Управление социальным развитием

Политика занятости в Болгарии в период рыночной трансформации

ГОРАН БАНКОВ
доктор экономики, старший научный сотрудник Института экономики
Болгарской академии наук

• Без изменения экономической политики в целом нельзя рассчитывать на быстрое решение проблемы безработицы
• Доступ к средствам фондов ЕС в различных областях экономической
и социальной политики способствует росту занятости
• Активные действия государства по переобучению безработных позволят повысить качество человеческих ресурсов
и их конкурентоспособность на рынке труда

После 1990 г. Болгария пережила масштабные трансформационные процессы, за которые пришлось заплатить огромную социальную цену. Основным источником этих бед стало государство в лице его правительства, чьи действия и политика не были направлены на эффективный переход к рыночному хозяйству со всеми его атрибутами – конкуренцией хозяйствующих субъектов, свободным движением товаров и услуг, рабочей силы и капитала. Именно отсутствие государственной политики продолжает генерировать безработицу. Все это означает, что экономическая, структурная, фискальная и социальная политика правительства, возможно, преследовала какие-то другие цели, которые не совпали с национальными интересами и потребностями населения.

Динамика и тенденции в области занятости

Динамика и тенденции в области занятости зависят от общей макроэкономической среды в переходный период. Изменения в ряде макроэкономических показателей (ВВП, объем производства и продаж, доходов и т.д.) предопределили ухудшение ситуации с поиском работы и породили социальный дисбаланс на рынке труда. Данные табл. 1 позволяют выделить три этапа в этой трансформации.

Первый этап охватывает начало реформ (с 1991 по 1992 гг.) и характеризуется резким увеличением безработицы. Работы лишились главным образом занятые в промышленности – около 430 тыс. чел., строительстве – 134 тыс., торговле и снабжении – 50 тыс. чел. Увеличилось число работников государственного управления – с 54,1 тыс. чел. в 1990 г. до 67,2 тыс. в 1993 г. Основная причина снижения занятости – шоковые реформы, сопровождавшиеся разрывом хозяйственных связей между предприятиями различных секторов экономики, а также потерей зарубежных рынков сбыта.

Критическое сокращение занятости становится испытанием для зарождающегося рынка труда и его институтов. На этом этапе отсутствует государственная политика приоритетного развития экономики; нет ее и в сфере занятости и безработицы.

На втором этапе произошла стабилизация уровня занятости: в 1993 – начале 1995 гг. безработица сократилась с 15,8 до 11,1%. Успех связан с расширением малого и среднего бизнеса и увеличением числа занятых в частном секторе – с 336 тыс. чел. до 900 тыс. В эти годы еще не были приняты законы и подзаконные нормативные акты, которые впоследствии начали препятствовать частному предпринимательству и принуждать его к массовому высвобождению рабочих рук. Реформы остановились, и экономика попала в капкан ликвидности; государственные предприятия накопили огромную задолженность, а некоторые из них оказались банкротами. Рынок труда оказался в состоянии стагнации и разбалансированности – предложение рабочей силы превышало спрос. Сократилось и число работодателей – с 293 тыс. в 1993 г. до 70 тыс. в 1999 г.

Третий этап сокращения занятости, начавшийся в 1997 г., наиболее отчетливо проявился в середине 1999 г. и продолжается сегодня. Он связан с подготовкой к структурной реформе через быструю приватизацию государственных предприятий. Но и на этом этапе отсутствовала политика формирования приоритетов и программ развития экономики и, в частности, выработки альтернатив и других активных мер на рынке труда. Количество безработных увеличилось более чем на 160 тыс. чел. Произошел масштабный перелив занятых из общественного в частный сектор. Однако большая часть трудоспособных граждан (примерно 300-400 тыс. чел.) пережила этот период в статусе безработных.

Подобную ситуацию пережили и другие государства Центральной и Восточной Европы, подавшие заявки на вступление в ЕС. Однако в странах “первой волны” взрывное нарастание безработицы отмечено лишь в начале реформ, а затем по мере реструктурирования и восстановления экономики уровень безработицы сократился до 12-14% и продолжает снижаться. В отличие от них в Болгарии рынок труда остается крайне неравновесным с очень высоким уровнем спроса на работу и примерно в 45 раз более низким предложением рабочих мест. И если эту проблему подвергнуть анализу с учетом общей экономической и социальной ситуации в стране, то можно сделать вывод: без изменения экономической политики в целом нельзя рассчитывать на быстрое решение проблемы занятости и безработицы.

Таблица 1

При анализе сферы занятости необходимо обратить внимание на следующие важные обстоятельства.

Первое. В начале структурной реформы в результате приватизации государственной собственности без обновления технологии и товарного ассортимента и отсутствия инвестиций не разработаны сопутствующие программы развития альтернативных форм занятости сотен тысяч трудоспособных граждан, огромная часть которых навсегда потеряла работу. Программы временной или гибкой занятости и другие краткосрочные меры не могут решить проблемы постоянной занятости сотен тысяч образованных и высококвалифицированных работников.

Второе. Национальная служба занятости (НСЗ) плохо справляется со своими обязанностями. Создание рабочих мест – задача не только НСЗ и Министерства труда и социальной политики. Это долг правительства, которое должно формировать условия для развития такой экономики, которая будет создавать эффективную занятость.

Третье. Ликвидация в последние годы почти всех индустриальных отраслей привела к высвобождению сотен тысяч высококвалифицированных рабочих, служащих и специалистов без ясной перспективы найти приложение своим рукам. В этих условиях правительство обязано проанализировать ситуацию и принять меры по переобучению тех, кто потерял шанс трудоустроиться по своей профессии и квалификации. Для этого необходимы как минимум два условия – выработка национальных приоритетов по секторам и экспортным направлениям экономики и финансовые ресурсы, достаточные для реализации действенных мер в сфере рынка труда.

Четвертое. Все еще не ясна судьба многих приватизированных предприятий. Налицо реальная опасность, что они станут новым источником сокращения занятости и увеличения безработицы. Значительная часть этих предприятий, де-юре перейдя в частный сектор, исчезла в серой экономике, другие взяли на себя невыполнимые обязательства, а третьи (и их большинство) не могут определить своих реальных собственников. В то же время государство своей политикой создало заколдованный круг из проблем, которые неминуемо будут вызывать новые проблемы, в том числе и в области занятости.

Пятое. Это, на первый взгляд, косвенная проблема, связанная с ценой рабочей силы, т.е с зарплатой. Заработная плата в Болгарии одна из самых низких в Европе, и это даже выдается за самое большое преимущество в конкуренции за рынки и инвестиции. Но следует дать отчет, что в Болгарии бедными стали и те, кто имеет работу. Цена рабочей силы – это оборотная сторона рынка труда. Когда этот рынок чрезмерно разбалансирован, а у правительства нет четкой государственной стратегии (экономической, структурной, секторной, инвестиционной и т.д.), активной политикой доходов становится та, которая может его оживить и возродить здоровую конкуренцию путем более высокой оплаты труда.

Анализ показал, что в течение всего переходного периода в Болгарии не было государственной политики в сфере занятости как необходимой части общей стратегии развития страны. Процесс сокращения занятости развивался стихийно и параллельно с распадом экономики. Это у нас  основная причина самого высокого уровня безработицы. Если рассматривать эту проблему с позиций предстоящего присоединения Болгарии к ЕС, то очевидно, что она становится приоритетной по отношению к другим. Лишь решив эту задачу, мы можем ожидать равноправия и в области свободного движения труда (рабочей силы) в рамках ЕС.

Предпосылки сокращения безработицы

В период подготовки к вступлению в Евросоюз, который может продлиться от 7 до 10 лет, Болгарии предстоит предпринять серьезные усилия по нормализации рынка труда. Проблемы занятости в нашей стране и ЕС в общих чертах имеют известные измерения и сущностные характеристики. Однако различны подходы и меры, которые принимаются для решения этой задачи. Болгарии необходимы совершенствование трудового законодательства и изучение конкретной практики стран-членов ЕС. Доступ к средствам фондов ЕС в различных областях экономической и социальной политики повлияет на рост занятости. Неслучайно,  что совместное финансирование проектов по линии европейских фондов и государственного бюджета в 2001 г. составили 110 млн левов.

Сочетание национального законодательства и практики ЕС должно быть динамичным, так как и в Европейском сообществе процессы непрерывно адаптируются к переменам в экономике и социальной сфере. Не отказываясь от целей социально-экономического развития, Евросоюз в своей политике предусматривает постоянный поиск лучшей сбалансированности социальной защиты и потребности в повышении гибкости и адаптации рабочей силы. C этой целью регулярно пересматриваются принципы,  уровни и масштабы социальной помощи  безработным и социально незащищенным группам населения. В большинстве стран ЕС – Бельгии, Германии, Голландии и др. – это сопровождается даже изменением законодательства. Основой в понимании роли социальной защиты людей, попавших в трудную ситуацию, является то, что средства, механизмы и меры, предусмотренные государством, должны стимулировать у них активные действия к поиску работы. Разумеется, для использования этих мер нужны социальный консенсус, так как они затрагивают интересы всего общества и требуют от него отказаться от некоторых традиционных социальных гарантий и достижений.

Прогнозирование перемен в количественных и качественных характеристиках занятости в среднесрочном и долгосрочном плане показывает, что для достижения намеченных целей в Болгарии необходим ряд важных предпосылок, которые могут быть сведены к двум сценариям:

а) продолжению нынешней модели экономического развития, основанной на валютном регулировании со строго фиксированным валютным курсом и низкой инфляцией;

б) переходу к плавающему валютному курсу и контролируемой инфляции, не отказываясь от использования других инструментов валютного управления.

Выбор модели развития нашей страны очень важен для политики занятости, потому что в первом случае сохранится ряд ограничений, тормозящих развитие бизнеса и экономический рост, а в другом – создаются более льготные условия для улучшения структурных и функциональных характеристик экономики, негативные последствия которого следует быстро нейтрализовать в области занятости

Второй вариант связан с демографической ситуацией в стране и прогнозом изменений в соответствующих показателях, имеющих отношение к динамике в сфере рабочей силы (табл. 2).

Приведенные данные показывают ухудшение ситуации во всех группах населения. Выявленные демографические тенденции отразились и на сокращении числа лиц трудоспособного возраста (на 425 тыс. чел. с 1990 г.), увеличении количества пенсионеров (на 42 тыс. чел.). Все это говорит о том, что в ближайшие десятилетия Болгарии не стоит ожидать роста трудовых ресурсов. Отсюда вывод: в политике занятости акцент необходимо сделать на улучшение качественных характеристик, адаптацию и гибкость рабочей силы. Тем более что неясные перспективы развития отраслей и секторов экономики не позволяют определить даже приблизительно потребности страны в рабочей силе.

C демографической и экономической точек зрения важной становится проблема эмиграции. По различным оценкам, за 10 лет рыночной трансформации Болгарию покинули от 700 тыс. до 900 тыс. чел., преобладающая часть которых люди молодые и среднего возраста. Не менее половины из них имеют хорошую специальную подготовку, среднее и высшее образование. Этот процесс, по-видимому,  будет продолжаться, поскольку в стране нет нормальных условий для жизни, возможности для молодых людей реализовать свой потенциал. Последствия такой массовой эмиграции многовекторые, но в данном случае нужно выделить следующие:

Таблица 2

• отрицательный естественный прирост и усиление эмиграции в основном молодежи приведет к уменьшению рабочей силы и дальнейшему старению населения;

• эмиграция высокообразованных специалистов лишает страну квалифицированных кадров, которые будут ей необходимы, если предположить, что реструктуризация экономики продолжится, но на основе новых, высокотехнологичных и конкурентоспособных производств, продуктов и услуг;

• образование и квалификация эмигрантов оплачены государством. Реализация этих людей за рубежом лишает страну доходов (в самых различных аспектах). Это означает, что экспортируется самый ценный национальный капитал – человеческий, без какой-либо компенсации.

Следовательно, ухудшение демографической ситуации будет оказывать негативное влияние на количественные и качественные свойства рабочей силы. Отсюда очевидная потребность в государственной демографической политике, направленной прежде всего  на поддержку рождаемости, образования и здравоохранения подрастающего поколения.

Для сокращения безработицы в ближайшие 5-7 лет до 8-9% необходимо определить долгосрочные отраслевые приоритеты в экономике. Такая ориентация позволит соотнести национальный план занятости с реальными потребностями реструктуризации экономики и превращения ее в конкурентоспособную не только по качеству продуктов и услуг, но и качеству рабочей силы. Следовательно, будут углубляться процессы реструктуризации занятости по отраслям и не только от общественного к частному сектору. Этот процесс повлияет и на безработицу. На рынке труда все еще действуют высокообразованные и квалифицированные специалисты и рабочие, которые могут реализовать себя без переобучения. Насколько долго безработица будет сохраняться на высоком уровне, настолько больше потребуется средств для обучения и переподготовки безработных.

С экономической точки зрения отраслевые и секторальные приоритеты зависят от уровня инвестиций. Для Болгарии решающее значение имеют прямые иностранные инвестиции, но для их увеличения необходимо принять ряд мер, которые затрагивают законодательство в этой области, а также экономическую модель развития. Расчеты показывают, что для сокращения безработицы до 8-9% ежегодные инвестиции должны составлять примерно 2,5 – 3 млрд долл.

Еще одной предпосылкой является тесная увязка экономики с социальной политикой, политикой доходов и занятости. Очень низкие доходы населения за 10 лет сократили потребительские расходы домашних хозяйств примерно в 5 раз. Непрерывно снижающееся потребление, резкое сокращение размеров реальных доходов населения отражается непосредственно на объеме производства и услуг. Эти процессы неизбежно ведут к массовому банкротству десятков тысяч мелких фирм, результатом которого  станет увольнение занятых в них людей. Следовательно, низкий платежеспособный спрос со стороны населения и бизнеса порождает многочисленные экономические и социальные проблемы в обществе и ясно указывает на необходимость качественных перемен в политике доходов и социальной защиты. Речь идет о такой политике доходов, которые могли бы превратиться в источник развития и роста, а не только для сохранения и маргинализации населения.

Наконец, предпосылкой, затрагивающей будущую экономическую и социальную политику, является разработка мер по остановке процессов маргинализации безработных, особенно тех, кто долгое время остается без работы, а также женщин, молодежи и этнических меньшинств. Они предполагают быстрые и активные действия со стороны государства и институтов рынка труда для сохранения и повышения качества человеческих ресурсов и их конкурентоспособности путем обучения и переквалификации. Эта проблема важна, потому что Болгария находится на последнем месте среди стран-кандидатов на вступление в ЕС по принимаемым активным мерам в сфере рынка труда. Наличие этой проблемы в сочетании с отсутствием государственной политики показывает, что она еще в обществе не осознана и глубоко не анализируется.

Известны и другие важные предпосылки, дающие возможность прогнозировать изменения в сфере занятости, – уровень и качество образования и здравоохранения, макроэкономическая политика, характер рыночного хозяйства – социальный или либеральный и т.д. Болгария действительно оказалась перед судьбоносным выбором, который будет сложным и неоднозначным. Но перед этим следует объективно и непредвзято оценить реальные изменения прошедшей трансформации, а конкретные выводы и уроки должны нам послужить для выработки будущей политики.

Предпринята попытка спрогнозировать изменения в некоторых показателях, связанных с рабочей силой, занятостью и безработицей. В частности, в области безработицы вырисовываются два варианта развития:

а) оптимистичный, основанный на ожидании роста 6-8% ежегодно на период до 2010 г. и перемен в экономической модели развития Болгарии;

б) пессимистичный (более вероятный), который предусматривает ежегодный рост 4-5% и сохранение существующей экономической модели.

Политика занятости при подготовке к вступлению в ЕС

В годовом докладе Европейской комиссии за 2000 г. о присоединении Болгарии к ЕС в разделе “Социальная политика и занятость” отмечается, что наша страна достигла некоторого прогресса в этой области. В частности, в  отношении политики  занятости и рынка труда сказано, что она вместе с Еврокомиссией начала совместный обзор занятости, на основе которого будет подготовлен национальный план, учитывающий в большой степени директивы ЕС. Так как безработица одна из основных проблем Болгарии, в этом документе даются рекомендации, связанные с укреплением советов по региональной занятости, эффективной децентрализации и координации политики в этой сфере, регулярному обучению и переквалификации трудоспособных граждан. Еврокомиссия дает также советы по разработке программ, рассчитанных в особенности на слабо защищенные группы населения, совершенствованию контроля и анализа принимаемых мер в сфере рынка труда. Подчеркивается также необходимость усиления социального диалога и участия неправительственных организаций в этой работе.

Названные оценки и рекомендации Европейской комиссии дают представление о нашей будущей политике в области рабочей силы, занятости и безработицы. Опорными точками этой стратегии являются:

во-первых, политика страны должна полностью отвечать требованиям европейского законодательства, норм, стандартов и практики стран – членов ЕС;

во-вторых, национальный план занятости должен быть основан на новом отношении государства к проблеме занятости и скоординирован с другими разделами государственной политики и планами экономического развития;

в-третьих, ресурсы, выделяемые для реструктуризации и увеличения занятости, а также для преодоления негативных тенденций на рынке труда, необходимо увязывать с действиями правительства в экономической, инвестиционной, социальной, фискальной, структурной и других областях.

Все это свидетельствует о том, что начав переговоры о своем членстве в Европейском союзе, Болгария вступила в новый этап социально-экономического развития. Он знаменуется более тесной координацией стратегических решений и конкретных действий государства с политикой и практикой Европейского сообщества. В этом же ключе необходимо совершенствовать и программы занятости и борьбы с безработицей.