Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В.

Раздел  1. Теория муниципального управления

1.9. Предметы ведения местного самоуправления

По формальному признаку предметы ведения местного самоуправ­ления принято подразделять на две группы:

(1) вопросы местного значения, т.е функции, осуществление которых целиком и полностью входит в компетенцию муниципальных образований;

(2)делегированные полномочия, т.е. государственные функции, осуще­ствление которых дает наиболее оптимальный результат как раз на муни­ципальном уровне управления;

Так, немецкая исследовательница Кристиана Маис следующим образом анализирует проблему соотношения двух групп муниципальных обязан­ностей:

"Даже если при увеличении обязанностей и (соответствующем) воз­растании расходов общин увеличиваются их доходы(будь-то в рамках коммунальной финансовой компенсации, будь-то в рамках целевых госу­дарственных дотаций),данное увеличение доходов часто не компенсирует возрастание действительного финансового бремени. В результате общины либо должны соглашаться на возрастание своей задолженности(ввиду необходимости новых займов-С.К.)...либо должны использовать те доходы, которые в иных условиях предназначались бы для решения задач самоуправления (в собственном смысле-С.К.)" /42.С.9/.

Итак, проблему соотношения двух групп полномочий местных сооб­ществ можно сформулировать следующим образом: Как определить ту грань, по преодолении которой возрастание делегированных полномочий превращается в угрозу для самого принципа местного самоуправления?

Ясно, что между двумя группами полномочий не может быть четкой, раз и навсегда заданной границы. Однако, очевидно, что существует некоторое ядро собственных полномочий муниципальных образований, которое ни при каких обстоятельствах не может быть ограничено делегированными государственными полномочиями. К такому ядру относится, например, социально-экономическая функция муниципалитетов. Следующий аспект проблемы касается структуры самих делегированных полномочий. Такие полномочия в России как и в Германии могут быть двух видов:

(1) федеральные государственные полномочия и

(2) федеративные государственные полномочия.

В указанном смысле проблема сводится к следующему: Имеет ли право федеральный центр единолично, т.е. без согласования с соответствующим субъектом федерации, наделять муниципальные образования дополни­тельными полномочиями?3десь не подлежит сомнению лишь то, что субъ­ект федерации не может предоставлять дополнительные полномочия сво­им муниципальным образованиям вопреки федеральному законодательству. Однако дискуссионной остается прерогатива федерального центра делегировать выполнение федеральных функций на муниципальный уровень. Как справедливо отмечает Кристиана Майс. проблема здесь носит не только конституционно-правовой, но и финансово-правовой характер, поскольку федеральный центр при делегировании полномочий склонен одновременно экономить свои федеральные средства. Следовательно, федеральная "компенсация" часто оставляет муниципальные образования "в минусе".

По материальному признаку предметы ведения местных сообществ (как собственно "муниципальные", так и делегированные полномочия) принято подразделять на два больших класса:

(1)функции регулирования(=либеральные функции) и

(2)функции распределения(=социальные функции)

Следует сразу отметить, что строгое разграничение этих функций возможно лишь на идеологическом или организационно-правовом уровне. В последнем случае между комитетами и комиссиями совета или департа­ментами муниципалитета наблюдается своеобразное "разделение труда": одни из них обеспечивают по возможности оптимальный режим свободы предпринимательства, ассоциаций и т.п., а другие призваны поддерживать определенный минимум социальной справедливости. Как правило, между "регулирующими" и "социальными" подразделениями совета или муници­палитета всегда остается пространство для т.н позитивного конфликта .В зависимости от экономической конъюнктуры и/или расстановки полити­ческих сил на местном уровне происходит постоянное "качание маятника" между режимом "оптимальной (экономической) свободы" и режимом "детально регламентированной (социальной) справедливости".

Как бы то ни было.в реальной действительности трудно провести четкую грань между функциями регулирующего и социального характера. Так.цифра 8 п.2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(1995 г.) в качестве одного из предметов ведения местных сообществ устанавливает" охрану общественного порядка; организацию И содержание муниципальных органов охраны обществен­ного порядка. осуществление контроля за их деятельностью". Данная функция, на первый взгляд. полностью носит регулирующий характер. Она призвана обеспечить достаточно надёжное поле для реализации всего спектра либеральных свобод. Как бы то ни было, здесь не обозначены никакие собственно распределительные полномочия.

Однако, охрану общественного порядка можно понимать и в контексте распределения услуг по охране общественного порядка. Например, такие услуги и, следовательно, силы правоохранительных органов можно сосре­доточить в деловом центре города или т.н. богатых кварталах,(тогда речь будет идти о специализированных и адресных услугах для определённого социального контингента). Другими словами, речь будет идти о смешанной функции как регулирующего, так и социального характера.

С другой стороны, напротив, можно направить силы правоохранитель­ных органов на подавление социальных источников преступности (прито­ны наркоманов, нейтрализацию подростковых банд в т.н. маргинальных районах). В этом случае, указанная функция будет приобретать не столько регулирующую, сколько социальную природу.

Другой пример: согласно цифре 22 п.2 ст.6 рассматриваемого закона к предметам ведения местных сообществ относится "создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании". Разумеется, данную функцию можно интерпретировать исключительно в терминах регулирования жизнедеятельности муниципального образова­ния. Следовательно, и муниципалитет,  совет должны воздерживаться от культурной политики в материальном смысле, т.е должны лишь предо­ставить "режим равноправия" для любых представителей любой культуры. Ясно. что такой формально-юридический подход очень скоро обеспечит преобладание в "культурном пространстве" муниципального образования только коммерческого направления т.е. фактически того. что принято назы­вать псевдокультурой.

Таким образом, при осуществлении любой функции очень важно соблю­дать определенный баланс (необязательно паритет) между регулирующим и социальным аспектами муниципального управления. Забвение принципа оптимальной свободы каждого жителя муниципального образования в конечном итоге приводит и к нарушению принципа социальной справедли­вости. Напротив, исключительный акцент на принципе индивидуальной свободы неизбежно ставит под угрозу само выживание муниципального образования. т.е. приводит к торжеству произвола во всех сферах жизне­деятельности.

  

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip