Экономическая политика: стратегия и тактика

Государство и экономика: меняющееся равновесие

ВАЛЕНТИН КУДРОВ
доктор экономических наук, профессор,
руководитель Центра международных
социально-экономических сопоставлений Института Европы РАН

• В странах со зрелой рыночной экономикой бизнес всегда эффективнее дорогостоящего государственного бюрократического аппарата
• Государственная собственность допустима и целесообразна лишь там, где неэффективна или невозможна частная, а государственные капиталовложения имеют смысл там, где неэффективны или невозможны частные инвестиции
• Применительно к России речь должна идти не об увеличении присутствия государства в экономике, а о повышении эффективности
и качества государственного регулирования

Каким должно быть взаимодействие государства и экономики, государства и бизнеса? Общий ответ понятен – оптимальным, а оптимум подвижен, ибо зависит от стадии, на которой находится трансформируемая экономика, и приоритетности задач, которые выдвигаются на каждом этапе реформ.

Речь, следовательно, идет не о тотальном уходе государства из экономики, а об эффективном сочетании функций государства и рыночного механизма, их соотношении. Проблема не в том, вмешиваться или нет государству в экономику, а в формах, инструментах и целях государственного вмешательства и, соответственно, его последствиях.

Мировой опыт

В зрелой рыночной экономике невозможно представить, чтобы государство ушло из экономики. Сама экономика функционирует благодаря защите, охране и поддержке государства, существующего за счет налогов на доходы. Но вот может ли существовать бизнес без государства, это уже другой вопрос.

В развитых странах на него отвечают по-разному: в США и Германии, конечно, может. Во Франции и Японии, вероятно, нет. В последних сложилась традиция широкого и прямого участия государства в экономической деятельности. Но может быть поэтому (в том числе) дела во Франции, как правило, идут хуже, чем в Германии, а в Японии хуже, чем в большинстве стран Запада?

В последние 100-150 лет доля государственных расходов в ВВП во всех считающихся сегодня развитыми странах увеличивалась. И прежде всего за счет значительного роста социальных расходов в силу неспособности рыночной системы брать их полностью на себя, по требованиям широких масс, из-за нарастания социал-демократических тенденций и ценностей в обществе и т.д. (табл.1).

Таблица 1

I – все государственные расходы;
II – социальные трансферты без расходов на образование.
Источник: Мировая экономика и международные отношения. – 2001. – № 1. – С. 11.

Приведенные данные говорят, что еще в конце XIX в. доля государственных расходов была незначительна, экономика развивалась исключительно на основе функционирования рыночного механизма, конкурирующих рынков и частного предпринимательства по принципу lasser-faire.

В ХХ в. государство стало брать на себя большую долю ответственности. И не только за расходы социальные, в том числе на образование, но и за формирование производственной инфраструктуры, законодательной базы предпринимательства, налоговой системы; дотационную поддержку производителя (фермерские и экспортные субсидии), обеспечение занятости, развитие научных исследований и государственных предприятий (ВПК, энергетики, национализированного сектора).

В 30-е годы ХХ в. и последующий период государственные расходы резко увеличились, чему способствовали экономические кризисы и войны. После второй мировой войны доля государственных расходов в ВВП росла, прежде всего за счет быстрого наращивания социальных расходов, повышения эффективности производства, частного предпринимательства. Это оборачивалось дополнительной государственной нагрузкой на бизнес, и всегда наступал момент, когда ее уже не компенсировала эффективность производства и бизнеса. Общество начинало задыхаться в объятиях налогообложения, бюрократии, конкурентов на мировых рынках и государства. Как следствие, менялись концепции и парадигмы реформ государственного регулирования (вспомним реформы М.Тэтчер, Р.Рейгана и Дэн Сяопина).

На фоне изменяющихся (по обстоятельствам) тенденций в области государственного вмешательства в рыночную экономику развитых капиталистических стран текущая практика централизованного планирования и управления экономикой во всех без исключения бывших социалистических странах демонстрировала свою неэффективность.

В США доля государственных расходов в ВВП существенно меньше, чем в странах Западной Европы, и в последние годы она не растет, а за вычетом социальных расходов даже снижается. Это позволяет ослаблять государственную нагрузку на экономику и бизнес, обеспечивая лидирующую роль США в мировой экономике, широкомасштабное развитие ультрасовременных высокотехнологичных производств и феномена новой экономики. В целом доля государственных расходов в ВВП ведущих стран мира за послевоенный период представлена в табл. 2.

Таблица 2

В США и Германии в конце ХХ в. доля государственных расходов в ВВП удерживается на одном уровне, что ожидается и в перспективе до 2015 г., однако немного растет доля социальных расходов при снижении доли расходов на оборону. Во Франции, Великобритании и Италии доля всех государственных расходов в ВВП явно увеличивается, хотя и с сильным замедлением в конце ХХ в., а во Франции и Италии в перспективе до 2015 г. эта доля может снизиться и заметно. В Японии доля государственных расходов значительно меньше по сравнению не только со странами Западной Европы, но и США, где она растет, и более того, ее рост (особенно в части социальных расходов) ожидается до 2015 г.

В СССР доля государственных расходов в ВВП была намного больше, чем в капиталистических странах, но в период рыночных реформ в России она упала до уровня западноевропейских стран, хотя и превышает уровень США и Японии. Доля социальных расходов, в частности на пенсии и пособия населению, в России меньше, чем в странах Западной Европы и США, но больше, чем в Японии.

Статистические данные говорят лишь о количественной стороне вопроса, а ведь есть и качественная. Не выделяются, например, государственные расходы на экономическое регулирование и содержание государственных предприятий. В странах со зрелой рыночной экономикой эффективность, качество государственных трансфертов тщательно просчитываются, прямое вмешательство государства в экономику ограничивается. Там бизнес всегда эффективнее дорогостоящего государственного бюрократического аппарата. Советский опыт демонстрировал гипертрофированные функции государства, тотальный контроль над экономикой.

Рыночная же экономика требует грамотного сочетания государственного регулирования и рынка. Каждый компонент этой связки должен эффективно выполнять присущую ему функцию. Государству в принципе не следует участвовать в бизнесе или заниматься бизнесом. В условиях рыночных отношений оно должно играть вспомогательную роль (но не статиста!) в экономике и, как правило, не вмешиваться напрямую в реальную хозяйственную жизнь, финансирование производства. Вмешательство допустимо лишь в кризисные годы, в чрезвычайных обстоятельствах.

На плечи государства ложится основная тяжесть содержания социальной сферы, оборонного комплекса и структур министерства внутренних дел. В рыночной экономике допустимо косвенное государственное регулирование – разработка законодательства и правовой базы бизнеса, бюджета, налогообложения, антиинфляционных, антикризисных и иных программ, поддержание отечественного предпринимательства и его конкурентоспособности, стимулирование экономического роста, финансовой стабильности, малого и среднего бизнеса. И все!

Государственная собственность допустима и целесообразна лишь там, где неэффективна или невозможна частная. Государственные капиталовложения имеют смысл лишь там, где неэффективны или невозможны частные инвестиции.

Российские реалии

Почти в каждом акционированном предприятии российской промышленности значительная, если не основная (контрольный пакет), часть акций принадлежит государству, точнее чиновникам. Сложилась система “сотрудничества” и даже слияния бюрократического аппарата с бизнесом.

Значительная часть российской экономики – теневая. По разным оценкам, на нее падает от 25 до 45% ВВП страны. Вся ли продукция, являющаяся результатом частнопредпринимательской, а не государственной деятельности, включается в ВВП? Ответа на этот вопрос нет.

По существу теневой и нереальной является и статистика, характеризующая долю государственных расходов в ВВП. Государству принадлежит 20-30% акционерного капитала крупных банков, значительная часть акций промышленных и торговых предприятий, как на федеральном, так и на местных уровнях.

Хотя большинство крупных заводов и стало акционерными обществами, их главным акционером, владельцем “золотой акции”, все же является государство в лице федеральных или местных чиновников, имеющих право вето на любое решение директора или совета директоров. Если это учесть, доля государственных расходов в ВВП России окажется намного выше 42%, т.е. выше, чем в странах Западной Европы, а доля реального участия государства в экономике окажется еще больше, ибо невозможно за 10 лет системной трансформации достичь зрелой рыночной экономики.

В современной российской экономике сохранились многие фрагменты и болезни классической командно-административной модели. По-прежнему функционируют суперзаводы, супермонополии и суперведомства. Российские корпорации, за редким исключением, как таковыми не являются. В их деятельности отсутствует, как правило, профессионализм, в управлении нет системности, не урегулированы отношения между акционерами и управляющими, слабо развиты маркетинг, а также финансовый менеджмент и управление персоналом.

Между корпорациями и отдельными фирмами нет и реальной конкуренции. А ее отсутствие делает ненужной выработку стратегии корпоративного поведения. В СССР все предприятия, по сути, были клиентами государства и не отвечали за финансирование, эффективность производства, научно-технический прогресс. Главное – выполнять план производства по валу. Теперь появились самостоятельность и ответственность. Менеджеров сегодня необходимо готовить с иным, современным типом мышления, изгоняя непотизм и фаворитизм из жизни.

Пока не менее трети промышленных предприятий убыточна. “Никто уже, – пишет Н.Шмелев, – всерьез не оспаривает еще недавно казавшееся ересью убеждение, что значительная часть экономики страны в предшествующие десятилетия была создана зря: примерно 1/3 нашего промышленного потенциала нам просто-напросто не нужна, она ни при каких условиях не может быть и не будет жизнеспособной и поэтому обречена быть рано или поздно закрытой. Еще примерно 1/3 этого потенциала, чтобы быть конкурентоспособной и эффективной по мировым критериям, нуждается в радикальной и чрезвычайно дорогостоящей модернизации. И лишь не более 1/3 нынешнего российского промышленного потенциала имеет шансы на то, чтобы вписаться в мировую экономическую жизнь и мировой научно-технический прогресс, оставаясь в главных чертах в современном своем состоянии”¹.

Работающим предприятиям пока еще выгодно уходить от налогов, работать в “серой зоне”. Их рентабельность (10-15%) гораздо выше, чем в западных странах со зрелой рыночной экономикой. А прямые иностранные инвестиции в страну не идут, хотя реальный уровень капитализации российских компаний недооценивается в десятки раз (“Газпрома”, например, даже в 130 раз).

Таким образом, применительно к России речь должна идти не об увеличении присутствия государства в экономике, а о повышении эффективности и качества государственного регулирования, серьезной и грамотной поддержке развивающегося предпринимательства и рыночной инфраструктуры, модернизации промышленности и других отраслей. Основная тяжесть решения этих задач должна лечь на плечи предпринимательства. Важно, чтобы государство пользовалось доверием народа и предпринимательского слоя.

Помимо упомянутой поддержки предпринимательства и регулирования основной части социальной сферы, оборонного комплекса и структур внутренних дел, косвенного воздействия на экономику государство должно проводить антикризисную, промышленную, антиинфляционную политику, стимулировать инвестиционный процесс, бороться с безработицей, поддерживать научно-технический и культурно-интеллектуальный потенциал страны, стабильный курс валюты, сокращать численность неэффективно действующего и зараженного коррупцией чиновничества.

Следует признать, что неверно ориентированное и с низкой отдачей вмешательство государства в экономику в годы перестройки все же оставалось чрезмерным и избыточным. Об этом говорят и данные о доле валового накопления в ВВП, которая была, как правило, выше, чем в странах со зрелой рыночной экономикой. Так, норма валового накопления в 1992 г. при падении ВВП на 14,5% составляла 35%, в 1999 г. при росте ВВП на 0,4% – 22%, а в 2000 г. при росте ВВП на 8,3% – 18%. Как объяснял А.Илларионов, “в переходной экономике значительная часть инвестиций осуществляется либо государством, либо квазигосударственными структурами не в соответствии с критериями эффективности размещения ресурсов. Внутренние инвестиции размещаются в значительной степени безотносительно к критерию экономической эффективности”².

А.Илларионов отмечает, что Соединенные Штаты демонстрируют массу примеров, как частный сектор проводит в жизнь проекты, о которых даже трудно было подумать, что он может этим заниматься. Например, Чезапикский мост-туннель недалеко от Балтимора длиной 20 миль и стоимостью свыше 200 млн долл. в ценах 1962 г. построен частным акционерным обществом за три года. Знаменитый мост Золотые ворота в Сан-Франциско построен в 1933-1937 гг., т.е. за четыре года, только за счет частного финансирования и остается в наши дни в частной собственности.

Государственный сектор в экономике с точки зрения критериев эффективности не только малорентабелен, но и убыточен. У него высоки фондо- и материалоемкость производства, уровень издержек, нет конкурентной среды и ориентации на высшую прибыльность и конкурентоспособность. Управленческий аппарат обычно вдвое-втрое превышает численность аппарата частных предприятий той же отрасли. Государственные чиновники нередко при принятии решений руководствуются не интересами дела, а возможностями личных связей и получением дополнительных доходов и иных выгод. Поэтому они и не заинтересованы в инвестициях, модернизации и развитии предприятия в долгосрочной перспективе.

Государственный сектор производит так называемые общественные блага – субсидируемые транспортные перевозки, научные исследования, образование населения, его социальное обеспечение, охрану окружающей среды и общественного порядка, разработку законодательной системы, поддержку развития отечественной экономики, ее конкурентоспособности и т.д. Это нормальное и полезное дело, которое не может выполнять частнопредпринимательский сектор.

Всегда надо поддерживать оптимум в соотношениях между хозяйственными и социальными функциями государственного регулирования, не допуская чрезмерной социальной нагрузки на бизнес и его конкурентоспособность. Надо поддерживать оптимум и в соотношениях между прямым и косвенным государственным вмешательством, не допуская превалирования первого над вторым, не позволяя государственному бюрократическому аппарату паразитировать на частном секторе, бизнесе, что происходит сегодня в Китае, где государственный сектор в экономике живет, по существу, за счет частного.

Современные реформы в Китае на деле являются практическим воплощением принципов НЭПа, введенного в СССР в 20-х годах ХХ в. Эти реформы призваны совместить государственную экономику и централизованное планирование с частной предпринимательской экономикой и рынком. Все это вполне разумно и эффективно на этапе первичной индустриализации в рамках известной концепции “рыночного социализма”.

Но, как показал опыт ряда других социалистических стран, “рыночный социализм” постоянно существовать не может: неизбежен либо переход к реальному социализму, как в СССР, либо капитализму, как происходит в Венгрии, Польше или Югославии сегодня. Можно быть уверенным, что Китай в конце концов пойдет по второму пути.

Говорить, что Россия должна встать на китайский путь развития, по меньшей мере странно. Россия ушла намного дальше Китая по рыночному пути, перед ней стоят задачи укрепления рыночной инфраструктуры, исправления традиционной структурной уродливости экономики в пользу ТЭКа и ВПК, обеспечения нормального инвестиционного процесса и научно-технического прогресса. Новые взаимоотношения, сложившиеся в последнее время между Россией и Западом, будут способствовать успеху на этом пути. Нужно напомнить и тот факт, что государственные расходы на социальные нужды в Китае крайне малы – 80% населения не получает ни пенсий, ни пособий.

Чрезмерное и прямое государственное вмешательство в экономику породило в современном мире широкую волну протеста против вынужденного снижения рентабельности производства, роста налогообложения, увеличения задолженности иностранным кредиторам и обременительного содержания бюрократического чиновничьего аппарата. Во многих странах взят курс на приватизацию, сокращение масштабов прямого участия государства в экономике, повышение качества регулирования, отказ от концепции “государства благосостояния”.

Думается, эти проблемы особенно остры для постсоциалистических стран, где еще сохраняется огромная роль государства и далеко не всегда достигается оптимальное соотношение между прямым и косвенным государственным регулированием, между экономическим и социальным его направлениями. Но главная проблема для постсоциалистических стран вообще и для России в частности заключается не в увеличении доли государственных расходов в ВВП, не в усилении роли государственного регулирования, а в совершенствовании структуры, качества и эффективности этих расходов и регулирования. Сила государства не в количестве затрачиваемых средств, а в качестве управления.

¹Н.Шмелев. Социально-экономические перспективы новой России. – В кн. “Европа: вчера, сегодня, завтра”. –  М.; Экономика. – 2002. – С.503, 504.
²Российская экономика на новых путях. – 1998. – № 3. – С. 18.