей.Мы, к сожалению, сможем рассмотреть лишь самую общую классификацикга именно.по характеру нормативных средств принято различать три вида АкУ:(^предписывающие АкУ;(2)регулирую-щие.или оформительные АкУ; (3)устанавливающие,или определяющие АкУ.

Предписывающие АкУ посредством соответствующего предписания или запрета требуют от определенного адресата осуществить указанное в акте действие или,напротив, воздержаться от него.Условием реализации такого АкУ является разумность предписания или запрета в том смысле, что предписанное актом действие/бездействие не должно противоречить здравому смыслу.Например,предписание гражданину Иванову А.А.не ставить свой личный автомобиль на территории школы вряд ли противо­речит здравому смыслу.если гражданин Иванов А.А. не имеет никакого отношения к указанной школе.

Регулирующий,или оформительный АкУ является основой для возник­новения,изменения или окончания конкретного правоотношения.В качест­ве примера такого АкУ можно привести приказ декана юридического факультета о зачислении кандидата юридических наук гражданина Петрова В.В. на должность доцента и т.п.

Определяющие,или устанавливающие АкУ выполняют.как правило, одну единственную функцию,а именно вносят окончательную ясность в определение правового статуса конкретного лица. В качестве примера можно привести решение муниципалитетом вопроса о том.обладает ли вынужденный переселенец Сидоров И.И. субъективным избирательным правом на местном выборах или нет.

Публично-правовой договор в отличие от АкУ являтся относительно новым институтом административного права.Полицейскому праву прошед­ших веков этот институт неизвестен.Если для реализации АкУ.как правило, достаточно одного единственного волеизъявления.а именно волеизъяв­ления властно-распорядительного органа,то для осуществления публично-правового договора необходима встреча двух волеизъявлений.При этом следует учитывать.что субъекты публичного права могут заключать между собой не только публично-правовые, но и частно-правовые договоры (например.договор купли-продажи между двумя субъектами федерации). Далее в рамках публично-правовых отношений следует различать (1) административно-правовой договор координационного характера и (2) административно-правовой договор субординационного характера.

В качестве примера координационного договора можно привести согла­шение между двумя соседними районами о территориальном обмене. Напротив,договор между федерацией и ее субъектом о взаимном разгра­ничении полномочий является субординационным,поскольку не только материальный вес волеизъявлений здесь несопоставим,но и и различен конституционный статус контрагентов договора.

(З)Рассмотрим т.н.реальные акты.Их следует прежде всего отграни­чить от волеизъявлений.Так,волеизъявления как односторонние (АкУ),так и двух- и многосторонние(публично-правовые договоры) сознательно направлены на возникновение.изменение и прекращение правоотноше­ний, т.е.всегда порождают правовые последствия.Напротив, первичной целью реальных актов является вовсе не юридическое закрепление прав и обязанностей агентов, а достижение того или иного действительного результата.Реальные акты - это,как правило,акты физического воздей­ствия на те или иные материальные объекты.В этом смысле.реальным актом следует признать действия милицейского наряда по оцеплению территории предстоящих киносъемок Такие действия самодостаточны и не преследуют специально юридических целей.

При этом следует выделить (3.1.)реальные акты, имеющие характер правовых сделок (=действия властно-распорядительного органа без пору- чения или действия в интересах третьего лица, например, выдворение лиц без определенного места жительства с территории лечебно-оздорови­тельного учреждения).От реальных актов,имеющих характер правовых сделок и порождающих правовые последствия,следует отличать все (3.2)остальные реальные акты(например, устранение муниципальной дорожной службой поваленного ураганом дерева с проезжей части и т.п.).Остальные реальные акты могут косвенно порождать правовые последствия.Так.если дорожная служба, устраняя поваленное дерево с проезжей части,повредит ограду расположенного поблизости частного владениядо для соответствующей муниципальной службы может возникнуть необходимость возместить причиненный ущерб.

  

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip