Пришло время, когда в предисловии издания, посвященного проблемам реформы местного самоуправления в России, нет необходимости доказывать важность этой реформы и обосновывать актуальность публикации работ по этой тематике. Лучшим обоснованием актуальности литературы по местному самоуправлению является огромный спрос на такую литературу. Более того, практики местного самоуправления, законодатели и эксперты региональных легислатур, деятели политических партий и общественных организаций, преподаватели, аспиранты и студенты высших учебных заведений, несмотря на значительное увеличение количества отечественных изданий в последние год-два, пока не могут удовлетворить свой интерес к этой теме, получить ответы на многочисленные вопросы, возникающие в ходе реформы и ее изучения. Именно этому кругу читателей адресовано, прежде всего, данное издание.

Проблемы, затрагиваемые в настоящем сборнике, относятся как к традиционным предметам современной отечественной муниципальной литературы (правовая основа местного самоуправления в аспектах его организационной и финансовой базы, традиции местного самоуправления в России), так и к сфере малоизученных реалий местного самоуправления. Ценности местного самоуправления, выборы представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, роль и значение местного самоуправления в политико-административной системе России и ее регионов, общественные инициативы в сфере самоуправления — темы, обычные для литературы по местному самоуправлению в мировой литературе и в дореволюционных работах отечественных земских публицистов, однако в настоящее время только пунктирно обозначенные российскими авторами.

В числе авторов сборника — эксперты органов государственной власти различного уровня, правоведы, политологи.

Сборник составлен из работ, основанных на материалах двух семинаров.

Семинар “Реформа местного самоуправления и выборы в органы местного самоуправления” состоялся 6-8 декабря в пригороде Пензы Ахунах. Его организаторами выступили ИГПИ и администрация г. Пензы. Финансовую поддержку оказал Фонд “Евразия” (Поволжское отделение).

Семинар открылся докладами заместителя председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Сергея Митрохина и председателя комиссии по законодательству Законодательного Собрания Пензенской области, главы администрации Пачелмского района Пензенской области Сергея Папшева. Их выступления были посвящены рассмотрению правовой базы выборов органов и должностных лиц местного самоуправления и их деятельности соответственно на федеральном и областном уровнях.

Зарубежный опыт реформирования и организации местного самоуправления был темой следующего блока докладов. Старший преподаватель Томского государственного университета Наталия Минькова рассказала об опыте организации местного самоуправления в США.¹ Доцент Университета Хоккайдо (Саппоро, Япония) Кимитака Мацузато представил сравнительный очерк муниципальных реформ в России и Японии в XIX-XX вв.² Научный сотрудник Бременского Центра исследований Восточной Европы Галина Люхтерхандт посвятила свой доклад проблемам перехода Восточных земель Германии к западногерманской системе муниципального устройства.³

В рамках семинара были проведены два круглых стола: “Теория и практика местного самоуправления” и “Роль органов местного самоуправления в региональных и местных политических процессах”, в которых приняли участие главы местных администраций Пензенской области, представители администрации и Законодательного Собрания Пензенской области, преподаватели пензенских вузов, редактор журналов “Губерния” и “Земство” (Пенза) В.Мануйлов, председатель Союза российских городов В.Кирпичников, член Московской областной избирательной комиссии А.Дементьев и другие участники семинара.

В течение двух дней были представлены сообщения о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и состоянии дел в реформе местного самоуправления в регионах. Часть этих выступлений стала основой для статей, публикуемых в настоящем сборнике (Волгоградская, Саратовская, Рязанская области).

На семинаре также выступили представители мэра г. Ижевска А. Салтыкова с информацией о ходе слушания в Конституционном Суде РФ дела о соответствии Конституции РФ нового законодательства Республики Удмуртии. Некоторым итогам выборов в органы местного самоуправления в 1995-96 гг. был посвящен доклад эксперта ИГПИ О.Сенатовой, проблемам финансового обеспечения выборов в органы местного самоуправления — сотрудника РЦЭР при правительстве РФ В. Буева.

В заключительный день конференции, помимо доклада, затрагивающего проблемы научного изучения системы местного самоуправления (статья, основанная на нем, завершает сборник), состоялись секционные заседания: “Выработка рекомендаций по законодательству о выборах в органы местного самоуправления для органов представительной власти разных уровней” и методологический семинар “Проблемы изучения деятельности органов местного самоуправления”.

Семинар “Самоуправление: формы и ценности, политика и практика” состоялся 13-15 июня 1997 в г. Перми. Он проводился ИГПИ совместно с общественным объединением “ЯБЛОКО” и Пермской городской администрацией при финансовой поддержке Фонда Фридриха Науманна.

Семинар был открыт докладами заместителя председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации С.Митрохина и заместителя главы администрации г. Перми В.Зотина. Первый доклад был посвящен проблематике, связанной с предстоящим принятием Закона “О финансовых основах местного самоуправления”, второй — проблемам местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в Перми.

После докладов, в которых поднималась тема ценностей и традиций местного самоуправления в России и на Западе, состоялся “круглый стол” по проблемам территориального общественного самоуправления, на котором выступили активисты-самоуправленцы В.Бебелев (Пермь), С.Перепечонов (Саратов), В.Полянская (Мурманск), а также депутат городской Думы Санкт-Петербурга В.Калинин. Рамочное выступление ведущего “круглого стола” публикуется в настоящем сборнике.

Второй день семинара был посвящен проблемам правового, организационного и политического оформления местного самоуправления в регионах России. Помимо выступлений, на материалах которых основаны статьи, вошедшие в настоящий сборник (республики Коми, Удмуртия, Свердловская область), прозвучали сообщения А.Долгих (Оренбург), Н.Левашова (Челябинск), С.Стаценко (Курган), А.Одинцова (Пермь), И.Рабиновича (Уфа).

В последний день семинара были представлены доклад преподавателя Европейского университета в Санкт-Петербурге В.Гельмана, посвященный федеральной политике в сфере местного самоуправления, и выступление ведущего эксперта Центрального экономико-математического института РАН А.Барского, в котором критически рассматривались отдельные положения проекта Закона “О финансовых основах местного самоуправления”.

Кроме того, в сборнике публикуется статья С.Митрохина, в основе которой лежит доклад, прочитанный на семинаре, организованном ИГПИ, Институтом регионального и муниципального развития, объединением “ЯБЛОКО” и администрацией г. Омска при поддержке Фонда Ф.Науманна в Омске (28 февраля — 2 марта 1998 г.). Семинар был посвящен инвестиционной политике органов местного самоуправления. В этой статье получила логическое продолжение тема законодательства о местных финансах, начатая на предыдущих семинарах.

В приложении к сборнику дается библиографический материал, в котором отражены сведения о работах 1990-97 годов, написанных отечественными исследователями.

Сборник включает не все материалы, подготовленные докладчиками для семинаров. Некоторые работы были опубликованы ранее в различных изданиях (см. отсылки в настоящем введении) либо были жестко привязаны к “текущему моменту” (организация местных выборов в конце 1996 года, принятие закона о местных финансах в середине 1997 года).

Большая часть работ были существенно обновлены авторами по сравнению с представленными на семинарах докладами и сообщениями. Однако задачи доведения хронологии описанных событий до “последнего момента” не ставилось.

Композиция сборника следует принятому в науке о местном самоуправлении порядку. Вначале помещены работы общего характера, в которых речь идет о традициях, понятиях и ценностях местного самоуправления, о его статусе, взаимодействии с другими структурами власти. Последняя тема раскрывается затем в региональном преломлении. Далее, в основном в связи с проблематикой КТОСов, обсуждаются вопросы эффективного выполнения муниципальных дел, гражданского участия и децентрализации внутри муниципальных образований. В заключительных разделах сборника представлены материалы по выборам и выборным органам местного самоуправления, по финансовой деятельности органов местного самоуправления. Сравнительная перспектива присутствует в статье, посвященной реорганизации местного самоуправления в бывшей ГДР.

Если говорить в самом общем плане о проблемно-содержательной стороне работ, представленных в сборнике, то, прежде всего, необходимо отметить, что для всех их характерно представление о сложности реформы местного самоуправления, высокая степень критичности по отношению к политике и практике ее проведения. Такие черты процесса реформы, как противоречивость законодательства, прямые нарушения норм федерального законодательства в регионах, отсутствие традиций, правил разрешения конфликтов и стимулов к достижению консенсуса, политическая идеологизация социальной и коммунальной деятельности, гражданская пассивность населения и манипулирование им со стороны властей отмечаются многими авторами сборника. В то же время никто из них не ставит под сомнение саму необходимость осуществления реформы местного самоуправления. При анализе тех или иных явлений в сфере местного самоуправления авторы, как правило, исходят из понимания реформы муниципальных институтов и практик как части общей политической трансформации российского государства и общества.

В литературе, посвященной анализу проблем локальных политико-административных систем в переходных странах и причин неудач демократических преобразований в этой сфере, можно встретить все вышеназванные мотивы, которые в конечном счете можно свести к базовым факторам: экономический кризис, идеологическая амбивалентность и непоследовательность политических лидеров, отсутствие сильных гражданских традиций. Это относится и к посткоммунистическим странам Восточной Европы, и к пост- авторитарным и тоталитарным странам, вставшим на путь развития демократии и рыночной экономики или даже долгое время считавшимся таковыми, и к странам третьего мира⁴. Как правило, заимствование целых систем или их элементов (так называемых “национальных моделей” — французской, немецкой, англо-американской) автоматически не приводит к успеху, сами же системы значительно трансформируются, либо попросту отторгаются в случае неудачного заимствования или адаптации⁵ — независимо от того, добровольно принимается та или иная модель или навязывается извне.

Возможно, российская конкретика обнаруживает некоторые своеобразные черты — огромна роль вне- и антиинституциональных практик, чрезвычайно высока степень разнообразия региональных типов управления, отсутствует просветительское начало в сфере пропаганды реформы.

Так или иначе, неизбежно встают вопросы, на которые пытаются ответить авторы сборника: насколько органичной для политической системы современной России является осуществляемая реформа местного самоуправления? Каким образом возможна коррекция законодательной базы и институциональной практики местного самоуправления, с одной стороны, и каковы возможности адаптации к реформе региональных политико-административных систем и региональных и локальных сообществ — с другой. Каков российский вариант нахождения баланса между эффективностью, экономичностью и демократичностью местной власти?

* * *

Успешное проведение семинаров было бы невозможно без участия множества людей, которых хотелось бы назвать и выразить им благодарность и признательность. Их усилия и хлопоты остались за кулисами этого сборника, но без них этот сборник вряд ли бы появился. Это заместитель директора ИГПИ Алексей Кузьмин, принявший участие в научно-методической разработке программы семинаров, администратор семинаров Валерий Айрапетов, руководитель аппарата фракции “Яблоко” в Государственной Думе Валерий Горячев, заместитель главы администрации г. Перми Валерий Зотин, сотрудники ИГПИ, осуществлявшие компьютерное обеспечение — Андрей Чеповский и Анна Медведева, технико-организационные функции — Никита Беседин, Наталия Русакова, Екатерина Терешкович.

Особое спасибо Марине Сергутиной, взявшей на себя значительную часть рутинной работы над сборником.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова