Сергей Рыженков

 Что и как сделано и делается

Отечественная научная литература по проблемам местного самоуправления, начиная с 1994 года, стремительно растет.¹ В дальнейшем можно ожидать еще большего увеличения числа изданий различного типа, посвященных этим проблемам. Это означает, что пришел или приходит момент специализации, определения, кто и чем в этой сфере занимается.

Дореволюционная российская протополитология возникала на базе исторической науки и правоведения. В советский период именно в сфере государственного права укрывались остатки так и не обретшей самостоятельность политической науки (особенно то, что касается нашей темы). Естественным образом правоведы после перестройки и последующих событий стали пионерами возрождения научного интереса к проблемам местного самоуправления. Книга В.А.Фадеева “Муниципальное право в России”, выпущенная в 1994 году, стала наиболее полным и универсальным введением в проблему. В ней через призму юридической науки были рассмотрены практически все принципы организации местного самоуправления, включая политические.

В течение 1994-96 годов выходили работы С.Авакьяна, В.Васильева, Л.Болтенковой, В.Фадеева и др., посвященные политикоправовому анализу принципов организации местного самоуправления, точнее тем моделям, на которых базировались законопроекты о местном самоуправлении, и принятому в августе 1995 года Закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Объединяло все эти тексты то, что авторы шли от права, сильный акцент в словосочетании “политикоправовой” приходился на вторую часть слова.

Параллельно, особенно стараниями журнала “Российская Федерация”, газет “Российская газета” и “Российские вести”, начала регулярно описываться практика реформы местного самоуправления. Рассматривались, как правило, отдельные аспекты таковой — бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства и социальной сферы, кадров, уставов муниципальных образований. Некоторые из этих материалов, по сути, являлись исследованиями отдельных проблем (например, — Н.Соляника).

Обширную литературу, естественно, породил процесс принятия федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Можно сказать, что обе вышеобозначенные тенденции в этот период слились: практические вопросы искали своего юридического воплощения, юридические формулировки сталкивались с сопротивлением материала практического.

При этом авторы постоянно отсылали к политике и констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвященных собственно политическому анализу местного самоуправления, оказалось немного.

Восточная Европа, пережившая период первоначального накопления исследовательского материала по проблемам реформирования местного самоуправления, ранее исповедовала несколько иной, в большей степени ориентированный на западные стандарты, вариант исследований местного самоуправления: описания и анализ реформ местного самоуправления в Польше, Чехии и Словакии, Венгрии, Румынии соединяли юридические, финансовые, хозяйственные, организационно-структурные, аксиологические, политические аспекты.² Один из крупнейших исследователей local government А.Нортон, подчеркивая ведущую роль в организации системы местного самоуправления политического начала, предложил восточноевропейским коллегам следующую рекомендацию:

“Опыт Запада показывает, что природа политической системы есть в целом наиболее варьируемый и проблематичный аспект местного самоуправления. Это также наиболее трудная сфера для заимствований. Технические вопросы, такие как менеджмент, бюджетно-финансовые процессы и искусство, требуемое для обеспечения отдельных сфер услуг, есть намного более легкое поле для заимствования из опыта других стран. Но эти предметы не лежат в сердцевине местного самоуправления как демократического института.”³

В России политический анализ местного самоуправления возник с некоторым опозданием. Большинство политологических разработок этого периода, осуществленных как правоведами (Л.Гильченко, Л.Лаптева, И.Умнова и др.), так и политологами (М.Афанасьев, В.Гельман, Г.Марченко и др.), либо не основывались на эмпирических данных, либо носили характер “хроники современности”. Очевидно, что выход российских правоведов за рамки чисто правовых аспектов был обусловлен объективной невозможностью реализации принципа полноты описания предмета, не имевшего строгих очертаний, в строгих дисциплинарных рамках.

Важную роль в научном понимании местного самоуправления в 1997-98 гг. стали играть исследования финансовых основ местного самоуправления (работы С.Митрохина, Л.Прониной).

Самым же главным событием нынешнего периода следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысление опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, ряд работ говорят о том, что становление муниципального права в российском правоведении — свершившийся факт (это книги О.Кутафина и В.Фадеева, Комментарий к закону “Об общих принципах...”, статьи О.Савранской, Л.Лаптевой. Можно стало говорить и о прояснении перспектив политического анализа местного самоуправления (работы 1997-98 гг. В.Гельмана, С.Митрохина, С.Рыженкова).

Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Абрамова, А.Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований — социология (Ж.Тощенко), аксиология (Ф.Бородкин) местного самоуправления.

 Перспектива междисциплинарности и комплексности

Современная наука требует (формулируя в самом общем виде) обобщения фактических данных, либо опытной проверки теоретически выведенного знания. Что может быть фактом политической науки в сфере местного самоуправления?

Представим себе проведение исследования, репрезентативного для РФ в целом. Придется ли нам иметь дело с большой частью субъектов РФ? Или, может быть, даже со всеми или большинством их административно-территориальных единиц? Нас будут интересовать законодательные акты региональных легислатур, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и определяющих порядок формирования органов местного самоуправления, нормативно-правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, взаимоотношения региональной, федеральной и местной властей, представительных органов местного самоуправления и должностных лиц, участие партий и общественных организаций в деятельности и выборах органов местного самоуправления, проблемы национально-культурной автономии и традиций местного самоуправления на той или иной территории, бюджетные отношения с региональным уровнем, налоговая база, конфликты, возникающие в сфере местного самоуправления и способы их судебного и внесудебного разрешения, проблемы лоббирования, способы взаимодействия внутри локальной элиты.

Воссозданная в результате частных исследований картина должна быть, очевидно, вписана в международный классификационный стандарт и/или иметь его в виду на стадии изучения:

• история и традиции
• статус
• понятия и ценности
• общегосударственная структура и ее вариации
• взаимодействие с другими структурами власти
• муниципальные услуги и их выполнение
• финансы
• выборы и выборные органы
• внутренняя структура
• гражданское участие и децентрализация в муниципальных образованиях
• управление на территориях с особым статусом (столицы, закрытые территории и т.п.)
• реформирование и реорганизация
• сравнительный анализ⁴

Задача представляется, по крайней мере — на настоящем этапе, неразрешимой, хотя без ее решения трудно представить нормальное развитие дисциплины (а следовательно, и улучшение качества понимания проблем местного самоуправления, что имеет практическое значение).

Как уже говорилось вначале, рост специальной литературы по местному самоуправлению и научного интереса к его проблемам неизбежен. Хотя в плане формально-организационном трудно предположить, что возникающие центры изучения местного самоуправления, издания, специализирующиеся на этой тематике, в обозримом будущем количественно приблизятся к числу подобных учреждений и изданий на Западе. К примеру, вот как выглядит список основных журналов, рекомендуемых в курсе Comparative Local Government в Лондонской школе экономики (LSE)⁵ :

международные издания: Local Government Studies, Local Government Policy Making, Urban Studies, Policy and Politics, Urban Affairs Quarterly, Journal of Urban Affairs, International Journal of Urban and Regional Research, Comparative Urban Research, Local Economy, Environment and Planing: Government and Policy, Urban Law and Policy, Regional Studies, Regional Politics and Policy, Planning and Administration (бывш. Comparative Local Government);

британские еженедельники и ежемесячники: Local Government Chronicle, Municipal Journal, Public Service and Local Government, Municipal Review and AMA News, County News, Association of District Councils Review, Local Council Review.

В содержательном и методологическом плане российским исследователям также еще только предстоит найти собственный путь. А это означает, что будет не только проходить специализация по научным дисциплинам, имеющим дело с местным самоуправлением, но и появятся различные научные направления и школы, будут опробоваться традиционные методы и подходы — сравнительный, системный, структурно-функциональный, эмпирический, статистический, исторический, электоральный, элитистский, политикокультурный, социокультурный, начнут развиваться вспомогательные и прикладные дисциплины и подходы (лингвистический, справочно-информационный, электорально-технологический, планово-прогностичес-кий, консалтинг). При том, что в экономической, юридической, административно-управленческой науке будет происходить аналогичная специализация.

Сейчас, в условиях когда каждое конкретное исследование местного самоуправление является практически пионерским, возможность корректных теоретических обобщений весьма невысока (хотя необходимость таковых уже очевидна). Муниципальное право в этих условиях выполняет роль логики (и отчасти семантики) для изучения местного самоуправления. Но большинство перечисленных выше параметров могут быть обобщены в рамках юридической науки только в формально-правовом смысле. Отсылки к политической природе в этом случае лишь создают иллюзию органического анализа, так как серьезный политический анализ предполагает специальные методики исследования, обращение к которым правоведов в силу объективных и субъективных причин ограничено. Сама категория местного самоуправления имеет принципиально иное содержание в юридическом и политологическом смысле (см. ниже о связи регионального и местного самоуправления).

Если юридическая наука исходит из конституционализма, понимаемого как приоритет писаного общегосударственного права над региональными законодательствами и правом неписаным, то для политической науки неформальные институты и практики являются объектом такого же интереса, как формальные, а без огромной роли регионалистских штудий невозможно себе представить современную политологию.

Таким образом, контекст политической науки более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, нежели контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающе-классифицирующей деятельности в заданном пространстве.

Переформулируя, можно сказать, что в формальном и системном аспектах местного самоуправления безусловен приоритет правоведения, а в аспекте процессуальном и содержательном приоритет должен принадлежать политической науке.

Печальными последствиями господства правоведческого подхода к проблемам местного управления в России стали:

1. Отрыв муниципального уровня от регионального уровня власти (в сфере регионального уровня управления большую роль сыграла ориентация на политическую науку). В то время как вполне очевидно, что в федеративном государстве ядро политического в местном самоуправлении лежит в сфере взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления и федеральных и региональных органов власти между собой по поводу местного самоуправления.

2. Распространение некритических, идеологических представлений о характере современной реформы местного самоуправления, используемых большинством правоведов при обращении к сферам, выходящим за рамки компетенции юридической науки.

Разделение государственного управления и местного самоуправления — это скорее идеологическая интенция, нежели институциональная данность. На практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно. Вряд ли идеальным должностным лицом местного самоуправления будет классический шизофреник, страдающий раздвоением личности на государственную и общественную. Кроме того, закон, запрещая вмешательство в вопросы местного значения государственным органом власти, вовсе не запрещает им принимать участие в решении этих вопросов. Не говоря уже о возможности делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, прочным неформальным контактам (и даже контрактам) внутри групп региональных управленцев различного уровня.

Более того, можно утверждать, что только местное самоуправление само по себе не может быть предметом политического анализа. Даже при анализе электоральных процессов местного значения нам предстоит иметь дело с организацией этого процесса региональными властями.

Напрашивается парадоксальный вывод: исследователь-политолог, специализирующийся на вопросах местного самоуправления, — это почти что нонсенс. В то же время изъятие из местного самоуправления его политического содержания чревато бесконечными попытками комбинаций из отдельных частей и свойств (по гоголевской “Женитьбе”).

Неизбежным представляется одновременное усиление специализации, разделения труда между дисциплинами, имеющими дело с местным самоуправлением, и возрастание роли междисциплинарных исследований. Вероятнее всего, междисциплинарные и политические исследования в области местного самоуправления станут второй специализацией регионалистов, испытывающих к этой тематике интерес.

Включение в исследования региональных политических систем (режимов, процессов) местно-самоуправленческой проблематики, обращение к теории local government⁶, в том числе к ее ранним российским вариантам, к современным политико- и экономико-социологическим теориям, при использовании политикоправововых материалов, которые уже появились на предыдущих этапах и будут, несомненно, и далее количественно и качественно расти, — таким видится путь дальнейшего развития исследований местного самоуправления политологами.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова