Экономическая политика:
стратегия и тактика

Результаты экономических реформ в постсоциалистических странах

РУСЛАН ГРИНБЕРГ
доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института международных экономических и политических исследований РАН

• Разочаровывающие итоги системной трансформации в России обусловлены в первую очередь попытками исполнительной власти реализовать неолиберальную стратегию и лишь во вторую очередь неблагоприятными стартовыми условиями
• Ставка на всесилие «экономической свободы» при игнорировании всего многообразия рыночных институтов не позволяет России вырваться
на траекторию устойчивого экономического роста
• Только правительство, сформированное с учетом соотношения сил
в парламенте, подконтрольно обществу и в состоянии проявить политическую волю

За годы рыночной трансформации национальные экономики бывших социалистических стран существенно изменили свой облик. Преодолена их изолированность от остального мира, полностью демонтированы механизмы командной экономики, исчезли всеобщие дефициты товаров и услуг, значительно расширен их ассортимент. Повсюду раскрепощена ранее скованная личная инициатива людей, происходит быстрое становление предпринимательского класса. Население посткоммунистического мира стремительно изживает приобретенные в условиях реального социализма иждивенческие комплексы и быстро усваивает рыночный образ мысли и действия. Серьезно подорвана типичная для прежнего строя уравнительность в личных доходах. Налицо ощутимый прогресс в дисциплине и этике труда в связи с восстановлением полной товарной обратимости национальных валют.

В этот период созданы и начали функционировать формальные институты рыночной экономики – коммерческие банки, товарные и фондовые рынки, валютные биржи, качественно новые налоговые механизмы, правила антимонопольного регулирования и т.д. Значительное достижение подавляющего большинства рассматриваемых стран – обуздание галопирующей инфляции и резкое сокращение бюджетных дефицитов.

Сложности системной трансформации

Издержки рыночных реформ оказались существенно выше, чем предполагали инициаторы. В странах резко снизился средний уровень реальных доходов населения и одновременно увеличилось неравенство в их распределении. В то время как только пятая часть населения бывшего социалистического лагеря улучшила жизненный стандарт, почти треть превратилась в слой «новых бедных». При этом расширение зоны бедности в значительной мере происходило за счет размывания сложившегося в прошлом среднего класса (квалифицированные рабочие, инженерно-техническая интеллигенция, ученые, работники культуры, просвещения, здравоохранения). За годы реформ во всех странах бывшего социализма заметно увеличилась безработица, составляя ныне 10-20% трудоспособного населения (1,5-2% в 1998 г.).

Не оправдались надежды на сокращение разрыва между Востоком и Западом Европы ни в социально-экономическом, ни в технологическом отношении. Если сравнить динамику и уровень ВВП там и здесь за 90-е годы (рис. 1 и 2), обнаружится, что пока указанный разрыв только увеличивается. В то время как большинство стран бывшего социалистического мира лишь приближается к восстановлению уровня среднедушевого ВВП 1989 г., аналогичный показатель по странам ЕС увеличился за последние 13 лет в среднем на 20%. В результате бывший «второй» мир (за некоторым исключением) даже отдалился от желаемых стандартов «первого» и в целом, скорее, приближается к «третьему» миру. Даже страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), не говоря уже о постсоветских государствах, вместо скачка в постиндустриальный мир все еще находятся на стадии преодоления обозначившихся с самого начала перемен тенденций примитивизации производства и деинтеллектуализации труда.

В большинстве стран этого региона заметно сокращается государственная поддержка здравоохранения, науки, культуры и образования. И это сокращение не компенсируется частным сектором национальной экономики. Иллюзией оказалось бытовавшее в начальной стадии рыночных реформ представление о том, что они сохранят все преимущества социалистического патернализма и добавят к ним материальные блага, которые обещает экономическая свобода. Логика поражения социализма как цивилизации оказалась безжалостной в отношении как мнимых, так и реальных его преимуществ.

Даже в самых продвинутых странах бывшего социалистического лагеря не удается преодолеть хронический дефицит платежного баланса и решить проблему крупной внешней задолженности.

Конкретная ситуация и вектор развития в странах, переживающих системную трансформацию, выглядят по-разному. Как видно из рис.3, в одних странах удалось быстро преодолеть трансформационную рецессию, в результате чего здесь уже с середины 90-х годов наблюдается хозяйственный рост, позволивший к концу десятилетия превзойти предреформенный уровень ВВП (Польша, Словения, Чехия, Словакия, Венгрия). Другие страны, к которым прежде всего относятся республики бывшего СССР и, в частности, Россия, по объему ВВП более чем на 1/3 отстают от максимального уровня советского периода. И, несмотря на начавшееся здесь с 1999 г. экономическое оживление, данный показатель будет, судя по всему, достигнут лишь к 2010 г., да и то при условии, что каждый год он будет увеличиваться минимум на 4%.

Объективные факторы, обусловившие повышенную сложность системной трансформации на пространстве СНГ в сравнении со странами ЦВЕ, сводятся к следующему.

Во-первых, существенное значение имеет факт различной продолжительности «социалистической полосы» для разных стран. Если в государствах ЦВЕ она продолжалась 40 лет и в большинстве случаев была навязана извне, то в России социализм господствовал более 70 лет, являясь к тому же целиком отечественным, а не импортированным «продуктом». Благодаря только этому обстоятельству, а также из-за имевшегося в ряде стран (Польша, Чехословакия и Венгрия) опыта внедрения некоторых рыночных инструментов в плановую экономику степень ментально-психологической готовности их народов к замене одной системы на другую не могла не быть выше, чем в странах СНГ.

Во-вторых, в отличие от стран ЦВЕ перед постсоветскими реформаторами стояла задача продолжить системную трансформацию при стремительном, ими же и инициированном распаде ранее единого государства. Каковы бы ни были намерения лидеров новых независимых государств («избавимся от грабительского центра, и легче будет проводить реформы»), действительность показала, что разрыв единого экономического пространства затруднил, а не облегчил переход к рыночной экономике каждой суверенной республике бывшего СССР, в том числе и России.

В-третьих, на старте реформ серьезным бременем для России и некоторых других стран СНГ оказалась огромная доля в экономике военно-промышленного комплекса. Как только отказались от поддержания постоянного военного паритета чуть ли не со всем остальным миром, выяснилось, что конверсия гипертрофированно милитаризованного производства потребует на первых порах неизмеримо больше затрат, чем даст выгод.

Цена реформ и роль государства

Трудности объективного характера были в существенной мере усугублены избранной с 1992 г. стратегией реформ, основанной на доминирующей в мире неолиберальной философии. Разочаровывающие итоги системной трансформации в России прежде всего обусловлены попытками исполнительной власти реализовать именно эту стратегию и лишь во вторую очередь предопределены неблагоприятными стартовыми условиями.

В России и на Западе продолжает жить полнокровной жизнью миф о том, что неудача российской трансформации связана с «плохим» исполнением неолиберального плана и соответственно с его «хорошей» реализацией у наших партнеров по бывшему социалистическому лагерю. Типичным в этом отношении является замечание руководителя второго европейского отдела МВФ Джона Олдринга-Сми после дефолта и обвальной девальвации рубля в августе 1998 г.: «Если бы экономические программы, которые МВФ поддерживал в последние годы, были проведены полностью, то сегодня экономика России выглядела бы по-другому»¹. На самом же деле именно потому, что с самого начала ельцинского периода рыночных реформ в России сделана ставка на всесилие «экономической свободы» при игнорировании всего многообразия рыночных институтов страна не в состоянии вырваться на траекторию устойчивого экономического роста.

Цена реформ в России оказывается значительно выше, чем в странах ЦВЕ, так как российские реформаторы не только в риторике, но и в реальной политике пытаются реализовать три неизменных постулата неолиберальной ортодоксии, сомнительных с точки зрения их применяемости даже в развитых экономиках, не говоря уже о переходных.

1 постулат – любое государственное вмешательство всегда вредит эффективному размещению ресурсов, т.е. ошибки государства всегда хуже ошибок рынка.

2 постулат – государственная собственность в принципе неэффективна, поэтому ее надо приватизировать как можно быстрее.

3 постулат – любое изменение общего уровня цен всегда происходит только вследствие сдвигов в объеме денежной массы.

В отличие от реформаторов ЦВЕ проводники и идеологи российских реформ имеют обыкновение постоянно подчеркивать тезис об органической слабости государства в странах с переходной экономикой вообще и особенно в России. Из него следует, что функции государства, вполне легитимные в условиях рыночных хозяйств, должны быть сведены до минимума в переходный период. Мировоззренческий либерализм смыкается, таким образом, с «либеральным поневоле». Проводники же реформ в странах Центральной Европы, обновив посредством демократизации государственную машину, сумели предотвратить ее ослабление и тем самым смогли сохранить дееспособность и авторитет власти как таковой. Поэтому при  всех неизбежных ошибках здесь удается осуществить курс, который в риторике не противоречит либеральной парадигме, а на деле обеспечивает рационально-прагматический подход к либерализации экономики, приватизации государственной собственности, достижению макроэкономической стабилизации и экономического роста.

Широко бытующее представление о том, что есть устойчивая причинно-следственная связь между сокращением участия государства в перераспределении национального дохода и увеличением темпов экономического роста, практика не подтверждает. Это легко обнаружить сравнив удельный вес государственных расходов в ВВП в странах с положительной (Польша, Венгрия, Словения) и отрицательной (Болгария, Румыния) хозяйственной динамикой. В первой группе стран этот показатель равен 45-50%, во второй он составляет 25-35%. В России же относительная величина государственных расходов в ВВП к концу 90-х годов сократилась до беспрецедентно низкой отметки – 24,4%, на что с тревогой обратили внимание даже деятели МВФ и эксперты неолиберальной ориентации.

Доля бюджетных ассигнований в ВВП в «успешных» странах не уменьшилась, а в некоторых даже увеличивается в период трансформационного спада. В 1990-1993 гг., например в Венгрии, она достигала максимального уровня 62%, а затем последовательно снижалась до 47% (2001 г.). В Польше, Чехии и Словении удельный вес государственных расходов в ВВП оставался практически неизменным на протяжении всего периода реформ на уровне 50%.

Значительную роль государства в становлении здоровой рыночной экономики иллюстрирует не только факт сохранения высоких бюджетных расходов в странах, где после короткой трансформационной рецессии начался экономический рост. Принципиальное значение имеет структура расходов. И здесь межстрановые сопоставления указывают, по-видимому, на неслучайное совпадение положительной хозяйственной динамики в той или иной стране с относительно крупными государственными расходами на образование и науку. Например, в Венгрии, Чехии и Польше удалось сохранить прежнее соотношение ассигнований на образование к ВВП на протяжении всех 90-х годов, в то время как в Болгарии, Румынии и странах СНГ оно сократилось вдвое. Что же касается расходов на науку и научно-технические разработки, то и в этой сфере просматривается зависимость между их объемом и направленностью хозяйственной динамики. Хотя в абсолютном выражении они снизились практически везде, глубина падения в Болгарии, Румынии и странах СНГ оказалась намного больше, чем в продвинутых странах ЦВЕ.

Приоритеты социальной политики

Сравнительный анализ хода реформ и социально-экономического развития стран ЦВЕ указывает на уязвимость представления о пользе неравенства для повышения хозяйственной активности при переходе от командной экономики к рыночной. Имеющиеся оценки динамики и уровня дифференциации доходов в постсоциалистических государствах свидетельствуют об иной закономерности. Скорее, оправдывается гипотеза, в соответствии с которой за определенными пределами поляризация доходов не только не стимулирует экономический рост, но и начинает препятствовать ему. В настоящее время в Чехии, Словакии, Польше, Венгрии и Словении среднедушевые доходы 10% самых богатых семей превышают соответствующие доходы самых бедных в 4,5–5,5 раза. В то же время в Болгарии и Румынии аналогичный показатель превышает 10, а в России – 15. В начале системной трансформации как в «удачных», так и в «неудачных» странах разрыв в доходах самой богатой и самой бедной частями населения составлял 2,5–3 раза.

Опыт системных преобразований в посткоммунистическом мире опять-таки отрицает представление об односторонней причинно-следственной связи между экономическим ростом (причина) и развитием социальной сферы (следствие). Можно лишь утверждать, что налицо тенденция к взаимодействию обоих процессов, когда причина и следствие, постоянно меняясь, усиливают друг друга. Несостоятелен также взгляд, что бюджетные расходы вообще и особенно на социальные цели – непродуктивная трата ограниченных общественных средств и будто бы без их сокращения невозможен устойчивый экономический рост. Скорее, оправдывается тезис противоположного характера: верно выстроенные приоритеты и институты социальной политики не только не препятствуют экономической активности, а наоборот, стимулируют ее, обеспечивая к тому же необходимую политическую поддержку хозяйственным реформам.

Либерализация экономической деятельности – необходимое, но недостаточное условие формирования эффективного рыночного механизма. Анализ практики реформ демонстрирует ключевую роль институциональных преобразований, включая обеспечение прав собственности, действенное антимонопольное законодательство и контроль над его осуществлением, строгий банковский надзор, страхование банковских вкладов и т.д. При их отсутствии неизбежно возникает системный вакуум, прямо ведущий к процветанию клановой и теневой экономики, криминализации хозяйственной сферы, росту и консервации неплатежей.

В относительно успешных постсоциалистических странах либерализация быстро проводилась применительно к обороту товаров и услуг. В то же время весьма осторожный подход наблюдался в отношении снятия ограничений с оплаты труда и особенно внешнеторговых и валютных операций, экспорта и импорта капитала. Создание открытой экономики было важным элементом системных преобразований в странах ЦВЕ. Но движение к открытости сочетается с постепенностью в отмене ограничений, строгим контролем над разворачивающимися процессами и действиями субъектов хозяйствования, что позволяет избегать многих известных в российской практике негативных явлений.

Полностью оправдывает себя обозначившаяся здесь с самого начала реформ ориентация на привлечение прямых иностранных инвестиций. Обнаруживается прямая связь между накопленными  их объемами и темпами экономического роста, а также между накоплением критической массы прямых иностранных инвестиций и началом преодоления тенденции примитивизации структуры экономики (Венгрия, Чехия, Польша).

Массовая ускоренная приватизация не является наилучшим способом формирования подлинных рыночных субъектов. Опыт постсоветских государств вообще и России в частности показывает, что она приводит к возникновению крайне нерациональных систем корпоративного управления. Неблагоприятные последствия возникают также в тех случаях, когда не уделяется должного внимания управлению государственным имуществом. Тогда широкое распространение приобретает его растаскивание, ведущее к криминализации всей экономики.

В то же время исключительно важное значение имеет создание благоприятных условий для развития частного сектора на собственной основе. Из практики самых успешных в этом отношении стран (Венгрия, Польша, Чехия) следует, что эта задача решается с помощью целенаправленной государственной поддержки малого предпринимательства.

Прямой зависимости между масштабами частного сектора и темпами экономического роста нет. В большинстве стран наибольший эффект был достигнут уже на этапе коммерциализации деятельности государственных предприятий. Опыт Польши в этом отношении особенно примечателен. Приватизация экономики может оказать позитивное воздействие на деятельность субъектов хозяйствования лишь в том случае, если сопровождается необходимой институциональной трансформацией и особенно формированием эффективной конкурентной среды. Душа рынка – конкуренция, а не собственность. В результате относительно высокие темпы экономического роста демонстрируют столь разные по реализованным моделям приватизации и масштабам созданного частного сектора страны, как Словения (преобладание в течение 90-х годов, по существу, самоуправленческих предприятий), Венгрия (господство иностранного капитала) и Польша (приступила к массовой приватизации «с большим опозданием» в конце 1996 г.).

Результативность и необратимость макроэкономической стабилизации в ряде стран ЦВЕ не могут быть связаны с использованием рецептуры ортодоксального монетаризма, ограничивающегося только регулированием денежного обращения. Реформаторы в этих странах отдавали себе отчет в том, что динамика цен в переходных экономиках определяется не только спросом на товары и услуги, но и разнообразными причинами на стороне их предложения. Они понимали, что инфляция зависит не только от динамики денежной эмиссии, но и от так называемых немонетарных факторов. Именно поэтому им удалось вычленить две наиболее действенные порочные спирали в обесценении денег: «цены – доходы – цены» и «инфляция – девальвация – инфляция». А точный диагноз предопределил в свою очередь и правильность лечения, содержание которого с самого начала реформ сводилось к использованию пакета взаимодополняемых мер по регулированию денежного обращения, части цен, личных доходов и валютного курса.

Трудности общеевропейской интеграции

В 2004 г. 10 стран ЦВЕ намерены вступить в Европейский союз. На этом пути многими из них достигнуты весьма впечатляющие успехи, среди которых надо прежде всего выделить продвижение к копенгагенским критериям и переориентацию внешнеэкономических связей. В Венгрии, Польше, Чехии, Словении доля ЕС во внешней торговле составляет уже от 60 до 70%. Обнаруживается, что принятие стран ЦВЕ в ЕС – более дорогостоящий проект, чем считалось ранее. И это, разумеется, усиливает позиции так называемых европессимистов, полагающих, что ЕС не выдержит такой нагрузки. При распространении на страны-кандидаты финансовой поддержки отстающим регионам, а также обязательств в рамках общей сельскохозяйственной политики ежегодные расходы бюджета ЕС придется увеличить минимум на 30–40 млрд евро. Тем не менее установка на расширение ЕС на восток не будет пересмотрена. Не исключен только пересмотр финансовых условий. Становясь полноправными членами Европейского союза, страны ЦВЕ официально включаются в жесткий институционально-правовой каркас ЕС, несмотря на растущий дискомфорт в связи с новым изданием «ограниченного суверенитета».

Сравнение полномочий и действий правительств России и стран ЦВЕ в условиях системной трансформации указывает на громадное значение политической системы, в рамках которой проводится тот или иной экономический курс. Сопоставление опыта функционирования политических систем в России и относительно успешных странах ЦВЕ свидетельствует, что только правительство, сформированное с учетом соотношения сил в парламенте, подконтрольно обществу, с одной стороны, и в состоянии проявить политическую волю, с другой. Просматривается в этой связи объективная потребность в пересмотре российской Конституции в сторону перераспределения властных полномочий в пользу правительства, хотя общественное сознание в сегодняшней России к этому явно не готово.

Главный урок реформ в посткоммунистическом мире для теории – ощущение дефицита адекватной целостной концепции современного государства вообще и его экономической деятельности в частности. Здесь приходится иметь дело с неким парадоксом государства, т.е. с фундаментальным противоречием между доминирующей теоретической установкой на минимизацию действий государства и его фактической ролью в хозяйственной жизни стран с рыночной экономикой. Есть очевидная потребность в теории, в которой государственная активность была бы так же легитимна, как и частная инициатива. Пока же систематическое участие государства в хозяйственной жизни, в сущности, незаконно, ибо осуществляется не благодаря, а вопреки требованиям mainstream современной экономической мысли, т. е. «интуитивная рациональность» реализуется методом проб и ошибок. Дискуссии по этому вопросу обычно ведутся в рамках так называемой парадигмы вмешательства, и поэтому указанный парадокс в принципе не может быть разрешен. Определенным шагом на пути решения проблемы является концепция экономической социодинамики, ключевое положение которой заключается в том, что государство выступает в качестве самостоятельного и равноправного субъекта рынка, активность которого направлена на реализацию несводимых общественных интересов, не выявляемых в индивидуальных предпочтениях.

Главный урок для практики – не механический перенос институтов, стандартов и критериев Европейского союза, а создание «анклавов фактической солидарности» с заинтересованными партнерами по СНГ и параллельное формирование на постсоветском пространстве работающей зоны свободной торговли с естественным лидерством России.

Реальные предпосылки для превращения ныне аморфного СНГ в жизнеспособный региональный блок появятся только тогда, когда на смену благостным интеграционным мечтаниям придут конкретные задачи, вытекающие из такого же конкретного коллективного интереса. Если Россия инициирует комплексную программу структурной перестройки постсоветской экономики на основе тщательно отобранных приоритетов и широкого распространения современных технологий, такой интерес возникнет без всякого принуждения. Его можно было бы обозначить как коллективную заинтересованность в организации и развитии в рамках Содружества собственных конкурентоспособных транснациональных корпораций, способных участвовать в глобальной экономике в качестве субъектов, а не объектов процессов.

¹IVF Survey, 1999. Vol.28, № 17, August 30, p.273