Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Егоров И.В.

 

 

Трансформация региональной

элиты и становление системы

властных институтов

в Удмуртской Республике

после 1993 года

 

_Среди факторов, определяющих конфигурацию систе
                     мы властных институтов российских регионов, не
                     последнее место занимают процессы, происходящие внутри тонкого слоя людей, причастных к управлению этими регионами. К ним относятся как чиновники государственных и муниципальных ведомств, так и депутаты представительных органов государства и местного самоуправления. Именно этот слой я и определяю термином «политической региональной элитой».

Процесс формирования региональной политической элиты сопряжен и взаимосвязан с процессом так называемой регионализации России. В таком контексте процесс регионализации заключается, прежде всего, в приобретении понятием “регион” преимущественно территориального характера, что приводит к трансформации прежнего так называемого областного и республиканского партхозактива в политическую региональную элиту, отделяющую себя от руководителей хозяйствующих субъектов.

В этой связи необходимо сказать, что под понятием “регион” я в данном случае понимаю совокупность именно политических институтов и отношений на определенной территории. Для Удмуртской Республики такая перемена оказывается особенно значимой, поскольку традиционно политическая мобилизация и социализация, в том числе и значительной доли сельского населения, происходили в рамках фабричного производства и его социальной инфраструктуры.

С 1990 руководство Удмуртской Республики, вынужденное лавировать между союзным и российским правительствами, избирательно относиться к реформистским трансляциям из столицы, идет на провозглашение государственного суверенитета республики, объявление земли и недр собственностью ее народа. Идея суверенитета, помимо всего прочего, вызывает энтузиазм в среде удмуртского национального движения. В созданную Всеудмуртскую ассоциацию «Удмурт Кенеш» записывается автоматически все удмуртское население. Выдвигается идея государственного языка, президента-удмурта, национальной квоты в органах власти, закона о гражданстве, разрабатываются механизмы создания национальных органов местного самоуправления (гурт-кенеш, ерос-кенеш). Декларируемая федерализация России на деле встречает сопротивление со стороны федерального правительства. Тем не менее, идея суверенитета становится единственной возможностью для молодой политической региональной элиты Удмуртии сохранить свои позиции. Диффузия в политическую элиту становится все более активной, к руководству республикой оказывается причастно большее число «новых политиков», не имевших номенклатурного прошлого или пришедших из «среднего звена» управленческого аппарата, в том числе и партийного. Поддерживаемый парламентом курс на суверенизацию имеет оппонентом фракцию «Демократическая Удмуртия», а также Совет Министров Удмуртской Республики, принимающий на себя все московские «шишки» за принятые в этот период Верховным Советом Удмуртской Республики решения. Таким образом, основная рефлексия по поводу «интересов республики», новых принципов отношений с федеральным центром и федеративного (конфедеративного?) устройства России, принципов отношений региональных властей с приватизирующимися предприятиями и т.д., концентрируется преимущественно в представительном органе власти - Верховном Совете Удмуртской Республики.

В процессе описываемой трансформации результирующим вектором становится формулирование концепции территориального руководства, механизма его формирования, функционирования и смены. Осмысливание этой концепции и становятся идеологическим бытием формирующейся политической региональной элиты.

В июне 1993 года Верховный Совет меняет руководство Совета Министров Удмуртии, во главе которого становится Александр Волков. Президент России объявляет поэтапную конституционную реформу, расстреливает российский парламент. Верховный Совет Удмуртии принимает постановление о реформе государственной власти и управления в Удмуртской Республике. Для испытавшей серьезную деформацию политической элиты региона в реформировании системы властных институтов наиболее значимым становится: во-первых, не допустить разрушения системы политического представительства - наиболее привлекательной здесь остается система Советов; во-вторых, сохранить прежние связи и традиции, всегда существовавшие в ее среде. Последнее становится особенно значимым, поскольку усилившаяся исполнительная власть, требования федерального центра по изменению баланса между ветвями власти порождают конфликт между политизировавшимся Советом Министров Удмуртской Республики и желающим сохранить свои позиции депутатским корпусом. Представители последнего для воспроизводства своего положения вынуждены либо обменивать свой мандат на статус государственного чиновника, либо бороться в процессе разработки новой Конституции Удмуртской Республики. Здесь надо отметить, что идеи, закладываемые в первоначальные проекты Основного Закона Удмуртии в части перспектив развития политического режима и институционального дизайна практически полностью совпадали с тем, что ранее в разной степени и в разных формах было уже реализовано в других республиках в составе Российской Федерации.

Вопрос о принятии Конституции, где был предусмотрен пост президента УР, решается мучительно. Ожидавшиеся выборы главы республики вызывают разговоры о персоналиях, что усиливает конфликт между Советом Министров УР (А. Волков) и Верховным Советом (В. Тубылов). В России принимается Конституция, в которой закреплен статус субъекта федерации и местного самоуправления, не включенного в систему государственной власти в России.

В Удмуртии образуется движение в поддержку местного самоуправления, выражающее интересы, прежде всего, Ижевска. Верховный Совет принимает Закон о местном самоуправлении, и 10 апреля 1994 года в УР проходят выборы в органы местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц (городов и районов).

В противовес нарождающейся тенденции расхождения между местными и республиканскими органами появляется идея назначаемости глав местного самоуправления, которая не реализуется из-за своего несоответствия новой Конституции России. Мотивы понятны. Руководитель районной или городской администрации в сознании представителя «региональной политической элиты» - просто чиновник среднего уровня. Идея административного подчинения одного уровня руководителей другим педалируется Правительством УР. Оппоненты, в свою очередь, выдвинули идею районного представительства в верхней палате парламента вплоть до прямого делегирования избираемых глав местного самоуправления. Это стало в последующем причиной отказа от двухпалатной структуры парламента. Полюса политического спектра все больше определяются как «государственная власть - местное самоуправление». Обе «партии» ищут и находят вертикали в Москве. Здесь необходимо отметить следующие аспекты. Положение статьи 12 новой российской Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, воспринимается политической региональной элитой «в чисто пространственном смысле». Иными словами, глава местного самоуправления, с одной стороны, и руководители республиканской власти, с другой стороны, в определенной степени рассматривают местное самоуправление не как набор функций и полномочий, а как территорию и сообщество, на ней проживающее. В то же время главы местного самоуправления, избранные 10 апреля 1994 года, становятся объектом политической обработки сторонниками Верховного Совета и Совета Министров республики в контексте приближающегося голосования по выборам депутатов нового состава региональной легислатуры и отношению к посту президента республики.

На проведенных 26 марта 1995 года выборах формируется Государственный Совет (новый парламент Удмуртии), а возглавивший его бывший глава правительства Александр Волков становится высшим должностным лицом республики. Председатель Государственного Совета имеет серьезные прерогативы при принятии важных решений, в частности, при формировании Правительства. Судя по составу Государственного Совета, можно было сделать вывод, что региональной элите удалось исключить из своего состава «случайных» людей, вошедших во власть на волне реформ и угрожающих нарушением устоявшихся условий рекрутирования причастных к управлению территорией людей. Кроме того, удмуртскому национальному движению не удалось на этот раз набрать двадцати депутатских мандатов для формирования в Государственном Совете своей фракции.

Победа бывшего предсовмина на выборах председателя парламента символизировала торжество традиции сильной исполнительной власти в регионе. Во главе Удмуртии не встал президент, но полномочия главы парламента (однопалатного, избранного по мажоритарной системе) достаточно широки. Отказ от поста президента республики, по общепринятому в республике мнению, явился результатом компромиссов между двумя позициями по отношению к реформированию власти в Удмуртской Республике.

9 апреля 1996 года был принят Закон «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Закон предполагал установление жесткой, назначаемой Президиумом Государственного Совета УР вертикали государственной власти во всех административно-территориальных единицах (городах и районах). Согласно принятому новому закону «О местном самоуправлении в УР» (1996 год), органы местного самоуправления могли формироваться только в части населенных пунктов, в микрорайонах и т.п. Это исключало наметившуюся после создания органов местного самоуправления в административно-территориальных единицах тенденцию к децентрализации власти в республике. При этом Президиум Государственного Совета, Правительство активно пытаются распространить свое влияние на структуры управления акционерными обществами, решая там, в первую очередь «кадровые вопросы» (деятельность Комиссии по оперативным вопросам), на руководящие органы общественных объединений (пример - ассоциация фермеров). Цель подобных преобразований видится главным образом в том, чтобы закрепить положение сложившегося состава региональной элиты, не допустить роста влияния групп, представляющих интересы бизнеса, директорского корпуса и самостоятельности местного самоуправления.

Существенно сужается в Удмуртии возможность формирования общественных структур снизу, на принципах самоорганизации. Властные функции перераспределяются в рамках достаточно определенного слоя людей. Структурирование политического общества все в большей степени происходит при «инициативе сверху», когда коммерческие структуры и политические группы объединяются вокруг административных и иных государственных (или бывших государственных) структур вплоть до министерств и ведомств, образуя группы интересов. Добиться успеха в политической деятельности группам, не имеющим доступа к соответствующим вертикалям, весьма сложно.

Таким образом, в Удмуртии не была реализована тенденция, направленная на создание институтов сильной исполнительной власти. Однако после формирования новых властных органов оказался пресеченным и процесс расширения полномочий представительных органов, распределения полномочий между руководством территорий. Естественно, что перманентная трансформация политического устройства, происходящая в условиях острой конкурентной борьбы между различными группами региональной элиты, приводит к отсутствию стабильности и поступательного развития политических институтов, их неэффективному функционированию.

24 января 1997 года Конституционный Суд России принял постановление, признавшее неконституционными ряд статей Закона «О системе органов государственной власти», фактически приостановив при этом его деятельность. Далее последовали Указы Президента, протесты прокуроров России и Удмуртии, что вызвало необходимость изменения целого ряда удмуртских законов, в том числе и Конституции УР. Реанимируется идея президентства в республике. Однако расстановка сил в парламенте не позволяет принять ни одного конституционного решения. В политике УР начинают проявляться новые фигуры, сравнимые по своему значению и влиянию с председателем Государственного Совета. Восстанавливается местное самоуправление в рамках административно-территориальных единиц. При этом изменения в правовом статусе тех или иных институтов, постоянно меняющееся законодательство не влияет на персональный состав преобразуемых органов. Главы местного самоуправления, упраздненного Законом «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», автоматически назначаются главами государственных администраций, а затем, после восстановления по суду органов местного самоуправления, возвращают себе прежний статус. При этом снижается легитимность практически всех институтов власти, и политический процесс идет внеинституционально.

Это приводит к значительному ослаблению политической элиты региона, лишает ее возможности контролировать текущую политическую ситуацию. В результате удмуртская региональная элита оказывается в зависимости от внерегиональных финансово-промышленных групп и приобретает «компрадорский» характер. Удмуртская Республика, как политическое образование, постепенно теряет свое значение, не имея возможности проводить самостоятельную (в известной степени) политику.

Это обстоятельство усиливается неспособностью нынешнего состава удмуртской легислатуры внести изменения в некоторые статьи Конституции, которые закрепили бы существование органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц и введение поста всенародно избранного главы исполнительной власти. В то же время влияние сторонников этого направления развития весьма значительно, что приводит к постоянному возвращению к обсуждению проблем президентства и установления административной вертикали на более низком уровне.

19 марта 1998 года вышел специальный выпуск газеты «Известия Удмуртской Республики» с проектом изменений и дополнений, которые предлагалось внести в текст Конституции Удмуртской Республики.

 

ЧТО ПРЕДПОЛАГАЛ ОПУБЛИКОВАННЫЙ ПРОЕКТ?

Его предваряло обращение Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики А.А. Волкова «К гражданам Удмуртской Республики». В нем Александр Александрович отмечал, что за время, прошедшее с 7 декабря 1994 года, когда была принята действующая ныне Конституция Удмуртской Республики, прошло много времени, многое изменилось и в настоящее время некоторые положения Основного Закона Удмуртской Республики не соответствуют российскому законодательству. Кроме того, отмечалось в обращении «во всех краях, областях и республиках Российской Федерации, кроме нашей республики, завершился процесс усиления исполнительной власти, и ее возглавляет руководитель, избираемый всем населением региона». Далее в обращении сообщалось, что «часть депутатского корпуса считает, что в современных условиях действующая система государственной власти и отделенное от нее местное самоуправление не имеют необходимых и достаточных возможностей для эффективного влияния на решение экономических и социальных проблем Удмуртии. Развитие соседних республик и областей показывает, что успехи более весомы только тогда, когда происходит усиление роли и ответственности исполнительной власти”. Волков также указывает на то, что комиссия, созданная 26 июня 1997 года вышла с предложением о вынесение выработанных поправок на всенародное обсуждение. Однако, как сообщает Председатель Государственного Совета, фракция «Коммунисты Удмуртии» и поддержавшие их «сторонники местного самоуправления» сорвали голосование. Вот почему 24 февраля 43 депутата и присоединившиеся к ним позднее 18 депутатов приняли решение опубликовать проект изменений и дополнений к Конституции Удмуртской Республики». Их предложения состоят в следующем:

Основы конституционного строя

Во-первых, во всех статьях, где говорилось «в соответствии с...» «законодательство Удмуртской Республики» и «законодательство Российской Федерации» поменяли местами, поставив на первое место федеральное право. Из статьи 4, где говорится: «Государственно-правовой статус Удмуртской Республики определяется Конституцией Удмуртской Республики, Конституцией Российской Федерации, принципами федерализма и территориальной целостности Российской Федерации», убраны слова «...принципами федерализма и территориальной целостности Российской Федерации». Термин «государственно-правовой статус» превратился в «конституционно-правовой» во всех статьях. Из статьи 1, содержащей слова «...и суверенно осуществляющее государственную власть на своей территории...» изъято слово «суверенно». В дальнейшем это обстоятельство учтено при правке других статей. Например, в п.2 ст. 7 авторы уточнили, что Конституция Удмуртской Республики имеет «высшую юридическую силу», но только «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения...» Этот принцип проведен и в других статьях и выверен вплоть до стилистической тонкости.

Гражданство

Статья 8. Если в действующей Конституции гражданин Удмуртской Республики автоматически становился гражданином России, то в предложенном варианте гражданин России, проживающий на территории Удмуртии, автоматически является ее гражданином. Удалено положение, согласно которому гражданство Удмуртской Республики прекращается и приобретается в соответствии с Законами Удмуртской Республики и Российской Федерации. Оно там вообще не прекращается и не приобретается. «...Ее многонациональный народ» перестал быть «единственным источником власти», а является лишь «носителем государственности» и просто «источником».

Собственность

«Земля, природные ресурсы» перестали являться «достоянием народа Удмуртской Республики», а порядок смены формы собственности - регулироваться только удмуртским законодательством. (Это статья 13). «Исходя из общественных интересов», удмуртский законодатель терял право «вводить ограничения права пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами».

Государственное устройство

Эти сюжеты в проекте вызвали наиболее «живой отклик» у оппозиции. Все дело было в появившейся вновь фигуре «главы республики». По сути, предлагаемые изменения приводили в завершенный вид уже сложившуюся в Удмуртии ситуацию, практически не совершая никаких переворотов. Многие из полномочий, приписываемых в проекте главе республике, ее высшее должностное лицо (Председатель Государственного Совета) уже имело. Проект делал его только всенародно избранным главой исполнительной власти. При этом сохранялся пост главы Правительства, которого глава республики назначает с согласия Государственного Совета. Потом по представлению главы Правительства и согласия Государственного Совета глава республики назначает и само Правительство. Он же вправе и отправлять в отставку как все правительство (при соблюдении процедуры), так и отдельных министров; вправе председательствовать на заседаниях Правительства и с согласия Государственного Совета менять его структуру. Глава республики формирует и возглавляет Совет общественной безопасности, лично освобождает и назначает председателя Контрольного комитета. Срок полномочий высшего должностного лица Удмуртии - четыре года, возрастной ценз - от 30 лет, ценз оседлости - «проживающий на территории Удмуртской Республики». Глава не может избираться более чем на два срока подряд. Он представляет Государственному Совету кандидатуры членов Конституционного Суда (пять человек) и назначает половину членов Избирательной комиссии. Глава представляет для согласования с Государственным Советом кандидатуры Председателя, заместителей и судей Верховного Суда Удмуртской Республики, Арбитражного суда, районных судов, начальника управления судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации в Удмуртской Республике, прокурора Удмуртской Республики, Министра внутренних дел «и руководителей других федеральных государственных органов, действующих на территории Удмуртской Республики в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, договорами и соглашениями между Российской Федерацией и Удмуртской Республикой». Особое внимание следует уделить параграфу «щ» цитируемой статьи 80 предлагаемого проекта. Претворить это в жизнь сегодня уже нельзя, но отметить необходимо. Глава Удмуртии «предлагает представительному органу государственной власти административно-территориальной единицы кандидатуру для назначения на должность главы администрации административно-территориальной единицы». Условия прекращение полномочий главы Удмуртской Республики определяются статьями 84 и 85 проекта. Решение об отставке или о досрочном прекращении полномочий главы принимает Государственный Совет Удмуртской Республики. Он же может отрешить главу от должности - «в случае неоднократных нарушений Конституции Российской Федерации, Конституции Удмуртской Республики, нарушения данной им присяги, подтвержденных решениями Конституционного Суда Удмуртской Республики. Это решение принимается на основании решения Конституционного Суда Удмуртской Республики двумя третями голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики. Вопрос об отрешении главы от должности может быть поставлено не менее чем половиной от установленного числа депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики. В случае досрочного прекращения полномочий главы Удмуртской Республики его обязанности исполняет глава Правительства. Избрание нового главы Удмуртской Республики производится в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий его предшественника. ГЛАВА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ НЕ ИМЕЕТ ПРАВА НЕПОСРЕДСТВЕННОГО РОСПУСКА ЛИБО ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ (статья 86). Он может вынести этот вопрос на референдум «в порядке, установленном законом Удмуртской Республики». Основанием для этого может служить трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Удмуртской Республики; неоднократное принятие Государственным Советом законодательных актов, признанных Конституционным Судом Удмуртской Республики противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным законам и Конституции Удмуртской Республики. Кроме того, «полномочия главы Удмуртской Республики не могут быть использованы для изменения государственного устройства Удмуртской Республики и ее конституционно-правового статуса, роспуска либо приостановления любых законно избранных органов государственной власти и местного самоуправления». В остальном «институциональный дизайн» оставался, согласно проекту практически без изменений. Стоит, пожалуй, упомянуть статью 98, где оговаривается механизм выражения ассамблеей недоверия Правительству Удмуртской Республики. Государственный Совет принимает такое решение большинством голосов от установленного числа депутатов. Если глава Удмуртской Республики не согласится с решением парламента, последний может преодолеть его вето 2/3 голосов. Так же преодолевается и вето, наложенное на принятые ассамблеей законодательные акты. Предложение о выражении недоверия Правительству по-прежнему может быть внесено не менее чем третью от установленного числа депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики.

По оценкам местных наблюдателей, обсуждение поправок к Конституции Удмуртской Республики повторяет ситуацию 1994 года перед, принятием действующего сейчас Основного Закона. По-прежнему равносильны противники в лице восстановленного на уровне административно-территориальных единиц местного самоуправления и депутатского корпуса, чей срок полномочий истекает в марте 1999 года. Так же непросты отношения между парламентом и правительством, вновь пытающимися найти союзников среди руководителей территорий.

Значение введения поста главы республики на этот раз, очевидно, состоит в том, что всенародное его избрание, вероятно, смогло бы завершить построение иерархии отношений внутри региональной политической элиты; конвенционально установить правила включения в ее состав и выключения из него отдельных персоналий. Однако такой исход кажется достаточно проблематичным, поскольку политическая оппозиция существующему руководству уже готова избрать в качестве своего знамени «принципы парламентаризма» и вновь отказаться от поста всенародно избранного главы исполнительной власти.

Следует также отметить, что Удмуртская Республика в силу своего замедленного, пресекающегося политического развития демонстрирует то, что невозможно проследить в других республиках и областях России. Становление системы властных институтов в регионах России во многом зависит от соотношения сил и особенностей формирования политической региональной элиты. На определенных этапах политического развития регионов этот фактор становится определяющим.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip