Галина Люхтерхандт

          Среди задач, вставших перед новыми землями после объединения Германии в 1989 году, особой сложностью отличалось создание системы местного самоуправления, соответствующего стандартам демократического правового государства. Дело не только в типичной для всех трансформационных обществ дилемме одновременности¹: необходимости параллельных преобразований в политической сфере, экономике и обществе. Как раз в этом отношении ГДР имела несоизмеримые преимущества по сравнению со своими собратьями из социалистического лагеря — от финансовых вливаний и непосредственного участия специалистов из ФРГ в создании новых структур до готовности граждан принять новые правила игры и действовать в соответствии с ними. Проблемы заключались в том, что слишком высоки были стандарты, которые сразу стали предъявляться местному самоуправлению новых земель, создающемуся практически на пустом месте. В Германии происходили коренные изменения, связанные с переосмыслением принципов “социального государства” и сказавшиеся, в первую очередь, на общинах; именно на местном уровне граждане ГДР обеспечивались гарантированными социальными благами (кстати, по средним стандартам соцстран, довольно хорошо), и многих из них лишились после объединения. Объединение принесло с собой резкую смену и усложнение алгоритма взаимодействия граждан с чиновниками и управленческими структурами на местном уровне да и самих чиновников — между собой и с уровнем краевым и земельным, — одним из следствий быстрой реорганизации стала неудовлетворенность — и у граждан, и у самих служащих органов местного самоуправления.

Несмотря на все сложности, процесс “выравнивания” коммун в новых землях — приближения форм, содержания и результатов их деятельности к существованию местного самоуправления в старых землях ФРГ в целом уже завершен.² Он прошел ряд этапов.

 Исходные позиции: местное самоуправление в ФРГ и управление населенными пунктами в ГДР

Коммуны в политико-административной системе ГДР

В III Рейхе местное самоуправление было упразднено. После поражения Германии в советской оккупационной зоне до 1952 года начал восстанавливаться ряд элементов местного самоуправления. Но этот процесс был резко прерван в 1952 году, после принятия второй партконференцией СЕПГ курса на построение социализма. Появившийся в этом же году закон о дальнейшей демократизации в построении и деятельности государственных органов в землях ГДР был во многом “калькой” с аналогичных советских законодательных актов. Органы местного самоуправления были превращены в органы государственного управления на местном уровне. Структура и формы деятельности были заданы сверху и осуществлялись под контролем партийных организаций СЕПГ на всех уровнях. Формально избранные советы работали в составе 5 — 12 человек в населенных пунктах от 5000 до 20 000 жителей, 13 человек — в малых городах с населением более 20 000. Каждый член совета был одновременно руководителем отдела, осуществляя тем самым исполнительные функции. Предприятия же действовали, как и в Советском Союзе, на основе отраслевого принципа, подчиняясь соответствующим министерствам. Большая часть учреждений социальной сферы — больницы, детские сады, спорткомбинаты, дома культуры и т.д. принадлежала предприятиям и обеспечивалась ими. Основные задачи по координации и управлению осуществлялись на районном уровне, так что исполнительные функции, остававшиеся на местном уровне, были сведены к минимуму, именно поэтому и число управленцев на этом уровне было не велико: большинство из более чем 7400 коммун (более половины из них насчитывали менее 500 жителей) управлялось бургомистром (избранным), одним служащим и секретаршей.

Система местного самоуправления в ФРГ

Гарантии на местное самоуправление зафиксированы в Основном законе Федеративной Республики Германии (ст. 28 абз. 2): “общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества.³ Союзы общин также пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов. Законодательство должно обеспечивать “жизнеспособ-ность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении.” И федерация, и земли обязаны учитывать роль правовых гарантий применительно к самоуправлению и не имеют права вмешиваться в осуществление коммунами их полномочий. Государство в Германии строится не сверху вниз, а — снизу вверх — от общин и объединений общин, районов и округов к землям и федерации. Децентрализация властных полномочий, вертикальное разделение компетенций между конкурирующими субъектами власти — коммунами, землями и федерацией должно сочетаться с принципом близости к гражданам — осуществлением контроля за властями и участием граждан в управлении на широкой демократической основе.⁴

Содержание права общин на самоуправление реализуется:

• путем принятии уставов и постановлений, местных “адаптирующих” федеральные или земельные, законов;
• в решении кадровых вопросов — составе и подборе кадров, работающих в коммунальных административных органах;
• посредством осуществлении управления при исполнении собственных решений;
• в определении размера и взимании налогов и сборов, например, поземельного налога или налога на промысловую деятельность;
• в планировании застройки и развития общины.

Каждая из земель определяет законодательные рамки, в которых действует местное самоуправление. Они существенно отличаются друг от друга не только названиями представительных органов — совет общины, представительство общины, представительство города и т.д., но характером структуры и механизмов взаимодействия представительных органов и городских чиновников, а также способами контроля их деятельности общинами. Две основные формы организации местного самоуправления — южно- и северогерманская представляют своего рода “парламентскую” и “президентскую” модель формирования органов руководства общиной. В северогерманской модели избираемый членами коммуны совет является вышестоящим органом по отношению к главе администрации — городскому директору, избираемому советом и подотчетному ему. Председатель совета — бургомистр работает чаще всего на общественных началах. Южнонемецкая модель предполагает прямые выборы населением как совета, так и бургомистра, являющегося одновременно и председателем совета. Есть и смешанные модели: т.н. магистрское и бургомистрское уложение.⁵ Общим для всех моделей является свободный мандат на муниципальном уровне, не связывающий избранного члена совета указаниями его партии. Тем не менее и на коммунальном уровне принадлежность к партии играет важную роль не только при выборах, но и при формировании исполнительных органов и фракций советов. Член совета, кроме того, не может одновременно работать служащим или рабочим в других органах данной общины.

Для выполнения своих задач общины объединяются в публично-правовые корпорации, которые осуществляют властные полномочия на данной территории. Районы (уезды), объединяющие ряд общин, являются одновременно и самоуправляющимися территориальными корпорациями и — нижними органами государственного управления и имеют свои представительные органы. Большие поселения, — например, города, не входят в состав района. Округа, объединяющие несколько районов, выступают промежуточным звеном между местным и земельным уровнем, это — чисто административные образования, не имеющие своих представительных органов.

Общины имеют собственные и делегированные им государственными органами полномочия. Собственные полномочия делятся на обязательные: вопросы водоснабжения, противопожарной охраны, уничтожения отходов, строительства транспортных путей и т.д. Каким образом будут решаться эти вопросы — собственными силами, или, например, с привлечением частных фирм, коммуны решают сами. Делегированные полномочия тоже могут быть обязательными. Общины получают финансирование на их осуществление, но государство при этом осуществляет отраслевой надзор за их выполнением, допускается также вмешательство в принятие управленческих решений в этой области. Делегирование полномочий означает, что переданные задачи рассматриваются уже как задачи общин — что способствует сокращению числа чиновников в коммунах. Но здесь таится и опасность: двойная, сущность общин приемлема до момента, пока общины не будут перегружены делегированными полномочиями и не начнут превращаться в органы государственного управления.⁶

Переходный период

Особенностью переходного периода было первоначальное сохранение старых структур ГДР на коммунальном уровне, при этом все вышестоящие уровни были реформированы или ликвидированы. 17 мая 1990 года уже демократически избранное Народное собрание ГДР приняло закон о самоуправлении в общинах и земельных округах (Коммунальную конституцию). В мае 1990 г. на основе новых норм прошли выборы в органы местного самоуправления. Особенностью нового закона, кроме закрепления за коммунами права на местное самоуправление, было чрезвычайно подробное перечисление компетенций органов местного самоуправления, во многом уже соответствующие полномочиям общин в старых землях. Были предусмотрены большие представительные органы — советы со 100 депутатами в городах и округах с населением 100 000 и больше, избираемые на 4 года. Закон предписывал прямые выборы бургомистра, определял компетенции бургомистра, совета, контрольные механизмы. Совет выбирал “малый совет”, своего рода исполком, который и должен был заниматься оперативным управлением.

Округа получили очень широко определенные компетенции и, как и в старых землях, двойной статус, выполняя одновременно задачи местного самоуправления и государственные задачи.

При широких полномочиях были предусмотрены и достаточно широкие возможности контроля со стороны окружных и земельных государственных органов, однако фактически до весны 1991 почти год этот контроль не осуществлялся из-за перестройки системы государственного управления на всех уровнях. Свежезавоеванная коммунами свобода была непредставимо большой, заслужив даже обозначение “Дикий Восток.”⁷

Факторы трансформации. Персональные изменения

Надо отчетливо представлять, что изменения на коммунальном уровне происходили в условиях стремительной трансформации политической системы. В переходный период 1989 года наряду с органами управления ГДР на всех уровнях уже действовали “круглые столы”, в которых участвовали и представители оппозиции. Именно “круглые столы” оказывали существенное влияние на персональные и организационные решения до выборов в 1990 году. СЕПГ старалась сохранить свои позиции, жертвуя ведущими функционерами — председателями советов, при этом на первый план выдвигались фигуры второго ряда.

Выборы 1990 года привели к смене управленческой элиты тем большей, чем больше был город или населенный пункт. Подавляющее большинство новоизбранных бургомистров и членов советов в крупных населенных пунктах были новичками в политике — из числа инженеров и ученых, участвовавших в акциях протеста 1989/90 годов и не имевших управленческого опыта. Они не были знакомы ни с задачами, встающими перед управленцем на местном уровне, ни с управленческими структурами.⁸ В сельских же общинах сохранилась некоторая преемственность: от трети до четверти избранных были членами представительных органов общин еще в ГДР. Прошла и “чистка” управленческих аппаратов, увольнению при этом подлежали ведущие функционеры СЕПГ и добровольные сотрудники госбезопасности ГДР.

Главным фактором построения новой системы местного самоуправления стала помощь старых земель, осуществлявшаяся в нескольких формах:

Финансовой: за счет массированных централизованных финансовых компенсаций, в первую очередь из фонда “Тройханд” (Германское единство). В 1990 году компенсации на одного жителя общины в старых землях составляли 767 марок, в новых — 1391 марку и соответственно — 241 и 702 марки централизованных субвенций на инвестиционную деятельность.⁹

Персональной: общины старых земель взяли “шефство” над новыми землями, не только в форме сотрудничества “общин -побратимов”, но и — самое главное — в форме командирования специалистов из ФРГ в новые земли. Последние, работая на руководящих должностях в системе административных органов общин, способствовали как построению самой системы управления коммунами, так и обучению персонала. Общее число “шефов” с 1991 до 1994 года, когда финансирование этой формы помощи прекратилось, превысило 5 000.¹⁰

Существенно трансформировались задачи местного самоуправления по сравнению с теми, что стояли перед управленческими органами местного уровня в ГДР. Социальная сфера предприятий по мере их приватизации и санации или закрытия передавалась общинам. В то же время происходили изменения и в самой этой сфере, связанные с приватизаций. Ряд задач, связанных с распределением и обеспечением функционирования жилого фонда, распределением угля и т.п., отмер сам собой.

Выполнение других задач, содержание которых мало изменилось, — планирование и застройка, обеспечение работы школ, детских садов и т.д. осуществлялось уже в новых условиях и в соответствии с совершенно новыми правовыми нормами.

Изменилась структура административных органов на местном уровне: по сравнению с 1990 годом уменьшились аппараты управления — ведь общины сами должны были распоряжаться своими финансами. Была проведена административно- территориальная реформа, районы были разукрупнены: вместо существовавших 189 было образовано 87, что, конечно, позволило сократить число чиновников. В малых общинах управленческие функции стали выполняться на общественных началах. Например, в Саксонии должность освобожденного бургомистра предусмотрена в населенных пунктах с числом жителей более 2 000.

Главным же было то, что распоряжение ресурсами и ответственность за это были существенно децентрализованы.

Система представительства была приведена в соответствие с нормами в старых землях, что привело к значительному сокращению численности советов. В земле Мекленбург- Нижняя Померания общины с числом жителей менее 500 избирают 7, а более 100 000 — 47 членов совета.

Наконец, были приняты коммунальные конституции — рамочные земельные законы о местном самоуправлении, в декабре 1993 в земле Бранденбург, в июне 1994 года — в Саксонии, Тюрингии, Саксонии — Анхальте и Мекленбурге — Верхней Померании. Вслед за их принятием прошли новые выборы в органы местного самоуправления. Этим в основном был завершен процесс “выравнивания” коммун в новых и старых землях.

Основные сложности в процессе реформы

Сложности, с которыми столкнулся новый персонал органов местного самоуправления, были, несмотря на интенсивную помощь опытных работников из ФРГ, чрезвычайно велики.¹¹ Именно этим новичкам приходилось работать в условиях изменения правовых норм, структур управления и самих задач, которые решались на местном уровне.

Вместо просто структурированного права ГДР, к тому же имевшего второстепенный характер по сравнению с указаниями правящей партии по каждому конкретному поводу, административным работникам пришлось иметь дело со сложной системой правовых норм и жестким правовым регулированием, “связанностью правом” их деятельности. Управленцы сталкивались с большими сложностями уже при простой попытке понять эти нормы. Кроме того, в начале реформ ситуация усложнялась фрагментацией правового поля, одновременным существованием законов ГДР и ФРГ, которые нередко противоречили друг другу. Особенно сложно это давалось новым политикам с опытом, ограниченным участием в политических дискуссиях и “круглых столах” со свободными формами прямой демократии.

Зависимость от западной помощи воспринималась нередко как фактор, ограничивающий свободу собственных действий, а новые правила — как отчасти навязанные.

В ГДР на местном уровне, в непосредственном контакте с гражданами всегда были возможны решения по принципу исключения из общих правил, в новых условиях, когда действия чиновников были связаны законом, это стало практически невозможным. Новые формы управления поэтому нередко воспринимались как “бюрократические”.¹²

Граждане ожидали после объединения быстрых положительных изменений во всех областях, которые смогли бы сделать сопоставимыми со старыми землями ФРГ условия и уровень их жизни. Естественно, что эти ожидания были обращены в первую очередь к наиболее близким органам управления — коммунального уровня. Но именно здесь “наследство” ГДР было наиболее ощутимо — разваливающиеся, аварийные здания, выбоины на дорогах... Очень быстро стали ощущаться и (негативные) социальные последствия рыночных реформ — закрытие предприятий, детских садов, рост безработицы, квартплаты т.п. Бюджетные проблемы, которые на федеральном уровне становились все острее, с неизбежностью сказывались и на общинах.

Но к 1994 году реформа местного самоуправления в новых землях в основном была закончена и ситуация стабилизировалась. После выборов 1994 года сократилось до минимума число представителей радикальных групп в советах общин. Вначале напряженные отношения с районным и земельным уровнем приобрели рутинный характер, конфликтов стало значительно меньше. Были поняты и восприняты и позитивные стороны жесткого законодательного регулирования деятельности общин.

Правда, процесс нормализации и “выравнивания” сопровождается все же не уменьшающимся недовольством граждан органами местного самоуправления. Это недовольство имеет практическое выражение — снижение электоральной активности граждан на местных выборах и увеличение доли “ностальгических” голосов, отданных Партии Демократического Социализма — трансформированной и обновленной наследнице СЕПГ. “Система управления в новых землях еще далека от солидного укоренения в обществе, которое составляет сумма сознательных граждан, субъектов политической и хозяйственной жизни.”¹³

Быстрое создание системы местного самоуправления в новых землях стало возможно исключительно благодаря интенсивной организационной и финансовой помощи со стороны старых земель. Но и этого было бы недостаточно, если бы в новых землях не присутствовала готовность действовать по новым образцам, в соответствии с новыми правовыми нормами. Несмотря на все сложности и остаточные явления, этот грандиозный эксперимент в целом удался. Конечно, это не значит, что исчезли проблемы, стоящие перед коммунами в новых землях: кроме еще не преодоленных сложностей, оставшихся в наследство от ГДР, перед ними встают общие для немецких общин задачи:

• поиск новых источников финансирования в условиях жесткой экономии, связанной с новой финансовой политикой государства;
• отстаивание своей самостоятельности в условиях постоянных попыток перегрузить коммуны выполнением государственных задач;
• влияние интеграционных процессов внутри Европейского Союза, ограничивающего автономию общин;
• сохранение близости к гражданам, вовлечение жителей в процесс управления, собственно и составляющий основной смысл местного самоуправления.

Вряд ли опыт новых земель во всем его объеме подходит Российской Федерации: главный фактор трансформации — массированная финансовая и организационная помощь в силу отсутствия “Западной России” не предвидится, а Европейский Союз, Соединенные Штаты и другие страны в состоянии оказать только весьма ограниченную, “точечную” поддержку, например, в повышении квалификации управленцев. Но и эта небольшая помощь¹⁴ — в виде поддержки отдельных муниципальных проектов, обучения депутатов представительных органов местного самоуправления и работников администраций, да и просто знакомство российских представителей местного самоуправления с работой их коллег в других странах уже имеет положительный эффект.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова

продвижение сайтов реклама.