Владимир Гельман

         Большинство российских и зарубежных специалистов и наблюдателей, которые анализируют политику в области местного самоуправления в России¹, отмечают завершение первого этапа реформы местного самоуправления. Принятие в 1995-1997 годах основных федеральных и региональных законов и формирование в большинстве регионов муниципальных представительных и исполнительных органов привели к созданию институциональных рамок функционирования местного самоуправления в России, которые, судя по всему, вряд ли претерпят кардинальные изменения в обозримом будущем. Однако общий тон почти всех комментариев — проправительственных, оппозиционных и нейтральных — весьма критичен по отношению к ходу и результатам муниципальных реформ. Внимание авторов концентрируется на сопротивлении развитию местного самоуправления — на уровне субъектов Российской Федерации.

Действительно, в большинстве регионов органы власти явно или неявно проводят курс на огосударствление местного самоуправления при отсутствии экономической независимости последнего, используя при этом различные приемы — от политической нейтрализации местного самоуправления до прямого противодействия деятельности муниципальных органов. Не отрицая значимости вызовов местному самоуправлению на региональном уровне, представляется, что характер и направленность муниципальной реформы в России все же определялись и по сей день определяются именно на федеральном уровне.

В настоящей работе будет проанализировано, какие общероссийские политические акторы на протяжении последних лет влияли на содержание института местного самоуправления в России, какие тенденции муниципальной политики задавались ими на уровне политической риторики, нормативных правовых актов и повседневных административных практик.

В самом общем виде можно говорить, как минимум, о двух линиях раскола в российском политическом обществе по отношению к местному самоуправлению, которые как бы накладываются на противостояние правящей группировки и политической оппозиции (как коммунистической, так и демократической). Первая из них, берущая начало еще со времен земских реформ и контрреформ в России² и актуализировавшаяся в конце 1980-х — начале 1990-х годов¹, связана с противостоянием сторонников “государственной” и “общественной” моделей местного самоуправления. Несколько огрубляя, выделим ключевое различие между ними: если в рамках “государственной” модели местное самоуправление есть нижнее звено единой общегосударственной управленческой корпорации, то “общественная” модель основана на принципе самостоятельности местных сообществ в решении ими вопросов местного значения. И, хотя современные практики местного самоуправления в развитых демократиях синтезируют элементы обеих этих моделей⁴, принцип независимости местного самоуправления и тенденция к расширению его полномочий на Западе все в большей мере находят свое закрепление в таких актах, как Европейская хартия местного самоуправления. В силу ряда обстоятельств, в России приверженность политиков той или иной модели непосредственно оказалась не связана с принадлежностью к правящей группировке или оппозиции (в том числе — и потому, что границы этих лагерей достаточно условны, а политические взгляды слишком сильно подвержены текущей конъюнктуре).

Таким образом, по отношению к моделям местного самоуправления в российском политическом обществе следует выделить четыре группы акторов.

1. “Управленцы” — главным образом представители федеральной бюрократии, в своем отношении к местному самоуправлению опиравшиеся, прежде всего на собственные представления об эффективности управления (понимаемого, прежде всего как администрирование). Для этих акторов основным содержанием реформы местного самоуправления является как минимум сохранение эффективного контроля за деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии. К представителям этой группы следует отнести руководителей большинства российских министерств, а на уровне лидеров “управленцы” могут быть отождествлены, прежде всего, с В.Черномырдиным.

2. “Утилитаристы” — в основном представители политических группировок в федеральной власти, для которых сильное и независимое от региональных органов власти местное самоуправление представлялось инструментом или, во всяком случае, умозрительным концептом, который мог быть использован в целях перераспределения властных ресурсов в рамках проведения курса реформ в целом. Реформа местного самоуправления в русле этого подхода позволяла бы, во-первых, ограничить чрезмерную самостоятельность политики региональных лидеров⁵, а во-вторых, “спихнуть” на местное самоуправление решение социальных проблем, включая проведение жилищно-коммунальной реформы. Для этой группы акторов потребность в “общественной” модели местного самоуправления существовала лишь постольку, поскольку она отвечала задачам преобразования всей системы управления. На персональном уровне идеологом “утилитаристов” в 1993-94 годах публично выступал С.Шахрай⁶, а после 1996 года — А.Чубайс.

3. “Ресоветизаторы” — представители КПРФ и ее сторонников, после октября 1993 года взявшие на вооружение лозунг “восстановления Советов”, артикулируемый, прежде всего в русле антипрезидентских и антиправительственных инвектив. С точки зрения позитивных мер, однако, речь идет не о независимом местном самоуправлении, а о воссоздании вертикально интегрированной корпорации, альтернативной “исполнительной вертикали”, что позволяло бы восстановить баланс сил между Президентом и его противниками, имевший место в 1992-1993 годах. Тем не менее объективная потребность в противостоянии правящей группировке в ряде случаев вынуждала эту группу — вопреки идейной ориентации — выступать сторонниками “общественной” модели местного самоуправления.

4. “Самоуправленцы” — в основном представители той части демократической общественности, которая, придя в политику на волне преобразований конца 1980-х — начала 1990-х годов, пыталась реализовывать идеи самоуправления как института гражданского общества (в его позднекоммунистическом варианте противостояния государству) в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей. Оказавшись после октября 1993 года вытолкнутыми в оппозицию “сильной исполнительной власти”, эти политики пытались использовать реформу местного самоуправления для восстановления баланса властных полномочий и политической демократизации, рассматривавшейся ими в русле нормативных теоретических представлений. Этот лагерь был и остается наиболее разрозненным организационно: среди фракций и групп, представленных в Государственной Думе, к нему можно отнести “Яблоко”, ДПР, большую часть “Регионов России” (в 1994-95 — “Новой региональной политики”).

Хотя конфликты и коалиции этих групп акторов являлись определяющими для выработки федеральной политики в области местного самоуправления, не менее важное значение имела другая, не всегда публично артикулируемая линия раскола — между выразителями общих интересов Центра и явными (Совет Федерации) или скрытыми региональными лоббистами. Суть этого противостояния описана С.Рыженковым: “Центр и регионы в лице различных коллективных и персональных представителей пытались усилить свое значение в политической системе за счет... принципов организации местного самоуправления, которые отвечали бы этой цели. Местное самоуправление... отнимало часть власти у Центра и большую часть власти регионального уровня. Это означало, что Центр... пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления”⁷. При этом, однако, следует иметь в виду, что федеральные акторы (как, впрочем, и региональные) в данном вопросе отнюдь не были едины, и если для “утилитаристов”, равно как и “самоуправленцев”, данная проблема имела первостепенное политическое значение, то для “управленцев” и “ресоветизаторов” она, скорее, находилась на периферии внимания.

Итак, к началу 1998 года как будто бы наблюдался консенсус названных выше акторов по вопросу о местном самоуправлении. Проявлениями этого совпадения позиций стали и принятие Государственной Думой и подписание Президентом ряда федеральных законов, и согласованная позиция федеральных органов власти и фракций Государственной Думы при рассмотрении “удмуртского дела” в Конституционном Суде России осенью 1996 года, и риторика поддержки местного самоуправления, которую демонстрируют и Президент, и “молодые реформаторы” в Правительстве России.

Что означают эти изменения для развития местного самоуправления в России? Происходит ли в этой связи действительный поворот политики Центра в сторону реального самоуправления либо речь идет о тактических ходах различных субъектов политики на федеральном уровне и о ситуативном совпадении их позиций? Для ответа на эти вопросы необходимо проанализировать федеральную политику в области местного самоуправления в России за последние четыре года, имея в виду не столько экономические или правовые аспекты политического курса, сколько политические позиции, ценности и приоритеты тех или иных субъектов политики.

Критическим моментом, во многом определившим последующее развитие местного самоуправления, стал 1993 год, когда в течение буквально двух месяцев федеральной исполнительной властью были реализованы два прямо противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходных по механизму принятия решения: в октябре 1993 — роспуск Советов и передача полномочий местного самоуправления назначенным “сверху” главам администраций, а в декабре 1993 — принятие Конституции, декларировавшей независимость органов местного самоуправления от государства. Оба этих шага явились не итогом согласования позиций различных политических сил общества, а результатом ситуативной расстановки сил в рамках исполнительной власти. Октябрьская десоветизация явилась отчасти способом устранения конкурентов в ходе передела собственности⁸, отчасти платой российского Президента за лояльность ему нижних этажей “исполнительной вертикали”.⁹ Напротив, конституционный выбор модели местного самоуправления был вызван отсутствием явного интереса федеральной власти к местному самоуправлению, находившемуся на периферии внимания политиков на фоне масштабных преобразований в “большой” политике. В таких условиях произвольное конституционное решение, предложенное одной из заинтересованных групп (руководителей закрытых административно — территориальных образований) — считать органы местного самоуправления не входящими в системы органов государственной власти Российской Федерации¹⁰, не встретило сопротивления со стороны каких-либо иных политических группировок и было поддержано “утилитаристами”, что согласовывалось с субрегионалистской риторикой влиятельного в ту пору С.Шахрая, одновременно возглавлявшего Партию российского единства и согласия (ПРЕС). В результате нормы о местном самоуправлении в статье 12 и главе VIII Конституции России оказались закреплены в ее тексте достаточно случайно — не благодаря, а, скорее, вопреки логике политического развития страны. Иначе говоря, с принятием Конституции 1993 года местное самоуправление в России было провозглашено “сверху” лишь два месяца спустя после того, как для него были разрушены условия развития “снизу”.

Что значил этот конституционный выбор для развития местного самоуправления в России? Вообще говоря, опыт многих стран свидетельствует о том, что в процессе политической трансформации случайно возникающие нормы и правила могут закрепляться, однажды будучи сформулированными, даже если они создают позднее проблемы для политического развития. Для современной России таким опытом, например, стало закрепление созданной в 1993 году смешанной избирательной системы на выборах в Государственную Думу. Но для того, чтобы такие правила были закреплены, необходимо наличие как минимум двух факторов — практик реального применения норм и наличия, если не влиятельной группы поддержки, то хотя бы “группы вето”, способной не допустить радикального отказа от политических инноваций или их забвения. Нельзя сказать, что по отношению к местному самоуправлению в России оба этих фактора полностью отсутствуют, но их воздействие оказалось явно недостаточным для последовательного проведения в жизнь конституционных идей.

Период 1994-1995 годов, ознаменованный борьбой вокруг разработки и принятия федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”, выявил неспособность той или иной группировки добиться полной победы над своими оппонентами: нельзя сказать, что “государственная” либо “общественная” модель, федеральные или региональные интересы полностью возобладали на уровне законодательной политики. На стадии подготовки законопроектов противостояние позиций носило явный характер: проекту, разработанному группой депутатов Государственной Думы из левых и центристских фракций (“самоуправленцев” и “ресоветизаторов”), противостоял разработанный в Миннаце и активно продвигавшийся “управленцами” президентский проект, поддержанный большинством региональных лидеров (влияние “утилитаристов” в этот период оказалось незначительным, особенно после ухода С.Шахрая с поста руководителя Миннаца). Первый проект исходил в основном из “общественной” модели самоуправления, в то время как второй в явной форме демонстрировал “государственные” устремления федеральной бюрократии¹¹. Однако поскольку законодательная политика Государственной Думы в сфере государственного строительства определялась, прежде всего, позициями фракций по отношению к исполнительной власти, то именно размежевание по линии “за/против Президента” предопределило выбор в пользу альтернативного депутатского проекта, за который при голосовании 15 марта 1995 года высказалось временное большинство¹² в составе фракций КПРФ, АПР, “Яблоко”, ДПР, “Новая региональная политика” (на стороне президентского проекта выступили лишь лояльные “Выбор России” и ПРЕС; “Женщины России” поддержали оба законопроекта, позицию ЛДПР можно охарактеризовать как неопределенную). В дальнейшем, вплоть до голосования законопроекта в целом, разногласия фракций уже не проявлялись столь явно, и позиция Думы по этому вопросу была более или менее согласованной.

Тем не менее последующие маневры на стадии внесения поправок в законопроект привели к некоему компромиссу, — с одной стороны, из проекта был удален ряд положений, явно не устраивавших правительственных “управленцев”, с другой стороны — региональные лидеры, в июле 1995 года добившиеся наложения Советом Федерации вето на законопроект (отчасти — под надуманными предлогами), на стадии работы согласительной комиссии палат смогли несколько ограничить нормы будущего закона, направленные на отстаивание общефедеральных интересов. Более того, даже согласованная редакция проекта не удовлетворила Совет Федерации, повторно отклонивший закон.¹³ В данном случае расчет региональных лидеров, вероятно, строился на том, что Президент, под влиянием “управленцев” в случае разногласия палат, скорее всего, наложит вето на закон, что позволило бы добиться дополнительных уступок Думы регионам (как это было, скажем, двумя месяцами ранее при принятии Думой избирательного законодательства).¹⁴

Однако после того как на внеочередном заседании 12 августа 1995 года Дума с большим запасом преодолела вето Совета Федерации, в игру вступили “утилитаристы”, заинтересованные в подписании закона как по описанным выше внутриполитическим, так и по внешнеполитическим причинам (ожидаемое вступление России в Совет Европы и необходимость соответствия законодательства западным стандартам).¹⁵ Именно этим обстоятельством можно объяснить тот факт, что 28 августа 1995 года Президент подписал закон, пойдя тем самым на прямой конфликт с региональными лидерами.

Вместе с тем “партия власти” на федеральном и региональном уровнях преследовала общий интерес — не допустить избрания глав местного самоуправления до завершения цикла президентских и губернаторских выборов, не без оснований предполагая, что назначенные главы местных администраций приложат все усилия для обеспечения избрания своих “сюзеренов” в обмен на поддержку последних при собственном избрании. Поэтому следующий шаг Президента выглядел в известном смысле логичным — уже 17 сентября (три недели спустя после подписания закона) на свет появляется Указ №951, рекомендовавший перенос выборов в органы местного самоуправления (так же, как и региональных выборов). В результате реализация только что принятого федерального закона оказалась заблокирована фактической возможностью его неисполнения в регионах (в марте 1996 года Дума вынуждена была признать этот очевидный факт, пойдя на перенос срока вступления в силу закона до конца 1996 года).

Этот очевидный успех временной коалиции “управленцев” и “утилитаристов” с региональными лидерами подвиг их на следующий шаг -Президент России и глава республики Коми обратились в Конституционный Суд с ходатайством об отмене предельных сроков вступления в силу Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Удовлетворение их ходатайства фактически, вероятно, отложило бы формирование местного самоуправления в большинстве российских регионов “до греческих календ”; но Конституционный Суд, после 1995 года верно стоявший на страже президентских интересов, на сей раз занял независимую позицию, указав, что федеральные органы власти вправе устанавливать гарантии реализации прав граждан, в том числе — права на осуществление местного самоуправления.¹⁶

Данное судебное решение оказалось на руку, прежде всего, “самоуправленцам”, не оставлявшим попытки добиться создания реально независимого института местного самоуправления. Весной 1996 года членами думской фракции “ЯБЛОКО” С.Митрохиным и С.Поповым был внесен законопроект, получивший название “Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации”. Этот проект был направлен на исключение возможности блокирования в регионах выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления (на случай бездействия региональных властей и/или отсутствия тех или иных норм в действие вводились временные правила проведения муниципальных выборов); в более общем плане проект Митрохина-Попова представлял собой инструмент федерального вмешательства, препятствующего нарушению политических прав граждан в субъектах Федерации. “Самоуправленцам” при поддержке левых фракций (воспринимавших эти шаги в русле логики “восстановления советской власти”) удалось консолидировать думское большинство, и 23 октября 1996 года закон был принят в целом. На удивление, Совет Федерации, обычно чутко реагировавший на все, что имело отношение к регионам, не стал рассматривать закон, который, таким образом, поступил на подпись к Президенту. Поскольку после президентских выборов 1996 года в Администрации Президента установилось господство “утилитаристов”, заинтересованных в ослаблении позиций региональных лидеров, то, скорее всего, это вновь предопределило выбор Президента в пользу общефедеральных интересов — 26 ноября 1996 закон был подписан.

Роль этого закона оказалась значима, скорее, не с точки зрения практического применения заложенных в нем норм, но в качестве своего рода угрозы для региональных лидеров — после его вступления в силу число регионов, в которых не избраны органы местного самоуправления, резко сократилось.

Спонтанно возникшая коалиция “самоуправленцев” и левых депутатов в Думе с “утилитаристами” успешно проявила себя в ноябре 1996 года в ходе слушаний в Конституционном Суде по так называемому “удмуртскому делу”, вызвавшему большой общественный резонанс и разноречивые комментарии.¹⁷ Конфликт между Государственным Советом Удмуртии, с одной стороны, и группой жителей Удмуртии, поддержанными Президентом России и депутатами Государственной Думы, — с другой, был вызван решением Госсовета о преобразовании действующих в городах и районах Удмуртии органов местного самоуправления в местные органы государственной власти, находившиеся в подчинении республиканских властей. Решение Конституционного Суда, оглашенное 24 января 1997 года, можно было расценить как двойственное.¹⁸ С одной стороны, Суд признал неконституционным любые ограничения деятельности органов местного самоуправления, включая их подчинение органам государственной власти, а также произвольное изменение границ муниципальных образований. С другой стороны, в решении Суда было признано право субъектов Российской Федерации на создание государственных местных органов власти (представительной и исполнительной) в городах и районах, действующих параллельно органам местного самоуправления. Хотя суд признал обязательным избрание этих государственных местных органов власти, и недопустимым — решение государственными местными органами власти вопросов местного значения, на практике за региональными властями остается возможность свести полномочия местного самоуправления к минимуму через систему взаимного делегирования полномочий (Конституция России не содержит запрета на этот счет). В этом отношении судебное решение, воспринятое как защита общефедеральных интересов против региональных, на деле обернулось не столь бесспорной победой Центра.

Следующий раунд борьбы вокруг муниципальной реформы на федеральном уровне был связан с принятием Закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Проект закона о местных финансах, разработанный по инициативе “самоуправленцев” и поддержанный левыми фракциями Думы, был направлен на обеспечение состоятельности местных бюджетов путем закрепления за ними определенной доли федеральных налогов, собираемых на соответствующей территории. Принятый в июне 1997 года Государственной Думой, Закон был отвергнут Советом Федерации и, вновь в пику региональным лидерам, подписан Президентом 25 сентября 1997 года. Однако в перспективе идеология реформы местных финансов может войти в противоречие с подходами “утилитаристов”, и трудно сказать, сохранится ли коалиция в поддержку местного самоуправления, сложившаяся годом ранее. Вместе с тем законотворческие инновации “самоуправленцев” имеют мало шансов на успех без поддержки влиятельных фракций “партии власти”.

Главным итогом усилий федеральных органов власти по проведению муниципальных реформ за последние три года стало формирование органов местного самоуправления, которые были избраны либо будут избраны в ближайшее время почти во всех регионах России. Завершение этого процесса специалисты Миннаца и Администрации Президента провозгласили началом нового этапа реформы местного самоуправления. По их мнению, этот этап реформ фактически должен быть реализован в регионах, в то время как роль Центра сводится к контролю за ситуацией и организационно-методическому содействию местному самоуправлению.

Эти утверждения свидетельствуют о том, что как “управленцы”, так и “утилитаристы” Центра, скорее всего, полагают решенными задачи муниципальной реформы “сверху” — по крайней мере, на уровне законодательной политики. Вместе с тем именно завершение первого этапа муниципальной реформы обнаружило нынешнее совпадение позиций федеральных политических акторов, которые при различном восприятии задач местного самоуправления сегодня заинтересованы в его укреплении по различным причинам: для сторонников “управленческого” подхода важнейшей проблемой, связанной с задачами местного самоуправления, становится реформа жилищно-коммунального хозяйства и вызванные ей социальные последствия, которые неизбежно вызовут рост социальной напряженности, сопоставимый со скачком цен в начале 1992 года. Естественно, что в этих условиях наличие хоть сколько-нибудь авторитетных у населения выборных органов местного самоуправления будет если не смягчать потенциал социальных конфликтов, то, по крайней мере, препятствовать утрате управляемости территориями. В известном смысле либеральная конституционная норма о независимости органов местного самоуправления от государства дает федеральным “управленцам”, выступающим противниками сильного местного самоуправления как такового, шанс сделать органы местного самоуправления своего рода “козлом отпущения” за издержки социально-экономической политики Центра.

Для сторонников “утилитаристского” подхода, пока удерживающих господство как в Администрации Президента, так и в Правительстве России, местное самоуправление является, прежде всего, “троянским конем”, подрывающим господство новоизбранных (в том числе — и оппозиционно настроенных) губернаторов и служащим инструментом федерального влияния в субъектах Федерации. Показательно, что если в 1993-1994 годах в конфликтах губернаторов и мэров региональных столиц Центр занимал позицию невмешательства, объективно способствуя поражению мэров, то в аналогичных конфликтах 1996-97 годов в Удмуртии и Приморском крае федеральные власти выступали активными сторонниками мэров, вступая в открытый конфликт с лидерами этих субъектов Федерации. Идея ограничения власти “региональных баронов” с помощью органов местного самоуправления после разрушения “исполнительной вертикали” становится весьма актуальной и в свете будущих общефедеральных избирательных кампаний. В то же время само по себе местное самоуправление вряд ли вписывается в логику политики “молодых реформаторов”, проявляющих себя сторонниками централизации распоряжения собственностью и финансами и претендующих на тотальный контроль всех сторон политической и экономической жизни страны. Поэтому по мере восстановления контроля Центра над регионами интерес “утилитаристов” к местному самоуправлению будет, вероятно, ослабевать.

Для левых партий и политиков местное самоуправление создает дополнительные возможности для реализации избранного ею курса “врастания во власть”. Органы местного самоуправления в этом плане, с одной стороны, создают для коммунистов и их сторонников политические должности, с другой стороны — снижают градус радикализации левых сил. Но, по большому счету, втягивание левой оппозиции в систему органов местного самоуправления объективно выгодно и “утилитаристам” в федеральной исполнительной власти, поскольку мэры-коммунисты оказываются вынуждены принимать на себя издержки реформ, по необходимости следуя в русле политики Центра, в то время как коммунистический актив оказывается дезориентирован и теряет влияние. Следует предположить, что в ближайшее время коммунисты осознают несовместимость задач муниципальных реформ с идеями ресоветизации, что сделает сомнительным продолжение нынешнего единства их позиций с позициями “самоуправленцев”; скорее, в муниципальной политике левые предпочтут союз с “управленцами”, как и при решении экономических проблем страны.

Наконец, лишь для “самоуправленцев” институт местного самоуправления является стратегической опорой в достижении идеалов гражданского общества и правового государства. Но организационная разрозненность этих сил, их малый “удельный вес” в российских властных структурах оставляют мало шансов на реализацию стратегии “самоуправленцев”. Кроме того, неготовность российских граждан к самоорганизации и низкая значимость ценностей самоуправления в массовом сознании¹⁹ делает весьма проблематичным широкое развитие местного самоуправления “снизу”, на основе общественной активности. В этом отношении можно ожидать попыток политической изоляции “самоуправленцев” и публичной дискредитации отстаиваемых ими идей.

В целом следует констатировать, что в большинстве регионов России местное самоуправление так и не стало влиятельным политическим институтом, и, по ряду оценок, по крайней мере, в обозримом будущем трудно рассчитывать на его кардинальное усиление. Таким образом, планы федеральных политиков по проведению муниципальных реформ могут остаться нереализованными, и не случайно, что официальная риторика как “партии власти”, так и оппозиционных политиков по отношению к развитию местного самоуправления становится все более критической. Но, не отрицая значимости этой критики, следует, однако, задаться вопросом: означает ли нынешняя слабость местного самоуправления принципиальную исчерпанность муниципальных реформ “сверху”, либо же речь идет о принципиальных изъянах федеральной политики в сфере местного самоуправления, либо, наконец, эти проблемы являются естественными “болезнями роста” в условиях перехода? Опыт первого этапа реформы местного самоуправления пока оставляет этот вопрос открытым.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова