Социальная политика как фактор устойчивого развития

ИРИНА СОБОЛЕВА
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник
Центра исследований рынка труда Института экономики РАН

•Активная социальная политика – важнейшее условие конкурентоспособности экономики
•Опора только на рыночный механизм при отсутствии социальных ориентиров ведет к деградации человеческого потенциала
и тормозит экономическое развитие
•В России ведущую роль в сохранении и восстановлении человеческого
и социального капитала должны играть социальные отрасли государственного сектора

На протяжении периода реформ в России социальные проблемы настолько обострились, что необходимость целенаправленных действий на государственном уровне для снятия напряженности получила безоговорочное признание всех политиков. Однако место социальных вопросов в системе политических приоритетов, а также формы и методы проведения социальной политики (СП) определяются по-разному. Отсутствует единое понимание содержания СП, ее роли в развитии современного общества, возможных форм отдачи, взаимодействия с хозяйственной политикой и экономической эффективностью.

Содержание и структура
социальной политики

Современный этап развития экономики и общества ставит принципиально новые задачи в области СП. Ключевая характеристика этого этапа – изменение роли человека в системе факторов производства в связи с возрастанием значения творческих и личностных элементов в трудовых процессах. Человек ставится в центр социально-экономической системы, и, возможно, более полное удовлетворение всего спектра его потребностей, включая потребность в самореализации, является как конечной целью производства, так и условием его устойчивого развития.

Одновременно набирает силу глобальная трансформация рынка труда в направлении увеличения гибкости и многовариантности складывающихся на нем отношений. Оборотная сторона данного процесса – дестабилизация занятости в результате роста ее гибких и нестандартных форм (временной, надомной, неполной) и уменьшение доли стабильно занятых в государственном и корпоративном секторах, а также подрыв традиционных гарантий и норм в сфере труда. Увеличение требований к качеству рабочей силы и обесценение традиционного индустриального типа квалификации приводят к резкому усилению дифференциации условий и оплаты труда различных категорий рабочей силы, вытеснению значительной части работников на периферию рынка труда с соответствующим понижением социального статуса или к переходу их в категорию длительно безработных.

В современном обществе СП призвана выполнять две тесно связанные между собой основные функции – защиты и развития. Первоначально защита распространялась на беднейшие категории населения и осуществлялась через систему социального вспомоществования. Сегодня в развитых странах страховые и бюджетно-налоговые механизмы защиты охватывают подавляющую часть населения и обеспечивают его базовую социально-экономическую безопасность. В большинстве из них через госбюджет перераспределяется от 1/3 (США, Япония) до 1/2 (Франция, Италия) ВВП. На долю социальных расходов государства в США приходится более 20% ВВП, в западноевропейских странах –порядка 30%.

Не менее важное направление СП государства, через которое осуществляется прежде всего функция развития, связано с его ролью в обеспечении производства социально значимых благ в отраслях нематериальной сферы (образовании, здравоохранении, культуре). Продукт этих отраслей не только обладает самостоятельной ценностью для непосредственных потребителей, но дает социальный выигрыш и для общества в целом, представляя собой инвестиции в человеческий фактор, аналогичные вложениям в материальную базу.

Существенный позитивный внешний эффект и длительный период окупаемости значительной части инвестиций в образование и здравоохранение обусловливают необходимость корректирующего вмешательства государства в действие рыночных механизмов. Объем и структура развития данных сфер будучи отданы на откуп рынку значительно отстали бы от объективных потребностей экономики и общества. Это обстоятельство во многом объясняет приоритетность соответствующих расходов в бюджетной политике развитых стран, включая и тех, кого традиционно относят к государствам с преимущественно либеральной моделью СП. В США, например, инвестиции в развитие человеческих ресурсов составляют более 60% расходов федерального бюджета и почти вчетверо превышают расходы на оборону.

Инвестиционная роль основных социальных отраслей различна. С экономической точки зрения вложения в здравоохранение носят инфраструктурный характер, т.е. создают условия для нормального участия работников в производственном процессе (физически здоровые люди реже болеют, могут работать с полной отдачей, дольше не выходят из состава рабочей силы). Инвестиции в образование, формируя рабочую силу более высокого качества, дают прямую экономическую отдачу через более высокую производительность труда. По этой причине образование наряду с наукой образует ядро инвестиционного комплекса нематериального производства.

Необходимость усиления социальной направленности современных экономик требует разработки новых механизмов обеспечения базовой защищенности населения, способствующих росту конкурентоспособности и единению общества. Ответом на этот вызов стали возрастание роли государства как стратега, определяющего приоритеты и направления развития; становление наряду с рыночным обширного некоммерческого сектора; социализация бизнеса, принимающего на себя значительную часть функций, связанных с развитием работников. Такие процессы означают фактически переход от классической рыночной экономики к смешанной, предполагающей взаимодействие нескольких равноправных секторов, рыночных и нерыночных механизмов развития. Наряду с рыночным сектором важнейшее место в обеспечении воспроизводственного процесса занимают государственный, некоммерческий и семейный секторы, функционирующие в тесном взаимодействии друг с другом.

Происходит переосмысление социальных функций государства. Перераспределение через бюджет большей или меньшей доли продукта в пользу нуждающихся приобретает подчиненное значение. Ключевая же функция государства как субъекта СП состоит в формировании социально-экономической среды, благоприятствующей активной самореализации каждого члена общества в собственно экономической сфере, гарантирующей достаточный уровень стабильности и возможность развития. В социально ориентированном хозяйстве все элементы экономической политики работают на решение этой задачи. Выраженный социальный аспект имеют антимонопольная политика, поддержка мелкого и среднего бизнеса, программы сбалансированного развития территорий, создание благоприятного инвестиционного климата. Максимальная нагрузка лежит на политике занятости и политике заработной платы.

Таким образом, в функции государства входят как непосредственная реализация мер по развитию человеческого потенциала, так и общее регулирование социальных параметров экономического процесса. Основные направления такого регулирования – законодательная защита работника как более слабого партнера трудовых отношений; активная политика занятости, стимулирующая создание и улучшение качества рабочих мест; установление государственного минимума оплаты труда. По мнению видного идеолога социального государства Х. Эренберга, оно является одним из факторов производства, без которого невозможно стабильное развитие и который дает преимущества в международной конкуренции. В послевоенный период стабильность, рост, высокий уровень занятости, повышение благосостояния наблюдались прежде всего в тех странах Европы, где социальная ориентация экономики была наиболее выраженной¹.

В последнее время среди исследователей и политиков растет убеждение, что и перераспределительный компонент СП, изначально выполняющий защитную функцию, в конечном итоге благотворно влияет на развитие экономики².

Во-первых, он вносит существенный вклад в процессы воспроизводства населения и рабочей силы. Во-вторых, более равномерное распределение доходов ведет не только к росту объема платежеспособного спроса (в результате сокращения доли сберегаемой части при росте потребляемой и инвестируемой), но и к улучшению его структуры в результате приближения к структуре реальных потребностей. В-третьих, смягчение социальной напряженности является фактором формирования особого вида нематериального богатства, связанного с качеством взаимоотношений между людьми и уровнем доверия в обществе и получившего в западной литературе название социального капитала (СК).

Многочисленные исследования последних лет фиксируют роль СК как одного из ключевых факторов успешного экономического развития. «Изобилие» СК значительно снижает издержки бизнеса и посредством укрепления доверия, координации и кооперации на всех уровнях ведет к повышению производительности труда. «Недостаток» СК имеет следствием нарастание конфликтов и снижение эффективности. По словам датского экономиста П. Маскелла, «если не создавать рабочие места, не обеспечивать базовый доход и не препятствовать социальной изоляции менее квалифицированной части населения, процесс накопления (и сохранения) СК приостановится и сопряженные с ним экономические выгоды будут утеряны»³. Именно взаимосвязь СК и экономического роста является одной из причин возрастания интереса политиков к разработке и апробированию альтернативных стратегий в области благосостояния и социальной поддержки.

Переход к производству индивидуализированной и наукоемкой продукции принципиально меняет содержание конкуренции в сравнении с ситуацией преимущественно массового производства и задает экономические императивы социализации бизнеса. По мере того как в процессе глобализации прежние локальные преимущества становятся повсеместно доступными, конкурентоспособность фирм, действующих на мировом рынке, все в большей мере определяется двумя факторами, наиболее трудно поддающимися перемещению, – способностью сохранять и развивать человеческие ресурсы, а также СК. По имеющимся оценкам, расходы американских компаний на внутрифирменное обучение примерно соответствуют совокупным затратам на высшее образование. Речь идет, таким образом, о подходе, прямо противоположном тому, который ставит во главу угла снижение затрат на рабочую силу⁴.

Итак, функции социальной защиты и развития оказываются тесно переплетенными. Во многих случаях одни и те же подходы – обеспечение равенства стартовых возможностей через расширение доступа к образованию, ориентация на обеспечение полной занятости и улучшение качества рабочих мест – работают на одновременную реализацию обеих функций. Идея CК как катализатора экономического развития получает все большую популярность и среди теоретиков третьего мира, столкнувшихся с тем, что стандартные подходы не срабатывают.

Социальная политика в переходной экономике России

В период реформ СП формировалась на фоне решения двойной задачи – перестройки социально-экономической системы и адаптации к конкурентным требованиям глобальной экономики. Избранная стратегия, предполагавшая быстрое сужение сферы власти правительства и ускоренную приватизацию, определила характер СП, которая на практике сводилась к единственному направлению – социальной защите, призванной по мере возможности компенсировать населению издержки реформ. Проблема рассматривалась исключительно в плоскости оптимизации перераспределения ограниченных ресурсов между социально уязвимыми группами.

СП, сводимая к перераспределительной, предполагает относительно автономное существование экономической и социальной сфер. В такой модели социальная сфера представляет собой как бы надстройку над рынком, а роль и влияние государства определяются размерами этой надстройки. При данном подходе различие между жесткой либеральной моделью и мягкой социал-демократической проводится по критерию размера перераспределяемого «куска пирога» и отчасти по способам его перераспределения. Отсюда понимание социальной сферы как затратной, отвлекающей ресурсы от инвестирования.

Стихийное освобождение рынка не сопровождалось ни формированием дееспособной системы социальных амортизаторов, ни последовательной промышленной политикой и политикой занятости, стимулирующей эффективную реализацию трудовых ресурсов. В результате возникло и набирает силу противоречие между все еще достаточно высоким образовательным и профессионально-квалификационным потенциалом населения, с одной стороны, и ухудшением условий и качества занятости, с другой. Неизбежное в этих условиях нарастание социальных проблем во многом обусловлено усилением недоиспользования трудового потенциала, его обесценением и постепенной деградацией.

На протяжении реформ происходило сужение возможностей эффективной занятости. Параллельно с ростом открытой и латентной безработицы наблюдался отток рабочей силы из отраслей, обеспечивающих сохранение и развитие рабочей силы, инновации и насыщение потребительского рынка. Структура занятости изменялась в направлении снижения доли обрабатывающей промышленности за счет роста удельного веса добывающих отраслей, торговли и подсобного сельского хозяйства. Расширение непроизводственной сферы происходило за счет притока работников в торговлю, государственное управление и финансово-кредитный сектор. Важнейшей областью занятости и источником жизненных средств стала работа на приусадебных и дачных участках, поглощающая значительную и постоянно возрастающую часть совокупного фонда рабочего времени. В весенне-летний период в подсобном сельском хозяйстве трудятся более 40 млн человек, при этом 17-18 млн заняты только этой деятельностью⁵.

Доля в совокупной занятости отраслей нематериального производства, обеспечивающих качество экономического роста (генерирование нового знания и распространение информации, сохранение и накопление человеческого капитала) и предъявляющих спрос на наиболее квалифицированную рабочую силу, устойчиво сокращалась с постепенным уменьшением и без того незначительного финансирования.

Государственные вложения в социальную сферу в течение последнего 10-летия не превышали 20% ВВП. В 2001 г. их доля сократилась до 15,6%, при этом вложения в образование и здравоохранение снизились соответственно до 3,1 и 3%. Расходы на науку на протяжении 90-х годов упали с 0,93 до 0,29% ВВП⁶. Для сравнения: в США прямые государственные затраты на здравоохранение (без учета расходов на научные исследования и строительство медицинских объектов) в 1999 г. достигли 6% ВВП, а с учетом расходов страховых фондов – более 10%. Государственные затраты на образование в 1998 г. составили в США 5,6% ВВП, а совокупные вложения в эту сферу приближались к 10%.

Ухудшение условий занятости сопровождалось трехкратным сокращением средней реальной заработной платы при ее перераспределении в пользу аккумулирующих ренту ориентированных на экспорт добывающих отраслей и финансово-кредитной сферы⁷. В результате падение заработной платы в финансируемых преимущественно из бюджета отраслях, ответственных за воспроизводство человеческого потенциала и инновационное развитие, где сосредоточена наиболее квалифицированная и образованная часть рабочей силы, было значительно глубже, чем по экономике в целом. В отдельные периоды вся тарифная сетка бюджетников опускалась ниже прожиточного минимума. По данным обследования социальной защищенности населения, проведенного в 2002 г. Центром исследований рынка труда Института экономики РАН (PSS-2002), среди работников с заработной платой ниже прожиточного минимума 28,8% имели высшее образование, 43,3% – среднее специальное. Это «новые бедные», тяжелое положение которых сформировалось из-за заниженной цены рабочей силы.

Падение уровня дохода и жизненных стандартов значительной части населения в результате обесценения трудового потенциала – важнейший индикатор социального неблагополучия. Однако сведение социальных издержек реформ к потерянному доходу закладывает методологическую основу для ограничения СП перераспределением части ВВП в пользу наименее обеспеченных слоев. Между тем существуют и другие аспекты проблемы. Разрушающее влияние на трудовой потенциал оказало резкое снижение социальной защищенности населения, к которому люди не были готовы. Не последнюю роль здесь сыграла также неподготовленность процессов приватизации социальной сферы, когда появление платных услуг взамен бесплатных не сопровождалось соответствующим ростом заработной платы⁸.

Значительный ущерб связан с сужением возможностей самореализации личности, упрощением мотивационных механизмов в сфере труда и формированием «стратегий выживания», подрывом принципа равенства стартовых возможностей в связи с сокращением масштабов и снижением качества бесплатного образования, ухудшением здоровья населения, ощущением несправедливости происходящего, утратой веры в себя и доверия к государству. По данным PSS-2002, лишь 8% опрошенных полагают, что их интересы защищает государство, 56,4% рассчитывают только на себя и свою семью, а 33,6% уверены, что им не на кого и не на что положиться.

Существует точка зрения, объясняющая нарастание негативных явлений в социально-трудовой сфере занятости медленными темпами рыночных преобразований и классифицирующая эти явления как «проявление нерыночных элементов развития»⁹. На наш взгляд, причина не в непоследовательности реформ, а в том, что освобождение рынка само по себе недостаточно для «прорыва в новую экономику». Отмеченные диспропорции в сфере занятости порождены разными факторами и прежде всего деинституционализацией рынка труда, слабостью законодательной базы, недостаточным развитием производительных сил и лишь вследствие этого наличием монополистических нерыночных элементов. Нормальное функционирование рынка труда возможно сегодня лишь при условии развитой институциональной инфраструктуры, представляющей, по сути, нерыночную надстройку (или встройку), необходимую в том числе и для повышения его эффективности.

Все современные экономики основаны на взаимодействии рыночных и нерыночных секторов, используют рыночные и нерыночные рычаги регулирования. Западные теоретики обращают внимание на то, что «порождаемое свободным рынком неравенство может негативно влиять на эффективность, так как оно разрушает СК. Успехи индивидуальных предпринимателей не означают, что общество в целом не развивалось бы более успешно, если бы разрушенный жесткой конкуренцией и поляризацией доходов СК удалось сохранить и развить… В информационном обществе равномерное распределение СК не менее важный фактор эффективности, чем концентрация финансового капитала»¹⁰.

Освобождение рынка при серьезных структурных диспропорциях, монополизации экономики, незрелости гражданского общества, отсутствии у работников навыков отстаивания своих интересов, заниженном уровне заработной платы уже на старте реформ привело к разрушению человеческого капитала и СК, восполнение которых становится все более проблематичным.

Императивы социальной политики

В сложившейся критической ситуации основные усилия государства в России должны быть направлены на сохранение и восстановление нематериальных составляющих общественного богатства. Без решения данной задачи, невозможно предотвратить отток из страны ни финансового капитала, ни элитных человеческих ресурсов. Для этого необходимо пересмотреть как место СП в системе государственных приоритетов, так и ее общую концепцию, а следовательно, предлагаемые формы и методы реализации.

Даже при увеличении в ВВП доли государственных расходов на СП до уровня цивилизованных экономик не удастся обеспечить сопоставимые масштабы социальных трансфертов (по имеющимся оценкам, в 2002 г. социальные расходы на душу населения в России составили около 400 долл., в то время как в странах Европы – от 2,4 тыс. долл. в Испании до 7,9 тыс. долл. во Франции¹¹).В то же время число «адресов», по которым при сложившихся условиях занятости и уровне заработной платы следовало бы оказывать помощь, в России несопоставимо выше. Поэтому попытки выявления «беднейших из бедных», на наш взгляд, представляют собой наименее рациональную стратегию: затраты на трансакционные издержки, связанные с идентификацией «правильных» адресатов и отслеживанием «доставки по адресу», значительно перекроют сумму реальной помощи. Кроме того, получение дополнительного дохода через системы социальной помощи и благотворительные фонды снижает самооценку людей, подрывает их уверенность в себе, сводит до унизительного положения объектов благотворительности, не способных существовать самостоятельно и быть полезными обществу. Более широкое применение активных программ социальной защиты (например, общественных работ) при сохранении приверженности общей перераспределительной концепции снимает проблему только отчасти, так как в большинстве случаев создает лишь видимость участия, является паллиативом, а не лекарством.

Такое наиболее пассивное направление СП не может быть ключевым. Главный аспект – социализация общеэкономической политики. Вряд ли сегодня можно оспаривать, что любое решение в экономической области неизбежно имеет социальные последствия. Однако простое признание этого факта недостаточно. Осознанная СП как ракурс политики экономической (в отличие от побочных социальных эффектов, которые могут быть как положительными, так и отрицательными) возникает только тогда, когда за каждым решением стоят одновременно экономические и социальные цели.

Принципиальным является вопрос о субъектах СП, распределении их ролей и механизме взаимодействия. Конкретное решение данного вопроса зависит от социально-экономической ситуации в стране, зрелости гражданского общества и уровня благосостояния граждан. В устойчивой и динамичной экономике с большой долей инновационных предприятий и достаточно высокими доходами основной массы населения инвестиционные отрасли нематериального производства могут быть в значительной мере инкорпорированы в негосударственные секторы. Однако и в этом случае соответствующие структуры некоммерческого и частного секторов получают существенные дотации из госбюджета, а также налоговые льготы. В российских условиях, когда большое число предприятий преследует стратегию выживания, институты гражданского общества и некоммерческий сектор развиты слабо, вне сферы прямого воздействия государства нет достаточных ресурсов и стимулов для долгосрочных вложений в человеческие ресурсы. Поэтому важнейшей импульсной точкой являются социальные отрасли госсектора.

Необходимо последовательное укрепление социальной составляющей экономической политики и восстановление на этой основе доверия к государству. Ключевые компоненты такой стратегии – ориентация на обеспечение эффективной занятости, защита слабых партнеров в социально-трудовой сфере, регулирование общих основ оплаты труда, реализация принципа равенства стартовых возможностей через облегчение доступа к качественному бесплатному образованию на всех уровнях. Первым шагом на пути формирования активной СП, на наш взгляд, должен стать кардинальный пересмотр бюджетных приоритетов в сторону увеличения социальных инвестиций и улучшения общих условий занятости населения.

Приоритеты в распределении бюджетных денег – важнейший индикатор социальной направленности политики государства. На протяжении последних лет в России на первом месте стоит финансирование таких областей, как государственное управление всех уровней, оборона, обслуживание внешнего долга. Что же касается социальной сферы, то она рассматривается как некий резерв экономии бюджетных средств, которые могут быть перераспределены на другие, «более важные» нужды государства.

Представляется, что увеличение государственных вложений в основные инвестиционные отрасли социальной сферы в соответствии с нормативами федерального законодательства, отвечающими в целом международным стандартам, но игнорируемыми на практике¹², позволит решить ряд задач, ключевых для достижения устойчивого социально-экономического развития. Во-первых, расширение доступа к образованию и здравоохранению обеспечивает накопление человеческого и социального капитала, а также, что не менее важно, его равномерное распределение. Во-вторых, появится возможность существенно улучшить условия занятости и повысить оплату труда в бюджетных отраслях, где все еще сосредоточено около 20% совокупной рабочей силы, обладающей в основной своей массе высокой квалификацией. В-третьих, поднимая заработную плату в бюджетных отраслях, государство как крупнейший работодатель дает импульс общему укреплению позиций квалифицированной рабочей силы на рынке труда, в том числе и вне рамок бюджетного сектора. Таким образом, будут запущены механизмы постепенного преодоления социального кризиса, восстановления доверия населения к государству и созданы предпосылки для нормального цивилизованного развития.

¹Ehrenberg H. Ohne der Produktionsfakctor Sozialstaat keine stabile Wirtschaft. Bonn: FES, 1995.
²Dagdeviren H., van der Hoeven R., Weeks J. Redistribution Matters: Growth for Poverty Reduction.ILO. Employment Paper. – 2001. – N10. – P. 1.
³Social Capital. Critical Perspectives / Eds. Baron S., Field J., Schuller T.. Oxford: Oxford University Press. – 2000. – P. 121.
⁴Op. Cit., P. 68.
⁵Обследование населения по проблемам занятости. Август 2002. М.: Госкомстат. – С. 152.
⁶Социальное положение и уровень жизни населения России. М. – 2002. – С. 27, 161
⁷В 2001 г. заработная плата в нефтедобывающей промышленности превышала среднюю по России в 4,4 раза, в газовой - в 4,9 раз. В то же время в машиностроении она составляла 97% среднего уровня, в легкой промышленности - 54%, в основных социальных отраслях - 56-62% (там же, С.109).
⁸В России ²/₃ совокупных затрат на здравоохранение осуществляется из частных источников, в то время как в странах ОЭСР эта доля не превышает 25% (Социальный кризис в Российской Федерации. ОЭСР. - 2001. - С. 14).
⁹Занятость и рынок труда: новые реалии, национальные приоритеты, перспективы / Под ред. Л.С. Чижовой. М.: Наука. - 1998. - С. 15.
¹⁰Social Capital. Critical Perspectives, P. 65.
¹¹Российский экономический журнал. – 2002. – № 9. – С. 23.
¹²Фактические государственные вложения в образование и здравоохранение в 3-5 раз меньше нормативных.