Н.Р.МИНЬКОВА

Я буду говорить от имени группы проекта “Местное самоуправление в Томской области”. Задачи, стоящие перед группой, касаются проблемы разграничения полномочий между органами власти области и местного самоуправления. Разработанный нами проект областного закона и другие материалы мы уже раздавали ранее, и то, что Александр Николаевич (Мальцев – Ред.) упомянул наш проект и сказал, что он представляет интерес, очень вдохновляет. Конечно, проект закона надо еще дорабатывать. Я хотела бы коротко остановиться на той концепции, которую мы положили в его основу, а также на тех дебатах, которые развернулись у нас в области по поводу этого проекта.

Данный проект касается не самого разграничения полномочий: когда мы приступили к работе над ним, оказалось, что это непаханое поле, и поэтому очень трудно разделить полномочия сразу конкретно и надолго. Встала проблема сначала все-таки урегулировать порядок разграничения полномочий и механизмы взаимодействия между органами власти двух уровней. Именно этому и посвящен проект. Он включает в себя: 1) вопросы, связанные с наделением государственными полномочиями органов местного самоуправления, 2) вопросы, связанные с делегированием полномочий муниципальных органов областным органам (томский закон о местном самоуправлении предусматривает такую возможность) и 3) вопросы взаимодействия двух уровней, когда невозможно разделить какие-то полномочия.

По всем трем разделам в нашем проекте закреплены основные принципы. Это, конечно, добровольность, законность, материально-финансовое обеспечение передаваемых полномочий и некоторые другие принципы.

Форм разграничения полномочий у нас предусмотрено три. Первая – по закону Томской области. Вторая – по договорам между областью и муниципальным образованием. Часто задают вопрос: не противоречит ли федеральному закону распределение полномочий по договорам – ведь наделение полномочиями может осуществляться только в законодательном порядке? Не противоречит, поскольку у нас предусмотрена ратификация всех договоров областной Думой и представительными органами того образования, с которым договор заключается.

Третья форма – это соглашение между органами исполнительной власти. По нашему проекту закона, для таких соглашений тоже предусматривается утверждение областной Думой. Кстати, этот пункт вызывает возражения у исполнительной власти. Аргументируется это тем, что если предмет договора не выходит за пределы полномочий исполнительной власти, то ратификация будет только затягивать процесс. Такое возражение есть, но оно противоречит федеральному закону.

Теперь, что касается материально-финансового обеспечения. Это, конечно, был краеугольный камень. Из-за него наш проект, который мы подготовили еще летом прошлого года, долго обсуждался. Связано это и с тем, что по федеральному Закону “Об общих принципах...” при делегировании полномочий требуется полная компенсация всех затрат. Но, естественно, ни у одного бюджета нет средств, чтобы полностью финансировать даже оставшиеся, неделегированные полномочия. Департамент финансов тормозил этот проект и в конце концов мы сошлись на том, чтобы предусмотреть в нашем законе не полную компенсацию, а просто компенсацию, которая будет рассчитываться по государственным стандартам. Этот вариант является некоторым компромиссом, потому что вначале наши оппоненты настаивали на том, что муниципальное образование должно обязательно выполнять все делегируемые полномочия, если бюджет утвержден с учетом этих полномочий – независимо от того, финансируются они или нет. Конечно же, это противоречит федеральному Закону “Об общих принципах...”.

Департамент финансов областной администрации настаивает на пункте о том, чтобы финансирование делегированных полномочий происходило в разных формах – кроме субвенций и взаимозачетов еще и дотациями, то есть покрытием дефицита бюджета в общем, без выделения отдельной строкой расходов на финансирование делегируемых полномочий. Это положение, вообще-то, противоречит федеральному Закону, но наш департамент финансов настаивает на таком подходе, объясняя, что иначе очень сложно будет реализовать материально-финансовое обеспечение делегированных полномочий. Хотя понятно, что в дальнейшем это грозит полной неопределенностью и спекуляциями на тему того, все ли расходы компенсированы.

Что еще хотелось бы отметить? Для продолжения работы по всем этим пунктам, особенно в связи с договорами, мы провели социологическое обследование населения по проблемам разграничения полномочий и экспертный опрос глав районных администраций. Второй опрос очень сложный, назвать его полным трудно – мы собрали анкеты примерно с половины районов. Народ этот (главы администраций районов) загруженный, кроме того, не видит в таком анкетировании особой необходимости. Но в результате этого опроса получены тоже достаточно интересные результаты. Можно сопоставить, например, как воспринимает проблему население и власти.

И еще. Один наш коллега не смог приехать на эту конференцию, это участник нашей группы, заведующий кафедрой финансового права Томского государственного университета Зуев Виталий Михайлович. Он в рамках нашего проекта разработал в первом приближении концепцию муниципального налогового кодекса. У меня этот материал с собой, и если интересно, я могу его предоставить.

Хочу в заключение высказать благодарность Национальному фонду в поддержку демократии за грант, предоставленный для выполнения нашего проекта.

В.И.ТРОЕНКО: По материально-финансовому обеспечению мы подготовили соответствующий законопроект в конце прошлого года, и он обсуждался. В нем предполагается, что при делегировании полномочий должна быть предусмотрена компенсация всех затрат. Был достигнут компромисс, на котором мы настаивали, — не писать “полная компенсация”.

ВОПРОС: В Омской области есть СМИ субъекта Федерации и СМИ мэрии города, у них сложные взаимоотношения. Какие Вы видите выходы из этой проблемы?

Н.Р. МИНЬКОВА: В Томской области сейчас похожая ситуация — есть областные средства массовой информации и средства массовой информации мэрии. У нас сейчас город и область поддерживают конкурирующие финансово-промышленные группы. Фактически город находится в состоянии информационной войны с областью. В средствах массовой информации часто выставляются требования к области по части компенсации расходов — правда, без расчетов, декларативно. Выхода в настоящий момент из такой нестабильной ситуации я не вижу. У нас идет борьба финансовых групп и часто законы пытаются подчинить этой борьбе. В настоящий момент выхода с помощью законодательной работы я не вижу. Здесь, я думаю, требуется определенное время для утряски интересов.

А.М.ЛОМОНОСОВ: Пожалуйста, еще вопросы.

В.А.ЧЕРНИКОВ: Скажите, пожалуйста, как вы отнеслись бы к тому, чтобы полномочия органов исполнительной власти различных уровней вместе со средствами для их осуществления в спорных случаях распределялись на конкурсной основе. То есть может город выполнять, а может субъект Федерации?

Н.Р.МИНЬКОВА: Я думаю, что это — вариант возможный и интересный, и, в принципе, он может иметь место как дополнительный. Мы рассматривали вопрос взаимодействия между уровнями власти. Некоторые полномочия можно осуществлять на конкурсной основе, а можно и совместно. В Томске, например, для решения проблем неплатежей, привлечения инвестиций, длительного обращения и т.д. областью и городом был создан совместный Финансово-инвестиционный центр. Он был создан раньше, чем в Гражданский кодекс были внесены соответствующие изменения, и существует по старым стандартам. Но сейчас можно создавать подобные совместные органы.

Ф.А.ЕЧ: У меня не вопрос, обращение к правоведам и ученым: эту проблему надо решить. Все делегированные полномочия должны оплачиваться вышестоящим бюджетом, и только в виде субвенций. И проблема даже не в деньгах, а в том, что на нас столько всего валят, и мы должны все выполнять. А вот когда будут платить, — все будут видеть, сколько нам заплатили и за что. Поэтому я считаю, что эту проблему надо как можно быстрее решить.

О.Л.САВРАНСКАЯ: У меня несколько реплик. Миннац в основном занимается вопросами реализации федерального Закона “Об общих принципах организациями местного самоуправления в Российской Федерации” и всеми вопросами, которые связаны с установлением и развитием местного самоуправления.

Хотелось бы сказать о некоторых наших наработках в области права.

На наш взгляд (это убеждение Департамента по вопросам местного самоуправления), самый главный вопрос — это исполнение закона. Сколько бы мы ни говорили, что нет четкого определения муниципального образования, в целом концепция сложилась уже давно. Еще с 1990 г. те специалисты, которые занимались местным самоуправлением, совершенно четко знали, что должно быть, что имеется в мировом опыте, и к внедрению этого опыта стремились.

Наше российское федеральное законодательство не только соответствует Европейской хартии, но и во многом предоставило местному самоуправлению гораздо больше прав. Но законы у нас не соблюдаются. И пока мы каждый на своем месте не начнем соблюдать законы... А во многом это зависит даже не от нежелания, но еще и от того, что у нас отсутствуют квалифицированные кадры, отсутствует хорошо финансируемая муниципальная наука. Даже само понимание отдельных вопросов и терминов, если внимательно прочитать весь закон, выстраивается совершенно четко. Не в одной формулировке, а в целом по закону выстраивается!

Еще одна проблема, о которой, может быть, следует подумать Комитету по вопросам местного самоуправления ГосДумы. В законе отсутствует механизм реализации Федерального закона. Механизм, который был в президентском варианте и который учитывал все особенности и все сложности переходного периода.

Если закон “Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление” решил вопрос в целом и установил, что территориями местного самоуправления являются все территории, на которых в соответствии с нормативными актами РФ осуществлялось местное самоуправление, то можно уже от этого отталкиваться. И тогда не возникло бы проблемы с территориями. А то мы получили, что у нас на Чукотке существует единый район, единое муниципальное образование. Да, конечно, финансовых основ больше, финансовых ресурсов гораздо больше, больше кадровых и территориальных ресурсов, но все дело в том, что для того, чтобы из одного поселка добраться до райцентра нужно два-три месяца. И в результате сейчас жители приезжают к нам в Миннац и спрашивают: “Что нам делать? Как быть? Мы никак реально повлиять на местное самоуправление не можем, у нас район — единое муниципальное образование. Наши депутаты на сессии не могут собраться, потому что не успевают доехать!”

Так надо же подходить продуманно. Мы уже скоро получим обращение в Международный суд.

А.М.ЛОМОНОСОВ: Нам нужно уже заканчивать с этим вопросом, потому что в 12.20 начинается следующая сессия “Местные финансы и муниципальная экономика”. Для тех, кто не получил возможности выступить сейчас, еще будет такая возможность выступить либо в рамках других сессий, либо при подведении итогов.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова