Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В. 

 

Раздел  1. Теория муниципального управления

1.11. Понятие и институт муниципальной собственности

Муниципальную собственность необходимо отличать от государствен­ной собственности, с одной стороны,и частной собственности, с другой. На уровне федерального законодательства собственно нормативные опреде­ления муниципальной собственности отсутствуют. Например.в п.1 ст.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муни­ципальная собственность "определяется" следующим образом: "Муници­пальная собственность - собственность муниципального образования." Со времен Платона такие "определения" называют тавтологией. Более содер­жательным является п.1 ст.29 рассматриваемого закона,который гласит:

"В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета,муниципальные внебюджетные фонды,имущество органов МСУ, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности,муниципальные предприятия и органи­зации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организа­ции,муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муници­пальные учреждения образования,здравоохранения,культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество"

С точки зрения логики п.1 ст.29 в какой-то степени указывает на объем понятия муниципальной собственности, но не раскрывает значение ,или смысл данного института муниципального права.Можно сколь угодно долго перечислять объекты, являющиеся или могущие стать муниципальной собственностью, но от этого мы вряд ли приблизимся к пониманию того.ЧТО такое муниципальное собственность "в себе и для себя",в чем содержится ее смысл,цель и функция. Ответа на эти вопросы мы тщетно будем искать в нормативных актах федерального уровня.

Не лучше обстоит дело с раскрытием смысла института муниципаль­ной собственности и в нормативных актах субъектов федерации.В качестве примера можно привести ст.75 Областного Закона "О местном самоуправлении в Воронежской области"от 28 декабря 1994 г.: "(п.1) Муни­ципальная собственность является достоянием населения соответст­вующей -территории.(п.2)В муниципальной собственности района,города и входящиж в них административно-территориальных единиц находятся имущество органов МСУ, средства местного бюджета, местных внебюд­жетных ал валютного фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда.объекты инже­нерной ижфраструктуры и другие объекты, необходимые для обеспечения коммунального обслуживания населения и находящиеся на соответ-ствующеш территории,за исключением случаев, предусмотренных законо­дательством..."

Вероятно, единственным положительным элементом данной нормы закона Воронежской области является упоминание о "других объектах, необходимых для обеспечения коммунального обслуживания населения", что позволяет косвенно судить об одной из важнейших функций муници­пальной особственностш(речь идёт, следовательно, о служебной функции). Во всём остальном, данная норма следует в русле ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" .Иначе говоря, она, скорее, затемняе'т.чем проясняет смысл муниципальной собственности.

В самюм деле,с одной стороны, указанная норма отождествляет муни-ципальнуио собственность района с т.н.имуществом органов МСУ,а,с другой, в»се же разграничивает эти понятия.При этом возникает "смутная уверенно«сть"в том.что воронежский законодатель вслед за федеральным рассматривает имущество органов МСУ в качестве института, хотя и производного, но все же относительно независимого от института муни­ципальное собственности вообще. Учитывая, что аналогичным образом можно толпковатьп.2 ст.45 Областного Закона "О местном самоуправлении в Вологодской области";А также п.(б) ст. 11 Областного Закона"О местном самоуправлении в Свердловской области" и т.п., речь идет об общерос­сийской тенденции нормативно различать институт муниципальной собственности,с одной стороны,и институт имущества органов МСУ, с другой. При этом возникает всё та же "смутная уверенность", что данное различие необходимо лишь лишь для того, чтобы впоследствии иметь возможность "переподчинить" институт муниципальной собственности "институту" собственности органов МСУ. Другими словами, речь идёт о тенденции посредством известной софистической уловки представить "целое"(=институт муниципальной собственности) в качестве "составлянощей" его же "части"(=имущества органов МСУ).В результате любой объект муниципальной собственности "в конечном итоге" становится "имуществом МСУ".

Формально-юридические определения муниципальной собственности могут бытъ и негативными.Они могут определять муниципальную собст­венность лишь с внешней стороныд.е.указывать лишь на то.что муници­пальной собственностью НЕ является.Для примера можно привести ст.25 Устава гор.Москвы{1995 г.):

(п.1)"В собственности города Москвы(государственной и городской муниципальной)находится все имущество, не являющееся частной собст-венностью.собственностью РФ или других определенных законом собст­венников,в том числе земельные участки и природные объекты в границах города Москвы.

(п.2)В собственности города Москвы в соответствии с законодатель­ством РФ может находиться имущество за пределами территории Мос­квы."

Рассмотренные определения малоудовлетворительны, поскольку они не учитывают важные содержательные моменты. Дело в том, что как инсти­тут публичного права муниципальная собственность представляет собой определенную совокупность т.н. публичных объектов(нем. бНепйгспе 5аспеп;фр.!е с!ота1п риЫгс соттипа1).К сожалению,институт публичных объектов до сих пор не разработан ни в административном,ни тем более,в муниципальном праве России.Однако речь идет об общеизвестных вещах: прежде всего о пресловутом имуществе ОМСУ.Сюда.в первую очередь, входит движимое и -недвижимое имущество, необходимое для обеспе­чения управленческой деятельности,а именнотомещения, офисная техни­ка и материалы,автотранспортные средства и т.п.

В то же время, институт публичных объектов не исчерпывается только объектами, находящимися на балансе органов управления.Более того.в рамках института публичных объектов данная категория не является главной.Более важное значение имеют действительно универсальные объекты.Их можно определить как объекты общего пользования(ООП). Сюда относятся прежде всего объекты, которыми так или иначе ежедневно пользуются практически все люди - не только управленцы - (например, автомагистрали железные дороги, подземные коммуникации, телекомму­никации, инфраструктура городского хозяйства и т.п.).Далее, сюда входят также и объекты, которыми хотя бы однажды пользуется практически каждый человек(например, библиотеки, больницы, кладбища наконец).

Что же, в самом деле объединяет столь несовместные ООП,как, скажем, детский сад или школа с одной стороны, и т.н. ритуальное учреждение, как кладбище, с другой? Или что общего между персональным авто­мобилем чиновника и очистным сооружением городского микрорайона? Дело в том, что всем публичным объектам государственная власть пред­писывает одну и ту же функцию, а именно: универсальную служебную функцию. Другими словам, любой публичный объект должен служить общему благу, либо косвенно (например,в случае с использованием персо­нального автомобиля чиновником),либо непосредственно(на примере, скажем, очистного сооружения).0тсюда, пользование и управление публич­ными объектами подлежит особому административно-правовому режиму. Таким образом,среди публичных объектов мы можем различить два больших класса:

(1)объекты управленческого назначения (ОУН), которые необходимы для функционирования системы государственной и муниципальной власти. Непосредственная задача использования данных объектов заключается в обеспечении должного уровня управления.Однако,в конечном счете эта ближайшая задача,в свою очередь.должна обеспечить реализацию определенного общего интереса.Специфика ОУН заключается в том,что косвенная цель их применения(=общее благо)является ведущей по отношению к непосредсвенным задачам их использования.

(2)объекты общего пользования(ООП) отличаются от ОУН тем,что непосредственно обеспечивают осуществление того или иного всеобщего интереса. Очистные сооружения.система газо-,тепло-,злектроснабжения нужны всем.Другими словами,это такие объекты,в поддержании функцио­нирования которых заинтересован каждый человек.

Следует отметить, что к понятию "публичный объект" нельзя подходить с позиций вещного права.Иначе говоря,публичный объект не является вещью в смысле частного права и - по определению - быть не может. Вещь в смысле частного права это всегда гез, т.е. нечто реально осязаемое. По контрасту, публичными объектами могут быть, например, воздушное прост­ранство,причем,к примеру, не только над государственным предприятием, но,скажем,и под высоковольтной электролинией. Другим примером явля­ется электрический ток,который является самостоятельным публичным объектом, относительно независимым от своего субстрата т.е. соответствующей линии электропередачи.

Рассмотрим теперь.как соотносятся понятие "публичные объекты",с одной стороны,и понятие "муниципальная собственность",с другой.Прежде всего.следует сопоставить объекты управленческого назначения(=ОУН) и т.н.имущество органов МСУ.Нетрудно у видеть,что между двумя этими институтами существует много общего. Более того.возникает смутная уверенность.что речь идет фактически об одном и том же институте.Тем не менее.расплывчатость понятия "имущество ОМСУ" фактически остав­ляет лазейки для включения в него и тех объектов, которые в нашей клас­сификации называются "объекты общего пользования"(=ООП).

Как бы то ни было.в отношении ОУН прежде всего следует решить проблему собственника.Ясно.что государственное учреждение не обла­дает правом собственности в отношении имущества, находящегося на его балансе. Как известно.собственность можно рассматривать в качестве юридической и экономической категории.Юридический институт собствен­ности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих "меры дозволенного поведения управомоченного лица (собственника)по владению,пользованию и распоряжению имуществом.77.с.211/.

Что касается собственности как субъективного права то отечествен­ная доктрина определяет ее следующим образом:"Это - право конкретных субъектов(отдельных лиц или коллектива)использовать определенные имущественные объекты своей властью и в своем интересе на основе и в пределах установленного в государстве правопорядка"/7.с.211/. Факти­чески субъективное право собственности представляет собой, так сказать, кумулятивное право поскольку право собственности суммируется из трех взаимосвязанных прав,а именно: права владения, права пользования и права распоряжения имуществом.

Ясно что административные учреждения как государственного так и муниципального уровня в отношении имущества,находящегося на их балансе.не могут обладать тремя этими правами в совокупности.Можно утверждать,что в отношении указанных объектов административные учреждения любого уровня обладают лишь одним бесспорным правом, т.е. правом владения.Под правом владения  принято понимать законодательно установленную возможность фактического обладания вещью.удержания ее в собственном обладании. Понятно,что никто кроме соответствующего административного органа не может по закону обладать вверенным ему имуществом.

Однако, что касается права пользования, то оно является более диффе­ренцированным и состоит не только из права пользования в собственном смысле но и права эксплуатации т.е. извлечения из вещи полезных свойств и получения из нее плодов и доходов. Здесь уже нельзя утверждать, что в отношении любого объекта, находящегося на балансе административного учреждения, последнее обладает абсолют­ным правом пользования. Например, персональный автомобиль по необхо­димости подлежит режиму, т.е. использованию согласно пред­назначению. Однако вряд ли этот же автомобиль столь же бесспорно подлежит и ]из 1тиепа¹1,т.е.,скажем,режиму эксплуатации в качестве такси.

Наконец, еще более дискуссионным является право распоряжения  административного органа в отношении вверенного иму­щества. Как известно, под правом распоряжения принято понимать "предос­тавленную собственнику возможность по своему усмотрению совершать действия, юридически определяющие судьбу имущества, т.е. продавать его сдавать внаем закладывать и т.п.(курсив мой-С.К.) 77.с.212/.Как бы то ни было право распоряжения включает в себя и право уничтожения вещи которым административное учреждение вряд ли бес­спорно обладает в отношении какого-либо объекта, находящегося на его балансе.

Более того, публичные объекты как раз тем и отличаются от имущест­ва, подлежащего режиму частного права, право уничтожения в отношении первых, как правило, недопустим не только со стороны факти­ческого владельцад.е.административного учреждения,но и со стороны всего сообщества(например,коммуны).Исключением являются особые обстоятельства, когда дальнейшее использование данного объекта явным образом противоречит общественным интересам (например.дальнейшая эксплуатация обветшалого деревянного здания муниципалитета).

Итак что касается объектов управленческого назначения (ОУН), т.е.,как правило, имущества органов МСУ можно сделать следующий предвари­тельный вывод:речь идет об одном и том же классе публичных объектов в отношении которых учреждения государственного и муниципального управ­ления осуществляют правомочия своей властью но не в своих интересах. Указанные органы управления обладают ограниченным правом пользования но, как правило, лишены права, извлечения доходов, те. Эксплуатации

Наконец, административные органы, как правило, не обладают правом распоряжения в отношении указанных объектов. Прежде всего они лишены права осуществлять юридические сделки по отчужде­нию данного вида имущества.Они также не вправе без соответствующей законодательной базы (т.е.лишь в силу акта управления)передавать это имущество на баланс других учреждений или лиц.

Анализ другого класса публичных объектов,а именно объектов общего пользования (ООП) уместно начать с анализа основных положений философии собственности Пьера Жозефа Прудона(1809-1865):

"Римское право определяет собственность как  -право употреблять вещь и злоупотреблять ею,н асколько это допускает смысл права.Были попытки оправдать слово "злоупотреблять"; говорилось, что оно обозначает не бессмысленное и без­нравственное злоупотребление, но только абсолютную власть. Это пустое отличие,в ыдуманное для того, чтобы освятить собственность,но неспо­собное остановить безумие наслаждений, которого оно не может ни преду­предить,ни уничтожить. Собственник волен оставить свои плоды гнить на дереве, сеять на полях соль, выдаивать коров на землю, превращать виноградник в пустырь,сделать из огорода парк. Можно это назвать зло­употреблением или нет? Поскольку дело касается собственности, употреб­ление и злоупотребление неизбежно сливаются'718.с.34/

И далее:"Ст.544 Кодекса Наполеона гласит:"Собственность есть право пользоваться и располагать вещами абсолютнейшим образом с тем, однако,чтобы этим правом не пользовались вопреки законам."...Что же касается ограничения,внесенного в кодекс:"...с тем,однако,чтобы этим правом не пользовались вопреки законам",то оно имеет целью не ограни­чить собственность,но воспрепятствовать одному собственнику мешать другому Оно подтверждает принцип,но не ограничивает его.718.с.34-35/.

Можно спорить с Прудоном по поводу того.что среднестатистический собственник действительно оставляет плоды гнить на дереве.но трудно возразить.что при определенных обстоятельствах всякий собственник волен это сделать.При этом мотивы такого поступка не обязательно будут иметь экономический характер.Подобное отношение к плодам собствен­ности может быть продиктовано и нравственной ущербностью или спецификой индивидуальной психологии собственника.

Для философии собственности Прудона характерно противопоставле­ние свободы, равенства, безопасности, с одной стороны,и собствен­ности,с другой:"Декларация прав поместила собственность в числе естественных и неотчуждаемых прав человека, каковых всего-навсего че7ыре:свобода,равенство,собственность и безопасность Какого мето­да придерживались законодатели 1793 года.указывая именно эти права? Никакого.Они устанавливали принципы так же.как спорили о суверенности и законах.с общей точки зрения и согласно своим собственным взгля-дам;они все делали ощупью или по вдохновению.

Если верить Тульедо "абсолютные права могут быть сведены к трем: безопасности, свободе, собственности". Реннский профессор исключил равенство,почему?Потому ли,что оно заключается уже в свободе.или потому.что собственность его не переносит?...

Между тем если сравнивать между собой эти три или четыре права.то окажется,что собственность совсем не похожа на остальные;что для большинства граждан она существует только в возможности и как способность потенциальная и неиспользуемая,что для тех.которые обладают ею.она подвержена различным превращениям и видоизме­нениям, противоречащим понятию естественного права...718.с.36/

Как полагает Прудон буржуазное общество вопреки декларированию священного и неприкосновенного характера собственности не способно это право обеспечить, поскольку собственность противоречит и свободе, и безопасности, и равенству.

"Оказывается, мы далеки от абсолютной и неприкосновенной собствен­ности. Бедный и богатый постоянно не доверяют друг другу и воюют между собой. Из-за чего они воюют? Из-за собственности. Итак, необходимым коррелятом собственности является война из-за собственности. Свобода и безопасность богатого не страдают от свободы и безопасности бедного, наоборот, они могут друг друга взаимно укреплять и поддерживать; между тем как право собственности первого постоянно требует защиты от инстинкта собственности второго."/18.с.38-39/.

Какую же альтернативу предлагает Прудон? Вот его решение пробле-мы:"Собственность...есть право.существующее вне общества;ибо очевид­но,что если бы имущество каждого было общественным имуществом (курсив мой - С.К.),то условия были бы равны для всех и тогда получалось бы следующее противоречие:собственность есть принадлежащее чело­веку право располагать самым безусловным образом общественным иму­ществом. Итак, вступив в союз для свободы, равенства, безопасности, мы не союзники в области собственности,и если собственность является естественным правом, то это право ...антисоциально. Собственность и общество - две вещи безусловно несоединимые; заставить соединиться двух собственников так же трудно, как заставить соединиться два магнита одинаковыми полюсами. Общество должно погибнуть или уничтожить собственность. У18.С.41/

Последний тезис можно рассматривать и как резюме грядущего Апокалипсиса. Однако Прудон не столь пессимистичен: он лишь предла­гает отказаться от понятия собственности как абсолютного права в пользу понятия владения как относительного права. Ход рассуждений Прудона отличается определенным изяществом и остроумием:

"Театр, говорит Цицерон, принадлежит всем, а между тем место.которое каждый в нем занимает.называется его местом;это значит.очевидно.что место находится в его владении,но не в его собственности.Это сравнение уничтожает собственность;более того.оно заключает в себе равенство. Могу я в театре занимать одновременно одно место в партере, второе в ложедретье на галерке?Нет,если только я не обладаю тремя телами,как Герион...Согласно Цицерону,никто не имеет право на большее, чем сколько ему нужнодаково правильное толкование его знаменитой аксиомы:зиит дшс!рие,си]издие з11 -"каждому то,что ему принадлежит; аксиомы,которой подчас придавали такой странный смысл. Принадлежа­щее каждому есть не то.чем каждый может обладать.но то, чем каждый имеет право владеть.Чем же мы имеем право владеть? Тем, что необхо­димо для нашего труда и что достаточно для нашего потреб-ления."./18.сАЗ/

Отсюда.возвращаясь к основному классу публичных объектов.а именно:к объектам общего пользования(ООП),мы можем охарактери­зовать их уже в терминах прудонизма.Данный класс публичных объектов ,во-первых,оформляет политическую и правовую волю определенного сообщества и,во-вторых,представляет собой своеобразный институт абсолютной гарантии того.что определенные объекты подлежат исключи­тельно режиму актуального владения всеми членами конкретного сообщества,но не режиму актуальной и/или потенциальной собствен­ности со стороны отдельных лиц.

  

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip