Реформирование государственной собственности в Армении

АШОТ МАРКОСЯН
доктор экономических наук, профессор,
заместитель министра по управлению государственным имуществом
Республики Армении
ЭЛЕОНОРА МАТЕВОСЯН
начальник отдела Министерства по управлению государственным имуществом Республики Армении

• Основой преобразований в Армении стала приватизация,
ибо на ней “поднимается” право частной собственности, созданием
и укреплением которой определяется переход на рыночные отношения
• Приватизация в республике шла по трем направлениям – сельскохозяйственные земли, жилищный фонд, промышленные предприятия и объекты незавершенного строительства
• Средства, полученные от приватизации государственного имущества, по состоянию на первое января 2003 г. составили около 235 млн долл.

Необходимость существования государственной собственности сегодня не оспаривается нигде в мире, однако дискуссии о ее размерах и методах управления ею, т.е. об участии государства в экономике, по-прежнему актуальны.

Армения одна из первых республик бывшего Советского Союза начала реформирование государственной собственности. 26 февраля 1991 г. Верховный Совет принял соответствующее постановление. В нем говорилось, что переход к рыночным отношениям должен осуществляться путем приватизации государственной собственности.

Стартовые условия, при которых те или иные страны начинают движение к рынку, неизменно влияют на результаты преобразований и в конечном счете на экономический рост. В этом смысле Армения унаследовала сходные с другими бывшими союзными республиками предпосылки развития. Однако у нас имелись и некоторые особенности, среди которых отметим прежде всего сверхиндустриализацию экономики, а также высокие научно-технический потенциал, энергоемкость производства, степень кооперации с партнерами в рамках СССР и уровень сбережений населения.

Преобразования, осуществленные в Армении за последние 12 лет, направлены на либерализацию цен и внешней торговли, переустройство налогово-бюджетной политики, создание институтов финансового рынка, внедрение новых методов и форм управления экономикой, регулирование деятельности монополий. Их основой стала приватизация, ибо на ней «поднимается» право частной собственности, созданием и укреплением которой, по сути, определяется переход на рыночные отношения.

При анализе эффективности таких крупномасштабных трансформаций учитываются в первую очередь показатели либерализации экономики, а также политико-институциональные факторы. Их исследование дает неоднозначную картину. С одной стороны, все реформационные действия были нацелены на улучшение ситуации, создание условий для стабильного роста, обеспечение правовой и экономической защищенности собственников, а также на проведение необходимых социальных мероприятий. С другой, нередко принятые законы оставались на бумаге, что препятствовало развитию объективных экономических процессов, оставляя арену “теневым” соглашениям.

Итоги приватизации

Разгосударствление в Армении шло по трем направлениям. Первое – приватизация сельскохозяйственных земель (с этого фактически начались экономические реформы). Она осуществлена за короткие для масштабных преобразований сроки (1991-1993 гг.), что стало причиной недостаточной разработки законодательства для закрепления земель за новыми собственниками и их рационального использования. В результате сельское хозяйство оказалось раздробленным на многочисленные мелкие индивидуальные хозяйства (их в республике около 320 тыс.), не стремящиеся к кооперации и расширению своей деятельности. Другим недостатком было отставание в темпах перевода на новые отношения предприятий, занимающихся переработкой и хранением сельхозпродукции, а также выпускающих технику для крестьян.

Второе направление отвечало за приватизацию государственного жилищного фонда (1993-1998 гг.). Благодаря ее проведению каждый гражданин безвозмездно стал хозяином своей квартиры. Эта акция имела не только широкую социальную направленность, но и в значительной степени повлияла на формирование и становление рынка недвижимости.

Третье направление касалось государственных предприятий и объектов незавершенного строительства. Начало изменениям в этой области дало постановление правительства о приватизации 335 малых хозяйственных единиц в сфере торговли, общественного питания и платных услуг (март 1991 г.). Разгосударствление первых крупных и средних структур осуществлено лишь в мае 1995 г., когда путем свободной подписки на акции переведены на рыночные рельсы 10 больших по меркам республики заводов машиностроения, электротехнической, легкой и пищевой промышленности. К началу 2003 г. приватизировано 1 736 крупных и средних предприятий¹ (598 из них относились к промышленности и торговле, 467 – к сельскому хозяйству, 252 – к строительству, 83 – к транспорту и связи, 33 – к энергетике, 18 – к здравоохранению). Кроме того, по 146 объектам различных отраслей право распоряжения акциями передано Министерству по управлению государственным имуществом.

Разгосударствление крупных и средних структур проводилось следующими методами: 1 084 предприятий (62,4%) с помощью свободной подписки на акции, 437 (25,2%) – путем прямой продажи², 120 (6,9%) – на конкурсной основе, 62 (3,6%) – по лотовым аукционам, 32 (1,8%) – через аукционы, 1 (менее 0,1%) – в результате продажи акций на фондовой бирже.

Кроме того, в республике перешли в частные руки 7 146 малых хозяйствующих структур и 55 объектов незавершенного строительства. Закрыто 43 предприятия, рыночная реорганизация которых за предыдущие годы не состоялась и которые согласно закону “О приватизации государственного имущества” должны быть ликвидированы.

Средства, полученные от приватизации государственного имущества, по состоянию на первое января 2003 г. составили 136 374,8 млн армянских драм (около 235 млн долл.), из которых 63 788,7 млн драм уплачено ранее используемыми (до 31 декабря 1998 г.) приватизационными сертификатами.

Оценка эффективности приватизации

Термин “приватизация” в широком смысле означает освобождение государства от определенных обязанностей, в частности по управлению и контролю за деятельностью предприятий. Чрезмерное увлечение этими функциями, согласно неолиберальным теориям, сознательно или неосознанно мешает развитию инициативы и нарушает законы рынка. В узком смысле данный термин связан с передачей во владение частному сектору предприятий, в которых органы власти (государство или другие административные учреждения) владеют всем капиталом либо его частью.

Мотивы, предпосылки и цели разгосударствления различаются по странам и времени проведения. Так, основными аргументами осуществления приватизации в некоторых промышленно развитых государствах в 80-е годы прошлого столетия были идеологические доводы, а вопросам экономической эффективности придавалось меньшее значение. Для развивающихся стран картина совершенно иная. Здесь приватизация рассматривается прежде всего как средство создания приспосабливающихся и конкурентоспособных предпринимательских структур, забота о динамичности национальных финансовых рынков, действенная мера для разрешения бюджетных проблем.

Однако наличие множества различных подходов не дает возможности однозначно оценить результаты разгосударствления, а также определить эффективность его проведения. Трудность в первую очередь связана с неопределенностью меры (единицы измерения) успешности этого процесса.

В идеальном варианте эффективность должна оцениваться с точки зрения выполнения задач, поставленных в той или иной программе приватизации (первый подход). Но очень часто цели³ в них заданы слишком обобщенно: например, увеличение доли частного сектора в экономике, содействие становлению рыночных отношений, развитию рыночных структур и т.д. Поэтому в подавляющем большинстве случаев их достижение не поддается количественному измерению, что затрудняет оценку степени их исполнения и, следовательно, эффективности проводимых мер. С другой стороны, действенность той или иной программы становится видной лишь через определенный период, в течение которого, во-первых, приватизированные предприятия смогут доказать свою дееспособность, во-вторых, выявится влияние разгосударствления на изменение макроэкономических показателей.

Второй подход как раз и заключается в том, что эффективность проведения такой программы оценивается с использованием макроэкономических индикаторов. Увеличение доходов государства при ее реализации, так же как и уменьшение дефицита государственного бюджета однозначно рассматриваются как основные задачи и успехи приватизации. Еще одним индикатором результативности здесь является величина инвестиций в экономику (или изменение доли прямых иностранных инвестиций).

На уровне предприятий более удобно оценивать эффективность приватизации учитывая рентабельность их деятельности или финансовую прибыльность (третий подход). В качестве индикаторов в этих случаях могут быть приняты величина прибыли, коэффициент прибыльности, производительность рабочей силы и другие показатели, которые легко могут быть рассчитаны.

Четвертый подход к оценке разгосударствления заключается в определении выгод с точки зрения социальных приобретений (воздействий). Здесь для определения эффективности наиболее подходят такие показатели, как занятость, уровень заработной платы, выгоды от предпринимательской деятельности. Социальные приобретения отражаются также мерами, направленными на улучшение положения рабочих, сокращенных в результате приватизации, покрытие расходов по безработице и ликвидации рабочих мест.

Этапы и программы приватизации в Армении

Приватизация в Армении прошла два этапа. В начале она характеризовалась предоставлением значительных социальных уступок, таких как использование приватизационных сертификатов, льготы трудовым коллективам, оплата приобретенного у государства имущества в рассрочку и др. На этом этапе основным методом была свободная подписка на акции приватизируемых предприятий, а в качестве средства платежа выступали по большей части упомянутые сертификаты.

Одной из самых значительных льготных мер, предшествовавших «большой» приватизации, стала частичная безвозмездная приватизация 1 010 крупных и средних предприятий промышленности, сельского хозяйства, строительного производства и транспорта среди их работников. Данная акция преследовала такие цели:

привлечение работников к участию в управлении предприятием;

создание широкого слоя собственников (в результате ее проведения 230 тыс. работников бывших государственных предприятий стали акционерами);

возможность привлечения инвестиций «изнутри» – путем задействования средств новых собственников, что в свою очередь послужило стимулом для повышения эффективности деятельности, так как инвестиции осуществлялись за счет полученной предприятием прибыли;

ускорение разгосударствления крупных и средних предприятий.

Второй этап приватизации (начался в 1999 г.) характеризуется более широким привлечением стратегических инвесторов. В то же время большое значение придается сохранению старых и созданию новых рабочих мест на реорганизуемых предприятиях и проведению там определенных социальных мероприятий. В основном это достигается путем конкурсной продажи государственных пакетов акций, когда в ее условиях кроме ценового закладываются и другие параметры. Отметим также, что в 1998 – 2001 гг. львиная доля иностранных инвестиций пришлась на структуры, приватизируемые методом конкурсной продажи акций. Они согласно условиям продажи⁴ должны обеспечить в последующие годы (как правило, в течение 2-5 лет после приватизации) объем инвестиций, равный примерно 360 млн долл.

Цели и задачи каждого этапа, принципы отбора подлежащего приватизации государственного имущества, размеры рассроченных платежей и другие элементы политики в этой области отражены в соответствующих программах, утверждаемых законодательным органом республики. В настоящее время в Армении осуществляется уже пятая программа приватизации (предыдущие реализованы в 1994, 1995, 1996 – 1997 и 1998 – 2000 гг.), рассчитанная на 2001 – 2003 гг. Ее цели определены следующим образом:

повышение эффективности деятельности коммерческих предприятий в результате приватизации государственных пакетов акций;

развитие методов приватизации – предоставить приоритет тем из них, которые способствуют привлечению инвестиций и предоставлению определенных социальных гарантий;

обеспечение непрерывности приватизации и завершение ее в сроках действия данной программы;

создание предпосылок для стабильного экономического роста в республике путем предоставления предприятиям необходимых конкурентных условий;

увеличение числа негосударственных коммерческих предприятий;

пополнение доходов государственного бюджета за счет средств, полученных от приватизации.

Реализация этой программы во многом зависит от способности извлекать уроки, полученные в прошедшие годы, политической воли для осуществления принятых мер, а также от разработки и выполнения всеми заинтересованными сторонами (как структурами государственного управления, так и частными лицами) действенных мероприятий организационного характера.

Обобщая все программы по приватизации, можно сделать вывод, что они были нацелены на:

сокращение вмешательства государства (правительства) в экономические отношения между субъектами рынка, т.е. на сведение к минимуму административного воздействия;

поощрение (создание) конкуренции и повышение эффективности деятельности предприятий;

уменьшение воздействия бюрократического аппарата, особенно в области регулирования предпринимательской активности;

увеличение доходов государственного бюджета как за счет продажи имущества, так и благодаря повышению эффективности функционирования предприятий.

Отметим, что темпы разгосударствления сильно различались по годам. Наиболее высокими они были в 1996 – 1997 гг., что объясняется выпуском приватизационных сертификатов и повышенной предпринимательской активностью населения.

Говоря о положительных результатах приватизации, укажем на следующие моменты:

демонополизацию экономики и формирование конкурентной среды для деятельности предприятий всех видов собственности;

создание условий для привлечения иностранных инвестиций и осуществление ряда крупных инвестиционных проектов;

увеличение числа предприятий, основанных на частной собственности, и образование в республике класса собственников, что может стать основой для стабильного развития экономики;

появление и развитие рынка ценных бумаг в республике, что было обусловлено образованием большого числа акционерных обществ.

Сегодня в Армении более 80% всей продукции (услуг) производится в частном секторе. Причем сравнительный анализ деятельности государственных и приватизированных предприятий (исследования проводились сотрудниками Института управления и экономических реформ при Министерстве по управлению государственным имуществом и специалистами этого министерства) показывает более эффективную работу последних.

Однако в деле разгосударствления не удалось избежать и ряда упущений. Так, главными причинами замедления темпов приватизации в последние годы (начиная с 1999 г.) и уменьшения в силу этого доходов государственного бюджета являются:

прекращение использования приватизационных сертификатов в качестве средства платежа за приватизируемое имущество;

сокращение числа привлекательных с точки зрения инвесторов предприятий, включенных в программу приватизации;

завышенная цена приватизируемого имущества (установлена согласно законодательству республики) по сравнению с действующими рыночными ценами подобных объектов;

отсутствие действенных программ по улучшению финансовой ситуации приватизируемых предприятий, их оздоровлению;

накопленные большие долги, выплата которых не по силам многим реорганизуемым предприятиям; неудовлетворительное техническое и физическое состояние их основных средств;

наличие судебных споров (исковых заявлений) по банкротству и конфискации имущества приватизируемых предприятий;

противоречия и отсутствие связи между рынком ценных бумаг и акционерными обществами, в частности при осуществлении свободной подписки на акции.

Отметим, что в настоящее время началось перераспределение собственности, укрупнение капитала, вытеснение мелких собственников с приватизированных предприятий (это является проявлением всеобщей закономерности концентрации капитала).

Необходимость изменений в законодательстве

После принятия в декабре 1997 г. закона «О приватизации государственного имущества» прошло около пяти лет. За это время обнаружены проблемы, разрешение которых невозможно без изменений и дополнений в действующем законодательстве. В первую очередь это связано с вступлением в силу с января 1999г. нового Гражданского кодекса Армении, который заложил фундамент для современных гражданско-правовых отношений. Понятно, что в соответствие с зафиксированными в нем требованиями должны быть приведены другие законодательные акты.

Поэтому в октябре 2002 г. Национальное Собрание РА приняло изменения и дополнения к вышеназванному закону. Они касаются широкого спектра вопросов. Это и юридическая правка (корректировка некоторых понятий), и закрепление новых подходов к приватизации государственного имущества, ликвидации предприятий, последовательности принятия решений о методах приватизации, регулированию земельных отношений и т.п.

Одно из дополнений затрагивает субъекты приватизации, в частности предлагается в качестве таковых рассматривать и территориальные образования (общины). Они согласно Гражданскому кодексу РА считаются субъектами гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами, однако до принятия данного дополнения не имели права участвовать в приватизационных сделках (значит приобретать приватизируемое имущество) и этим нередко мотивировали невыполнение или выполнение не в полном объеме своих обязательств.

Другой важный момент – приватизация земли, на которой расположено приватизируемое недвижимое имущество. Это может стать хорошим стимулом к более полному привлечению инвестиций. Не секрет, что сегодня незначительный объем инвестиций в республике отчасти предопределен тем, что не решен вопрос о закреплении прав собственности на землю, находящуюся под промышленными объектами. Его решение позволит ввести в экономическое обращение право собственности на земельные участки, тем самым появится возможность провести оценку земли как природного ресурса.

Попытки снять законодательным путем эту проблему предпринимались не раз – в 1995, 1996 и 1997 гг. Но решить ее только в контексте приватизации, отрываясь от комплексного подхода к разрешению всех споров вокруг земельных отношений, было невозможно. Здесь требовалось ответить на следующие вопросы: должна ли земля приватизироваться одновременно с недвижимостью, на каких условиях следует осуществлять такие сделки и как отчуждение земельного участка соотносится с другими видами землепользования⁵. Иначе говоря, назрела необходимость разработки и принятия единой концепции об использовании земли и проведения соответствующей политики в этой области. И таким документом стал Земельный кодекс РА, одобренный Национальным Собранием в мае 2001 г. В него включены положения, регулирующие правоотношения во время приватизации.

Другое изменение касается арендованного имущества. До принятия данного изменения в закон о приватизации имущество, переданное в аренду хозяйствующим субъектам до 15 декабря 1997 г., считалось объектом приватизации, а сданное после отмеченного срока – нет. Такое ничем не обоснованное, более того, субъективное и несправедливое ограничение предлагается устранить, создав тем самым равные возможности для арендаторов государственного собственности.

Некоторые изменения касаются процедуры и очередности принятия решений о методах приватизации. Они призваны устранить имеющиеся в этом плане недоработки, в частности правительству предоставлено право в каждом конкретном случае решать вопрос о выборе метода приватизации.

¹В течение 2002 г. приватизировано 93 крупных и средних предприятия.
²203 из них – арендаторам.
³Анализ показывает, что основные цели в программах приватизации различных стран (прежде всего бывшего социалистического лагеря) сводятся, как правило, к следующим положениям: выбор «правильного», наилучшего покупателя; установление наиболее высокой цены приватизируемого имущества (акций); разгосударствление определенного числа предприятий за ограниченный период; сохранение (или обеспечение) занятости; гарантирование инвестиций.
⁴Данные рассчитаны на основе законов об утверждении отчетностей по исполнению программ приватизации за 1998 - 2000 гг. и 2001 г.
⁵Напомним, что согласно ст. 28 Конституции РА иностранные граждане и лица без гражданства не могут пользоваться правом собственности на землю, за исключением случаев, предусмотренных законом.