Андрей Замотаев

Для того, чтобы понять, что такое территориально-общественное самоуправление, какое место оно занимает в системе местного самоуправления, необходимо сначала разобраться, что такое местное самоуправление вообще.

В Конституции записано, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Что это значит: признается и гарантируется местное самоуправление?

Надо сказать, что само понятие местного самоуправления для нас относительно ново. И эта конституционная норма означает в первую очередь то, что в России на самом высоком законодательном уровне признается наличие наряду с интересами личности и интересами государства еще и некие промежуточные, если так можно выразиться, интересы. Муниципальные интересы. Причем рассматриваются они не как частный случай государственных или личных, а как самостоятельный уровень интересов.

Исходя из такого подхода, становится вполне логичной и понятной норма, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вполне логично: если мы решаем свои вопросы, то мы сами решаем, каким образом мы их решаем. Это та концепция, которая была заложена в основание реформы местного самоуправления.

Однако, несмотря на наличие нормы, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, говорить об отделенности местного самоуправления от государства ни в коем случае нельзя. Хотя бы потому, что институт местного самоуправления предусмотрен государственным правовым актом — Конституцией. В Конституции содержится норма, согласно которой органы местного самоуправления обязаны соблюдать законы. А принятие законов — это прерогатива именно государства. То есть речь идет не о безбрежной самостоятельности местного самоуправления, а о самостоятельности в пределах своих полномочий.

Таким образом, местное самоуправление — это особый элемент государственного устройства, не входящий в систему органов государственной власти, но при этом элемент законопослушный, что прямо предусмотрено нашей Конституцией.

Именно с этой точки зрения необходимо зафиксировать и следующую позицию: местное самоуправление защищается государством. Обычно у нас говорят о том, что в ведение государства отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. Это норма, которая фиксирует, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится такой предмет, как установление общих принципов организации местного самоуправления. Но государство еще и гарантирует местное самоуправление. И отсюда вполне логично вытекает, что решения органов местного самоуправления могут быть защищены в судебном порядке. Причем может быть защита как местного самоуправления, так и от местного самоуправления. Граждане также вправе обращаться в судебные органы с жалобами на действия или бездействие органов местного самоуправления. Таким образом, и в этом отношении местное самоуправление является элементом государственного устройства, так как судебная система это часть государственной системы,

Исходя из того, что местное самоуправление — это обособленный в определенной степени элемент государственного устройства, мы выходим еще на одну новеллу, которая далеко еще не всеми воспринимается в нашем законодательстве, — идея о так называемом “рамочном” регулировании, — правовом, законодательном “рамочном” регулировании. Говорить, что это что-то новое, наверное, не правильно. Люди, занимающиеся правом, знают, что, скажем, в советские времена была попытка принятия основ законодательства по тем или иным вопросам: принимались союзные законы, а потом союзные республики на основании их принимали свои законы. Но в те времена эта норма была в значительной степени формальной, поскольку, как правило, республиканские законы воспроизводили процентов на девяносто, а то и больше, основы союзного законодательства. В принципе, сама по себе идея двухуровневого правового регулирования существовала. Я думаю, что норма Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, предполагающая установление тех или иных норм в пределах своих полномочий органами местного самоуправления или уставом муниципального образования, в этом свете выглядит совершенно нечеткой, так как та или иная норма “...устанавливается в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, федеральными законами”. И эта норма воспринимается нередко таким образом, что закон субъекта Российской Федерации практически устанавливает все нормы. Типичный подход. А уже муниципальное образование, по сути дела, только повторяет предписания регионального закона. С моей точки зрения, если в законе сказано “определяется органами местного самоуправления”, то закон должен создать условия, чтобы последнюю точку над i поставил именно муниципальный орган власти. Закон в данном случае ставит определенные пределы, от и до чего есть возможности принимать решения на муниципальном уровне.

Что же представляют собой местные интересы, и что такое “самостоятельность в пределах своих полномочий”? Каким образом определяются эти самые “свои полномочия”?

Обратимся к Конституции. Там говорится о том, что речь идет о полномочиях в решении вопросов местного значения. Что это за вопросы, в какой-то степени написано в Конституции, в какой-то степени — в федеральном Законе “Об общих принципах организации местного самоуправления”. В перечне этих вопросов для каждого из них есть свой оптимальный ареал решения.

Вполне понятно, скажем, что комплексное социально-экономическое развитие должно подразумевать достаточно крупную территорию. На уровне города можно говорить о комплексном социально-экономическом развитии. На уровне района в городе это уже сомнительно, поскольку речь идет о комплексном развитии, а район — это часть живого тела города. Когда же мы говорим о благоустройстве и озеленении, то здесь, наоборот, этот вопрос вряд ли должен решаться исключительно на уровне крупной единицы. О том, какие деревья лучше посадить в своем дворе, лучше, наверное, все-таки знают не городские власти, а сами жители конкретного дома.

Так можно пройти по всему перечню этих вопросов. Вполне понятно будет, что есть разные ареалы, в которых тот или иной вопрос мог бы быть решен наилучшим способом. Но отсюда мы должны сделать и вывод о том, что мы вынуждены будем решать некоторые вопросы в неоптимальных условиях. Масштаб будет то слишком крупным, то слишком мелким.

Здесь возникает следующий естественный вопрос: сколько уровней может быть у местного самоуправления, и могут ли быть они вообще? В проекте закона, который предлагал президент, было зафиксировано, что местное самоуправление в принципе может быть только одноуровневым. Нынешний закон занял иную позицию, — в принципе, внутри муниципального образования могут существовать иные муниципальные образования. Причем, сколько раз такая вложенность может иметь место, нигде не фиксируется. “Матрешка” может быть и двух-, и трех-, и четырехуровневой, — никаких предельных ограничений нет. Вопрос лишь в том, насколько та или иная схема работоспособна. Только этот механизм должен останавливать.

И вот именно исходя из соразмерности вопросов местного значения, наверное, и должно производиться разделение компетенции. Если есть смысл решать все вопросы на одном уровне, на общегородском, то пускай будет один уровень. Когда возникает необходимость решать на нескольких уровнях, пусть возникает муниципальное образование на уровне района в городе. Все эти возможности законом предусмотрены. Но в законе не предписано, какой именно вариант нужно избрать на той или иной территории. Это совершенно естественно. Речь идет об общих принципах, а не о конкретных механизмах решения.

Отсюда мы прямо выходим на проблематику территориального общественного самоуправления. Город — берем конкретный случай Перми — даже хотя он разделен на старую и новую части, частный и государственный сектор, хотим мы того или нет, представляет собой единое образование, которое очень трудно разделить на какие-то самостоятельные части. Но в то же время — это миллионный город. Власть, таким образом, получается оторванной от населения. А местное самоуправление, по своему определению, — это власть, максимально возможно приближенная к населению.

С моей точки зрения, территориально-общественное самоуправление представляет собой как раз механизм приближения власти к населению в условиях крупных населенных пунктов, в том случае, когда просто разделить город на районы со всем пакетом квалифицирующих признаков муниципального образования, по-видимому, нецелесообразно. Зачем нужны самостоятельные районные местные бюджеты? Это же означает, что должны быть свои налоговые источники, право устанавливать собственные налоги на части территории города, как единого организма. Об этом можно спорить в плане “целесообразно — нецелесообразно”. Во всяком случае, сама постановка вопроса о том, что это нецелесообразно, вполне корректна и заслуживает уважения и обсуждения.

Получается, что территориально-общественное самоуправление должно быть властью. Опять-таки тогда мы замыкаемся на ту же самую Конституцию. Вся власть у нас принадлежит народу. Он может осуществлять ее либо непосредственно, либо через представителей. Но чтобы стать представителем власти народа, нужно быть избранным лицом. Есть закон о гарантиях избирательных прав граждан, который требует, чтобы представитель населения был не просто лицом как-нибудь избранным, а избранным по определенной процедуре. В отношении органов местного самоуправления речь идет о самых нормальных выборах — всеобщем, равном, тайном голосовании. Комитеты территориального общественного самоуправления избираются по другой, упрощенной схеме — через конференции. Значит, по самому своему определению комитет самоуправления органом власти как таковым не является. А чем же он является? Что это вообще за структура такая с правовой точки зрения?

Комитет самоуправления является представителем населения, но не более того. Он, поскольку его избрали, имеет право представлять интересы этого населения. Но обладать властными полномочиями по самому своему определению он пока что еще не может. Для того, чтобы он получил эти властные полномочия, они должны быть ему переданы. От кого? Да от того же местного самоуправления.

Вот когда начинает работать схема, по которой создается комитет самоуправления: подтверждает, что он легитимно избран, предъявляет все свои протоколы сходов, после чего городская, районная, поселковая власть принимает решение о том, что она передает часть своих полномочий данному конкретному комитету самоуправления. Причем это совершенно не значит, что всем комитетам самоуправления будут переданы абсолютно одинаковые полномочия. Кому-то — больше, кому-то — меньше, кто сколько запросит и кто с чем справится.

Это не исключает, скажем, такого подхода, что на уровне, скажем, нормативного акта города, той же самой Перми в данном конкретном случае, будет зафиксирована, скажем, схема, по которой в случае, если процедура формирования комитета самоуправления соблюдена, то ему автоматически передается ряд полномочий — в силу самого факта соблюдения процедуры. Такой подход тоже вполне корректен. Но это уже прерогатива не федерального уровня, а один из вариантов решения проблемы на городском уровне.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова