Руководитель сессии и ведущий — А.Ф. Мурашко, заместитель начальника департамента по проблемам местного самоуправления Миннаца РФ

А.Ф.МУРАШКО: Уважаемые коллеги!

Эта сессия посвящена местным финансам и муниципальной экономике. У нас в программе записано 5 выступающих, есть еще два человека, желающих выступить со своими мнениями. На выступления у нас есть приблизительно по 10-12 минут, а потом останется еще небольшой резерв для того, чтобы можно было выступить с короткими сообщениями или, как тут уже предлагалось, со справками.

Первое слово мы предоставляем Прониной Людмиле Ивановне, эксперту Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.

Л.И.ПРОНИНА

Добрый день, уважаемые коллеги!

Очень мало времени дается на выступление, поэтому я в основном обозначу проблемы, которые касаются законодательства о местных финансах.

Самое интересное состоит в том, что законодательство о местных финансах достаточно разветвленное, хотя специальный закон — “О финансовых основах местного самоуправления” — был принят, в общем-то, недавно — 25 сентября прошлого года. Естественно, определенное правовое регулирование заложено также в Законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Мне хочется сказать о том законодательстве, которое мы обычно считаем регулирующим финансовые вопросы местного самоуправления.

Во-первых, это Закон “О Федеральном бюджете на 1998 год”, который уже принят и 23 марта подписан Президентом. В этом законе тоже содержатся очень важные моменты, которые относятся к местным финансам. Прежде всего, это проблемы, касающиеся формирования фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Вы сами знаете, что от величины тех трансфертов, которые выделяются субъектам Федерации, затем зависит и доходная часть в местных бюджетах, так как механизм формирования собственных доходов местных бюджетов предполагает использование средств, поступающих из федерального бюджета.

Вы, наверное, знаете, что фонд финансовой поддержки регионов утвержден в размере немногим более 39 млрд. деноминированных рублей. Но, к сожалению, непосредственно на программу, которая касается поддержки местного самоуправления, выделено всего 50 млн. рублей. Это очень маленькая сумма. В первую очередь, я с сожалением могу констатировать, что нам не удалось добиться того, чтобы в разделе, касающемся выделения целевых средств на передачу отдельных государственных полномочий, были выделены средства на формирование социальной сферы и на решение жилищно-коммунальных проблем муниципальных образований. То есть в той части, которая выделена на помощь регионам, такой строчки у нас в бюджете нет.

Кроме того, нам, к сожалению, не удалось утвердить в бюджете норму, которая содержится в статье 7 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления” и которая определяет нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов в местные бюджеты. Поэтому применение этой статьи сейчас будет затруднено.

Есть и некоторые другие вещи, которые не очень полезны для местного самоуправления. В частности, налог с розничных продаж, который еще не отрегулирован в специальном федеральном налоговом законодательстве, введен в законе “О Федеральном бюджете...” в число федеральных налогов. Я здесь не буду рассказывать, что этот налог может быть только местным и его конкретные ставки должны определяться, естественно, нормативным актом представительного органа местного самоуправления, а все местные налоги должны полностью поступать в местный бюджет.

Эту проблему наш Комитет сейчас решает, и у нас есть проект налогового законодательства, в частности, изменения в статью 21 закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы”. Одним словом, мы над этим работаем.

Теперь просто не могу не остановиться на двух очень важных законопроектах, которые непосредственнейшим образом относятся к формированию местных финансов. Это проекты Бюджетного и Налогового кодексов. Сейчас нет времени подробно об этом говорить. Дам буквально несколько штрихов.

Как вы знаете, Бюджетный кодекс принят в первом чтении в прошлом году. Там содержится масса положений, которые регулируют межбюджетные отношения, и, естественно, непосредственным образом влияют на формирование доходной части местных бюджетов.

Однако в проекте Бюджетного кодекса не указывается, как конкретно будут распределяться налоги по уровням бюджетной системы. Это теперь будет определяться законами о федеральном бюджете на соответствующий год. И, кроме того, сейчас Бюджетный кодекс все-таки не является таким правовым актом, который должен в себе сконцентрировать все бюджетное законодательство.

В проекте Бюджетного кодекса, к сожалению, сейчас предполагается усилить централизацию межбюджетных отношений. Там даже содержится такая норма, что свободные остатки средств бюджета определенного уровня по определенным нормативам могут централизоваться для проведения целевых мероприятий в бюджете вышестоящего уровня. К местным бюджетам эта норма совершенно неприменима, то есть это нарушение не только федерального законодательства, но и норм главы 8 Конституции Российской Федерации.

Можно сказать, что проект Бюджетного кодекса не соответствует в определенной мере и гражданскому законодательству, и даже Конституции Российской Федерации, не говоря уже о том, что он не соответствует федеральному Закону “О финансовых основах местного самоуправления”.

Чуть подробнее о проекте Налогового кодекса, потому что это основополагающий документ, который будет непосредственно влиять на формирование доходной части местных бюджетов.

Во-первых, вы знаете, что проект Налогового кодекса уже в самой последней редакции, которая была внесена Правительством в феврале сего года, предполагает упразднение 13 видов местных налогов и сборов, которые установлены статьей 21-й “Основ законодательства о налоговой системе”. Таким образом, у нас предполагается упразднить такие важные виды налогов, как налог на соцкультбыт, налог на образование, целевой налог и так далее, то есть важные, работающие налоги.

Обследования и расчеты показывают, что если проекты Налогового и Бюджетного кодексов будут приняты в своем нынешнем виде, то примерно для 75% муниципальных образований доходная часть бюджета будет снижена более чем наполовину, а иногда и на 90%. Это очень сильный отрицательный эффект.

Взамен упраздненных 13 видов местных налогов и сборов в проекте Налогового кодекса в качестве компенсации предполагается введение налога с продаж. В данной ситуации это не имеет большого значения.

Проектом Налогового кодекса налог с продаж уже отнесен к федеральным и региональным налогам. Его конкретные ставки и другие параметры устанавливаются законом Российской Федерации. Весь доход от него поступает в бюджет субъекта Федерации, а затем уже как регулирующий источник он используется для пополнения местного бюджета. То есть в проекте Налогового кодекса налог с продаж также не соответствует своему назначению — по своей природе он должен быть зачислен в местные налоги.

Но еще важнее то, что даже в случае введения налога с продаж потери от упразднения этих 13 видов налогов и сборов будут компенсироваться не более чем на одну треть. Это показывают расчеты.

Поэтому Комитет по вопросам местного самоуправления ГосДумы готов выступить с законодательной инициативой о том, как добиться полной компенсации упразднения 13 видов местных налогов и сборов. Во-первых, нам необходимо ввести подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, и полностью зачислять его в доходную часть местного бюджета. Затем есть предложение попытаться ввести муниципальный налог по ставке примерно 1,5% от фонда заработной платы. И только вот эти три налога — налог с продаж, подоходный налог с физических лиц—предпринимателей без образования юридического лица и муниципальный налог — смогли бы компенсировать в достаточной мере сокращение доходной части местного бюджета.

В нынешнем же виде в проекте Налогового кодекса остается всего пять видов местных налогов: это земельный налог, налог на имущество (это основной налог), налог на наследование и дарение и еще пара незначительных налогов. Таким образом, местные бюджеты практически обескровливаются, и в этом смысле проект Налогового кодекса очень слаб, и даже не просто слаб, а просто вреден. Сергей Сергеевич (Митрохин — Ред.), наверное, тоже выскажется по этому поводу. Мы призываем вас помочь нам вносить соответствующие поправки в проект Налогового кодекса, чтобы он работал на местное самоуправление.

И буквально несколько слов о законе “О финансовых основах местного самоуправления”. Мне хотелось бы подчеркнуть несколько моментов в правоприменительной практике, как бы в ответ на те предложения и замечания, которые нам вносят территории.

Самым важным таким вопросом является то, что в результате введения пунктов 4 и 5 статьи 7 федерального Закона “О финансовых основах...” субъекты Федерации практически снизили отчисления муниципалитетам от регулирующих федеральных налогов. Это произошло, например, в Курганской области, в ряде других территорий. То есть субъекты решили: раз в законе написано, что надо отчислять в среднем не менее 10% по НДС, и если у муниципалитета были все 25%, то отчисления можно снизить. На самом деле, я вас прошу обратить внимание, что в пункте 6 статьи 9 совершенно четко записано, что не имеют права субъекты Федерации снижать нормативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты. То есть институт межбюджетного регулирования вовсе не отменяется. Пункт 5 статьи 7 закона “О финансовых основах...” говорит о том, что сверх этих нормативов по федеральным налогам тем же самым образом устанавливаются нормативы отчислений от тех же федеральных налогов, причем таким образом, чтобы общая сумма поступлений по данному регулирующему федеральному налогу не была снижена по сравнению с предыдущим годом. Это один из важных и больных вопросов.

Еще один важный вопрос, который нам постоянно задают, касается формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Вы знаете, что этот фонд — достаточно новый правовой механизм, введенный статьей 10 закона “О финансовых основах...”, и там в пункте 2 мы достаточно сознательно ограничили формирование средств фонда только налоговыми поступлениями. В определенной мере это сделано по аналогии, то есть использован тот же механизм, что и при формировании фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Как вы знаете, там записано: только налоговые поступления, исключая пошлины.

Есть предложение ввести в п. 2, касающийся формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований, и неналоговые поступления, то есть доходы от приватизации, аренды и т.д. Кроме того, можно даже использовать те трансферты, которые идут в субъекты Федерации из фондов финансовой поддержки субъектов Федерации. Мы будем думать, как можно это сделать. Есть и масса других вопросов.

На самом деле, конечно, закон “О финансовых основах...” является только первым камнем в фундаменте законодательного регулирования местных финансов.

У нас много компромиссных решений, масса норм, которые, может быть, еще не совсем работают. Мы обязательно будем их совершенствовать с вашей помощью. Но без этого закона просто нет возможности дальше жить. Сейчас в ряде территорий (например, в Омске) достаточно успешно сформирован бюджет городского муниципального образования на основе использования нашего Федерального закона.

А.Ф.МУРАШКО : Спасибо. Есть ли вопросы?

В.А. ЧЕРНИКОВ: У меня вопрос. В федеральном Законе “Об общих принципах...” содержится норма, согласно которой либо представительный орган, либо население непосредственно могут принимать решение о введении разовых добровольных взносов для решения каких-то целевых проблем. В законе “О финансовых основах...” “ушел” представительный орган, остается только население непосредственно. В этой ситуации получается, что для того чтобы провести референдум, нужно больше денег, чем получится с этого разового взноса. Как Вы можете прокомментировать эту ситуацию?

Л.И.ПРОНИНА: Действительно, в законе “О финансовых основах...” предусматривается возможность вводить “средства самообложения”, и решение об это принимает население. Здесь Вы правы в том смысле, что денег взять нам просто неоткуда. Референдум возможен за счет средств местного бюджета. Мы, честно говоря, исходили из принципа наибольшего демократизма.

В.А.ЧЕРНИКОВ: Не было бы правильнее, работая над налоговой системой, налоги распределять по принципу справедливости? Там, где налог может быть использован с наибольшей эффективностью, его и оставлять. А там, где местная власть не может проконтролировать взимание этого налога в силу отсутствия системы контроля, значит, этот налог поступает на тот уровень, который его контролирует и собирает. В новом проекте Налогового кодекса принцип справедливости распределения налогов заложен.

Л.И. ПРОНИНА: Это очень большой вопрос. Я Вам могу сказать, что исходя из принципа справедливости, как Вы его изложили, ни одна концепция Налогового законодательства не строится.

На самом деле концепция Налогового кодекса (если говорить об отношении к местному самоуправлению) первоначально была нацелена на то, чтобы все имущественные налоги передать на уровень местных бюджетов. К сожалению, эта концепция практически не реализована и властью не воспринимается. Сейчас в большей мере идет упор на земельный налог и налог на недвижимость.

Кроме того, во-первых, должно существовать определенное распределение налогов по уровням бюджетной системы, а во-вторых, давайте признаем, что налоговое законодательство вообще-то находится в совместном ведении. Однако сейчас во всех налоговых законопроектах — и в проекте Налогового кодекса, и в изменениях в налоговой системе — введено совершенно четкое положение: любой новый вид налога вводится только федеральном законом.

В.А.ЧЕРНИКОВ: Я понял. У меня еще один вопрос. Вот мы живем в городе. Мы в силу того, что здесь поселились, здесь живем. Кто нам может запретить, если нам это нужно и мы этого хотим, скинуться? Каждый месяц скидываться, каждый квартал скидываться? Повторяю: кто может нам это запретить? (Шум в зале) Почему тогда нам запрещают вводить местный налог такой, какой мы хотим?

Л.И.ПРОНИНА: Местный налог — это совсем другое... (Шум в зале)

А. Ф.МУРАШКО: Есть ли еще вопросы? Нет. Спасибо, Людмила Ивановна.

Слово предоставляется Владимиру Яковлевичу Любовному — доктору экономических наук, руководителю Научно-методического центра “Города России”.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова