Модернизация экономической политики в странах Западной Европы

ВЛАДИМИР ГУТНИК
доктор экономических наук,
руководитель Центра европейских исследований ИМЭМО РАН

• Конкурентоспособность европейской модели развития в ближайшие десятилетия зависит от того, насколько последовательно и системно будут проводиться реформы, суть которых  – осторожный,
но неуклонный уход государства из сферы хозяйствования
• Основные области реформирования – условия предпринимательской деятельности, государственные финансы, система социального страхования, рынок труда
• Пакт стабильности и роста – проверка взаимосвязанности европейской политики и определение необходимой степени
ее гармонизации

В 90-е годы Западная Европа по глобальной конкурентоспособности явно проигрывала США. В нынешнем 10-летии, чтобы доказать жизнеспособность своей модели развития и сохранить место второй экономической силы в мирохозяйственной системе, ей придется решать большое количество самых разных задач. Одновременное расширение и углубление интеграции может оказаться успешным лишь в том случае, если будет проходить на фоне устойчивого роста и улучшения качественных параметров хозяйственного развития как в Евросоюзе в целом, так и в отдельных государствах-участниках. Важнейшим условием для этого становится модернизация экономической политики (ЭП) в каждой из стран и обеспечение ее эффективной координации в рамках ЕС.

Многие из тех задач, которые приходится решать западноевропейским странам в связи с модернизацией социально-экономической системы, по своему характеру сходны с проблемами, приобретающими все большую актуальность для России. Поэтому полезно проследить за этим процессом, чтобы по крайней мере избежать ненужных ошибок.

«Болевые точки» европейской экономической политики

Западноевропейский стиль ЭП имеет ряд особенностей: большая интенсивность государственного регулирования экономики, целенаправленное формирование государством общих условий хозяйствования и институтов, высокая значимость социальной политики, осуществляемой перераспределительными методами. Хотя в отдельных странах сохраняется своеобразие национальных моделей развития и взаимодействия государства и бизнеса, большинство из них сталкивается с одинаковыми или схожими проблемами. Способы их преодоления, на наш взгляд, видимо, будут в основном идентичными.

Стратегические задачи, стоящие перед европейской ЭП, предполагают обеспечение самой высокой в мире конкурентоспособности, большей динамичности и устойчивости развития. Однако достижение этих целей может оказаться внутренне противоречивым процессом, поскольку создание условий для роста конкурентоспособности, скорее всего, приведет к появлению таких элементов экономической системы, которые не будут способствовать ее устойчивости. Поднимать темпы роста, т.е. усиливать динамизм экономики, государство может с помощью ослабления денежных и бюджетных ограничений, что тоже чревато разрушением основ долговременной стабильности. Таким образом, выбор стратегии дальнейшего развития для европейских государств оказывается непростым.

Среднесрочные цели – преодоление безработицы, укрепление единой денежной политики, оздоровление государственных финансов, оптимизация налоговой системы, реформирование социальной сферы – также содержат стратегическую составляющую, однако они настолько актуальны, что, по мнению ведущих европейских экспертов, растягивать процесс их достижения на десятилетия недопустимо. Решение таких задач уже сейчас запаздывает, а вызовы нового столетия с каждым месяцем усложняют необходимые для этого условия.

Снижение европейской конкурентоспособности можно трактовать двояко: во-первых, падение конкурентоспособности товаров, становящихся слишком дорогими и проигрывающих на мировых рынках по соотношению цена – качество; во-вторых, утрата позиций в глобальной конкуренции за привлечение капиталов и производств.

Высокая стоимость европейских товаров вызвана прежде всего большими издержками на труд (заработная плата, дополнительные выплаты, социальные платежи). Снизить ее вряд ли удастся, в лучшем случае речь может идти о торможении роста, если профсоюзы проявят сдержанность в этом вопросе. Что касается конкуренции за капиталы, то Европа должна ее выигрывать, иначе для устойчивого развития просто не останется ресурсов. Речь ведь идет о привлечении не столько иностранных, сколько национальных капиталов. Последние же рвутся за пределы континента, и инвесторы проявляют все меньше желания вкладывать средства в объекты на германской, французской или итальянской территории, что оборачивается невозможностью создавать новые рабочие места.

Приток капиталов в Европу сдерживают, помимо заорганизованного рынка труда и высоких социальных отчислений, такие факторы, как жесткая регламентация предпринимательской деятельности со стороны государства, чрезмерные изъятия в пользу казны, неразвитость финансовых рынков, несовершенная гармонизация национальных типов финансовой политики в условиях единой денежно-валютной политики в странах Экономического и валютного союза (ЭВС)¹.

Недостаток инвестиций обусловливает снижение грюндерской активности, что означает не только несозданные рабочие места, но и снижение конкуренции между внутренними производителями. Результатом может стать утрата европейскими предпринимателями духа новаторства. Попытки правительств стран –  членов ЕС решить проблему инновационного развития с помощью поощрения НИОКР и предоставления рискового капитала (эти идеи сформулированы еще на Лиссабонском саммите весной 2000 г.) пока результатов не дали. Амбициозный план вывести ЕС в лидеры в этой области, обеспечив тем самым наиболее высокую конкурентоспособность в мире уже к 2010 г., далек от реализации. Неожиданное ухудшение мирохозяйственной конъюнктуры, видимо, отодвинуло инновационные проблемы на второй план.

Спад мировой экономики в 2001-2002 гг. в отличие от «азиатского» кризиса 1998 г. чрезвычайно сильно ударил по странам Западной Европы, поставив перед их правительствами непростой вопрос: выходить ли из кризиса при помощи целевых программ стимулирования конъюнктуры (т.е. методами фискальной антициклической политики) или продолжать реформы, призванные улучшить предпринимательский климат и тем самым косвенно способствовать экономическому росту?

Альтернативность двух вариантов политики обусловлена разной ситуацией с государственными расходами. В первом случае они должны существенно возрасти, и таким образом государство обеспечит увеличение совокупного спроса, создаст дополнительные рабочие места в госсекторе, предоставит субсидии и помощь отдельным частным фирмам, которые могут подтолкнуть хозяйственное развитие в масштабах страны. Речь идет об обычном неокейнсианском варианте: государство изымает ресурсы у экономики и населения, не надеясь, что те станут их инвестировать, и делая это за них (однако средств обычно не хватает и приходится прибегать к дефицитному финансированию).

Во втором случае, напротив, государство сокращает свои расходы соответственно падению доходов (последнее происходит как в результате ухудшения конъюнктуры и уменьшения доходов экономических субъектов, так и вследствие снижения налогов).

США, начав с первого пути, пошли в конечном итоге на комбинирование обоих вариантов. В Европе возник искус вернуться к старой политике фискальной стабилизации, используемой в Великобритании в 50 – 60-е годы, во Франции в 50 – 80-е годы, в Германии в конце 60-х – начале 70-х годов под видом глобального регулирования и промышленной политики. Однако большинство экспертов (прежде всего в Германии) не поддержали такой выбор, полагая, что успех в данном случае весьма сомнителен, а кратковременное увеличение государственных инвестиций не только не даст толчок частным вложениям, но и затормозит их. Даже если некоторый эффект роста ВВП проявится, это произойдет, по всей видимости, с существенным запозданием, когда в нем уже не будет надобности (как случилось, например, в Германии в начале 70-х годов).

Но еще большую проблему экономисты усматривают в том, что эффективная политика антициклического воздействия требует значительных средств, получить которые европейские правительства могут либо повысив налоги, либо прибегнув к заимствованиям². Задача же состояла в обратном – снижать налоги, и эту цель преследовала налоговая реформа, развернувшаяся в крупнейших странах ЕС еще два-три года назад.

Лишь в Великобритании и некоторых малых странах (Люксембурге, Дании, Ирландии) налоговая нагрузка на бизнес относительно невелика, а доля средств, перераспределяемых государством, соразмерна его минимальным задачам. В странах ЭВС только Люксембург и Финляндия характеризуются устойчивым состоянием государственных финансов, и бюджеты этих стран в последние пять лет имеют постоянный профицит.

Иное положение в Германии, Франции и Италии. Так, в Германии налоги и взносы налогового характера в 2002 г. (как и в 1998 г.) составили около 42% ВВП (в среднем по Еврозоне фискальная нагрузка достигает порядка 43%). Налоговая реформа в стране фактически приостановлена, но бюджетный дефицит превысил черту в 3% ВВП, что не допускается по условиям членства Германии в ЭВС. В целом же государство перераспределяет через бюджет и социальные фонды в Германии 48% ВВП, во Франции – почти 50%, а в среднем по ЕС этот показатель составляет 47% (несколько меньше, чем в 1995 г., когда он достигал 51%, но на 15 процентных пунктов больше, чем в США). Смогут ли эти страны снизить государственную квоту хотя бы до 40% (Германия заявила о необходимости достижения такой цели в 2012 г.)? Пока достаточных оснований для подобных надежд, на наш взгляд, нет.

Возникает вопрос, нужно ли вообще европейским государствам спешить с реформированием существующей финансовой политики? Может быть, лучший вариант – перераспределение почти половины ВВП через бюджет и социальные фонды и обеспечение устойчивости системы, пусть даже ценой некоторой утраты динамичности?

Анализ показывает, что возможность сохранить без изменений старую европейскую модель развития отпадает не только из-за обострения конкуренции на мировых рынках, но и в силу осложнения демографической ситуации. Старение населения в Европе прогрессирует. По расчетам Европейской комиссии, только вследствие этого фактора в ближайшие 40 лет большинство стран ЕС будет вынуждено увеличить долю государственных расходов в ВВП как минимум на 4-8 процентных пункта, при этом компенсировать такое повышение фактически будет нечем. Если сейчас не реализовать противодействующие меры и не изменить политику государственных расходов, то будущие бюджеты просто не удастся финансировать.

Немногочисленные противники таких реформ утверждают, что существует еще возможность дефицитного финансирования, однако страны ЕС практически единодушно ее отвергают. Наращивание государственного долга и провоцируемая им инфляция подорвут стабильность единой денежной системы и тем самым основу дальнейшей экономической интеграции в Европе. К 2006 г. страны  члены ЭВС, несмотря на все трудности, намерены сделать бюджеты бездефицитными и приступить к снижению государственного долга (являющегося преимущественно внутренним). Поэтому даже в условиях ухудшения конъюнктуры европейским правительствам приходится сдерживать свое желание использовать государственные расходы в качестве стимулятора экономического роста.

Вместе с тем текущая социально-политическая ситуация и давление мощных групп интересов (прежде всего профсоюзов) вынуждают правительства, озабоченные не только государственными финансами, но и будущими выборами, избегать радикальных и болезненных решений, временно отступать от намеченной стратегической цели, используя разные «благовидные» предлоги (например, прошлогоднее наводнение в Германии и ряде соседних стран). Приостановка налоговых реформ и рост дефицитов государственных бюджетов свидетельствуют о неготовности чрезмерно рисковать стабильностью ради эффективности.

Таким образом, отказавшись формально от целевых антициклических программ, предусматривавших государственные инвестиции и селективное субсидирование предприятий, значительная часть европейских государств все же побоялась продолжать (точнее, активизировать) реформы, улучшающие условия предпринимательства, но ухудшающие показатели доходов госбюджета. Не прибегая к антициклическим программам, правительства Германии, Франции, Италии, Португалии и ряда других стран стали наращивать свои расходы, подвергая угрозе бюджетную сбалансированность.

Эти процессы грозили подорвать выстраиваемую длительное время систему конвергенции, являющейся основой ЭВС. На повестку дня встал вопрос о сохранении базовых принципов интеграции.

Пакт стабильности и роста:
«глупость» или рациональный инструмент устойчивого развития?

Создание ЭВС, означавшее введение евро в качестве единой денежной единицы и передачу функций денежной и валютной политики в руки наднационального органа – Европейского центрального банка (ЕЦБ), проходило в условиях различной денежной и финансовой ситуации в странах-участницах. Это не позволяло говорить о Еврозоне как об оптимальной валютной зоне, созревшей для введения единой валюты. Однако, приняв политическое решение, предполагалось повышать «степень оптимальности» уже в ходе реализации проекта. Решающую роль в этом призван сыграть Пакт стабильности и роста (важнейшая составляющая договора о создании ЭВС), предусматривающий конвергенцию основных макропоказателей государственных финансов, инфляции и процентных ставок. Он стал также дисциплинарным инструментом в отношении правительств стран ЭВС при проведении ими бюджетной политики (основные критерии – ограничение дефицита госбюджета 3%, государственного долга – 60% ВВП).

Еще в 2001 г. эксперты европейских стран выдвинули тезис о возможности временного отступления от соблюдения принципов Пакта в целях стимулирования экономического роста (т.е. предложили повысить государственные расходы для проведения антициклических программ несмотря на увеличение бюджетного дефицита). Реализовать данное предложение публично отказалось даже левоцентристское правительство ФРГ, особенно входящие в него социал-демократы, склонные к неокейнсианским рецептам и подталкиваемые к их использованию профсоюзами. Однако на практике Германия и Португалия превысили допустимый потолок бюджетного дефицита (Португалия сделала это второй год подряд), а Франция и Италия подошли к опасной черте.

Оправдание такой финансовой политики попытался найти председатель Европейской комиссии Р. Проди: «Я очень хорошо знаю, что Пакт стабильности – это глупость, как и любые решения, которые были жесткими»³. Формально Р.Проди, выразивший точку зрения многих европейских политиков, выступил не против Пакта как такового, а против его негибкости и бескомпромиссности.

Однако в данном случае стремление к гибкости может означать размывание основы под единой денежной политикой, обеспечивающей стабильность евро. Неслучайно ЕЦБ решительно выступил против инициатив смягчить Пакт стабильности. Сохранение ценности евро имеет для банка более важное значение, чем воздействие на конъюнктурное развитие (в полном соответствии с идеологией, воспринятой им от немецкого Бундесбанка). Успех же денежной политики ЕЦБ очевиден, и не столько в силу того, что на рубеже 2002-2003 гг. евро устойчиво превышало паритет с долларом, сколько потому, что несмотря на высокие цены на энергоносители, удалось удержать инфляцию в рамках 2,5%. Хотя в начале 2003 г. начались разговоры об опасности дефляции в Еврозоне, что еще в большей степени сможет препятствовать экономическому росту, однако эта угроза далеко не очевидна. На наш взгляд, она входит в арсенал всестороннего давления на ЕЦБ с целью заставить его пойти на смягчение денежной политики (в частности, на снижение процентных ставок) и согласиться с приданием большей гибкости Пакту стабильности.

Уступки ЕЦБ в этом отношении действительно помогли бы на какое-то время оживить европейскую конъюнктуру, но нанесли бы непоправимый урон стабильности евро и доверию единой денежной политике. Впрочем, ЕЦБ является независимым  органом и способен проводить самостоятельную денежную политику. Это, однако, вынуждает правительства стран Еврозоны прилагать еще большие усилия для реформирования своих финансов.

Пакт стабильности и роста важен постольку, поскольку он устанавливает минимальные правила и параметры гармонизации ЭП в рамках региональной интеграции. Если его соблюдение невозможно или не устраивает отдельных стран-членов, то дальнейшее углубление интеграции становится нецелесообразным.

Каковы пределы гармонизации ЭП? Тенденция к созданию единого государства в рамках Евросоюза (в форме федерации или конфедерации), безусловно, требует не просто координировать национальные политики, но и формировать основы для постепенного перехода к общей финансовой, конкурентной и социальной политике. Вместе с проводимой уже сегодня общей денежной и внешнеторговой политикой это обеспечит единое регулирование экономической и социальной сферы на всем пространстве ЕС. Если же добавить сюда общую внешнюю и оборонную политику, а также политику безопасности (внутренней и внешней), то можно было бы говорить о завершенном европейском объединении в супергосударство.

Однако не все так просто. Любая гармонизация и тем более объединение национальных политик несут с собой не только выгоды, но и потери. Уже единая денежная политика (реализуемая, на наш взгляд, достаточно удачно) в период экономических трудностей продемонстрировала свою негибкость. Правительства ряда стран осознали, что потеряли важный рычаг воздействия на изменение конъюнктуры, а ЕЦБ не способен к адекватной реакции из-за сохранения различной экономической ситуации в разных странах (синхронизации цикла пока не произошло). Компенсирует ли эту утрату единое денежное пространство, остается пока спорным вопросом.

Еще более спорный вопрос –  дальнейшая гармонизация (и последующее объединение) других направлений ЭП. В определенных сферах этот процесс способен пройти успешно и привести к позитивным результатам (к таким направлениям, на наш взгляд, относится, например, конкурентная политика). Очевидно, нельзя обойтись и без гармонизации налогообложения (при сохранении определенной региональной специфики). Однако полное объединение финансовой политики вызывает большие сомнения, которые продиктованы не невозможностью такого шага (он вполне возможен), а недостаточной уверенностью в его целесообразности. Еще в большей степени это относится к гармонизации (не говоря уже об объединении) социальной политики, учитывая слишком большие различия в уровне и традициях ее реализации.

Дело, однако,  не только в том, что подобные различия трудно преодолеть. В принципе их наличие – не недостаток или барьер для развития, а, напротив, позитивный элемент европейской структуры. Можно согласиться с мнением ряда западных экспертов, что унификация как предпринимательской среды, так и социальной сферы на всем европейском пространстве не увеличит, а уменьшит шансы динамизации роста, поскольку возможности для специфических инноваций могут быть утрачены. Сохранение же многообразия в интегрированной Европе, напротив, один из важнейших источников развития. Бюрократическая унификация (тенденция к которой в последнее время просматривается) способна стать сильнейшей помехой на пути эффективной модернизации европейской модели.

Поэтому правительствам государств – членов Евросоюза в обозримом будущем придется реализовывать национальные модели ЭП. Гармонизация ее базовых принципов и правил проведения большинством политиков и ученых признается полезным, но формы осуществления предлагается сохранять различными в отдельных странах. Шанс на эффективное углубление европейской интеграции – не в унифицированной единой ЭП, а в развитии группировки как общности многообразных форм политики. Возможно, такой подход целесообразно применять и другим региональным интеграционным группировкам, в том числе и на евразийском пространстве.

¹Можно провести некоторую аналогию с изменением предпринимательского климата в России: если в сфере налогообложения, развития финансовых рынков, банковской реформы какие-то подвижки заметны, то в отношении дебюрократизации и дерегулирования перемен пока нет.
²Правительству Дж. Буша в этом отношении оказалось легче, поскольку США благодаря профицитам госбюджета в последние годы имели неплохой финансовый резерв.
³Le Monde.– 16.10.2002.