Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в rar
|
НИЖЕГОРОДСКАЯ ПАНОРАМА |
||
|
ИНФОРМАЦИОННЫЙ
БЮЛЛЕТЕНЬ |
учредитель
– Ассоциация органов территориального общественного самоуправления города
Нижнего Новгорода |
|
|
ВЫПУСК №4 |
июль 2004 |
|
Ассоциация органов территориального общественного
самоуправления города Нижнего Новгорода
Председатель:
Сабашников
Е.В.
Члены
правления:
Хрипунова
Н.А.
Гришина
Т.А.
Попова
В.И.
Рыхлова
И.Ю.
Куликов
Г.В.
Семенов
Е.Л.
Малеева
О.Ф.
Бобылева
В.В.
Сучков
И.В.
Редакция
Главный
редактор
Сучков
И.В.
Дизайн и
верстка
Романютенко
А.Д.
Корректор
Опыхтина
Л.С.
Фотографии
Шемякин
Б.А.
Адрес
редакции:
603082,
Нижний Новгород
Кремль корп.
5 к. 302
Тел.
39-03-45
e-mail: npanorama@mail.ru
Газета
выпускается при поддержке Фонда «Институт экономики города»
Газета
зарегистрирована в Приволжском окружном межрегиональном территориальном
управлении Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых
коммуникаций.
Свидетельство
ПИ №18-1765 от 29.04.2004
Перепечатка
материалов допускается по согласию с редакцией, ссылка на газету «Нижегородская
Панорама» обязательна
Газета
отпечатана
в типографии
ООО
«Чарджер»
Заказ №
612
Тираж
5 000 экз.
30.06.2004
А.Н. широков,
руководитель департамента
муниципальной экономики и хозяйства
министерства экономического развития и торговли РФ,
действительный член
Российской муниципальной академии
Одной из основных
проблем местного самоуправления в настоящее время является несоответствие
имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов
исполняемым ими полномочиям.
За прошедшие годы в
результате систематического недофинансирования долги местных бюджетов
накапливались и в настоящее время во многих муниципальных образованиях составляют
сумму, близкую или даже равную годовому местному бюджету.
С вступлением в силу
Налогового кодекса Российской Федерации доходы местных бюджетов от местных
налогов составляют менее 3% всей доходной части. Бюджетный кодекс Российской
Федерации, как показала практика, не гарантирует сбалансированности местных
бюджетов за счет закрепления за ними на постоянной основе отчислений от
федеральных и региональных налогов, а также регулирующих налогов. Это не только
сохраняет тенденцию к росту муниципального долга, но и не создает
заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии
доходной базы.
В связи с этим
необходимо коренным образом менять подход к финансовому обеспечению местного
самоуправления, что, несомненно, потребует изменения соответствующей главы
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и, главное, внесения изменений и дополнений в налоговое и
бюджетное законодательство. Вероятнее всего, вследствие этого потребуется также
признать утратившим силу Федеральный закон «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации».
В составе доходов местных бюджетов, направляемых на решение
вопросов местного значения, целесообразно оставить поступления от местных
налогов, отчисления от федеральных налогов и сборов, дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности, средства финансовой помощи из бюджетов других уровней,
доходы от приватизации, реализации и сдачи в аренду муниципального имущества (в
полном объеме), доходы от приватизации государственной собственности (по
нормативам), часть прибыли муниципальных предприятий и доходов муниципальных
учреждений, штрафы и пени. Стоит предусмотреть возможность добровольного
самообложения граждан в случаях реализации разовых мер или проектов с
ограниченным сроком реализации. При этом необходимо отказаться от
распространенной практики возложения на органы местного самоуправления
значительного количества отдельных государственных полномочий и обязанностей по
реализации государственной социальной политики, не обеспеченных финансовыми
ресурсами, а финансирование их осуществлять посредством предоставления
субвенций из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации,
включая в обязательном порядке в соответствующие законы нормативы
предоставления субвенций.
Очевидно, что
относительно равномерно распределенная налоговая база очень мала. Поэтому при
сохранении действующего перечня местных налогов необходимо для увеличения
собственной доходной базы дать право органам местного самоуправления
устанавливать в определенных законом пределах местные надбавки к федеральным
налогам (например, к налогу на прибыль) и закрепить за ними существенную часть
отдельных налогов на постоянной основе (например, часть подоходного налога).
Возникает опасение, что в случае закрепления за всеми муниципальными
образованиями фиксированной части федеральных и региональных налогов у некоторых
из них возникнет заметное превышение доходов над расходами, но эта проблема
решается введением отрицательных трансфертов. При этом снижается потребность в
регулировании местных бюджетов, а у органов местного самоуправления возникает
прямая заинтересованность в развитии общих для всех уровней бюджетной системы
доходных источников, и, как следствие, возрастают доходы консолидированного
бюджета.
Учитывая большую неравномерность экономического развития
регионов и муниципальных образований, невозможно отказаться от выравнивания их
бюджетной обеспеченности. Для этого необходимо в бюджетах субъектов Российской
Федерации сохранить фонды финансовой поддержки муниципальных образований.
С целью повышения заинтересованности органов местного
самоуправления в реализации инвестиционных программ и проектов по развитию
общественной инфраструктуры местного значения в составе бюджетов субъектов
Российской Федерации целесообразно образовывать фонды муниципального развития,
из которых будет осуществляться долевое софинансирование указанных программ и
проектов.
В целом следует отметить, что без укрепления финансовой
основы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельности
муниципальных образований, в том числе расширения налоговых и бюджетных
полномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективности
местного самоуправления, качества предоставляемых муниципальными службами
общественных услуг населению.
В соответствии с
Конституцией Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение
населением вопросов местного значения. Некоторые из этих вопросов прямо
определены в положениях Конституции – управление муниципальной
собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, охрана
общественного порядка – но, за исключением охраны общественного порядка,
названные вопросы относятся к обеспечению деятельности органов местного
самоуправления по исполнению ими своих функций в отношении населения. Поэтому
принципиально важно, каким образом установлен перечень вопросов местного
значения в федеральном законодательстве.
В действующей редакции
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» вопросы местного значения определены в ст. 6.
Правоприменительная практика выявила ряд значительных недостатков существующего
определения вопросов местного значения.
Во-первых, отдельные
вопросы сформулированы недостаточно точно, что не позволяет установить
полномочия органов местного самоуправления по их решению.
Во-вторых, перечисленные
вопросы неоднородны. Некоторые из них могут рассматриваться как предметы
ведения (сферы деятельности), в пределах которых органы местного самоуправления
обладают всеми необходимыми полномочиями (например, благоустройство
территории); другие являются, по сути, полномочиями органов местного
самоуправления по вопросам, решаемым в определенной части всеми уровнями
публичной власти (полномочия в сфере образования, здравоохранения),
третьи – функциями (содержание мест захоронения).
В-третьих, вопросы
местного значения отнесены к ведению всех муниципальных образований без учета
различий их возможностей по решению указанных вопросов.
В связи с этим
целесообразно, не меняя в целом круг вопросов, решение которых отнесено к
компетенции муниципальных образований, конкретизировать функции органов
местного самоуправления, в том числе с учетом возможности их финансового
обеспечения, а также разграничить полномочия по решению вопросов местного
значения между органами местного самоуправления поселений различных категорий
муниципальных образований.
За городскими и
сельскими поселениями возможно закрепить минимальный обязательный объем
полномочий, направленных прежде всего на предоставление
коммунальных услуг населению, благоустройство и развитие территорий поселений
(организацию электро-, тепло-, газо-, водоснабжения жителей поселения,
водоотведения, строительства и обслуживания инженерных коммуникаций; содержание
и строительство дорог; организацию транспортного обслуживания населения
общественным пассажирским транспортом; создание условий для обеспечения жителей
поселения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания,
обустройство мест для отдыха жителей, организацию сбора и вывоза бытовых отходов,
мусора; благоустройство и озеленение территории и т.п.); за иными
муниципальными образованиями, в состав территории которых входят городские и
сельские поселения, – полномочия по решению хозяйственных вопросов межмуниципального
характера (организация пассажирских перевозок между населенными пунктами;
организация электро-, газоснабжения населенных пунктов через магистральные
сети; утилизация бытовых и промышленных отходов), обеспечению противопожарной
безопасности и охраны общественного порядка (создание и содержание
соответствующих муниципальных служб), содержанию социальной инфраструктуры
(учреждения дошкольного и общего образования, здравоохранения).
Отдельным крупным или другим имеющим особое значение для
субъекта Российской Федерации городам с учетом их ресурсов и инфраструктуры
могут быть предоставлены особый статус и полный объем полномочий по решению
вопросов местного значения.
Не стоит исключать возможности принятия органами
местного самоуправления к своему рассмотрению и иных вопросов, не отнесенных к
компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти и
не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации, но только при наличии собственных материальных и
финансовых средств.
На малонаселенных территориях, которые имеются в ряде
субъектов Российской Федерации, целесообразно предоставить право органам
местного самоуправления более крупных территориальных образований осуществлять
полномочия органов местного самоуправления городских и сельских поселений на
межселенных территориях.
Учитывая существенные различия в социально-экономическом
развитии, ресурсной и инфраструктурной обеспеченности муниципальных образований
даже в пределах одного субъекта Российской Федерации, а также с целью
оптимизации управленческих структур и экономии бюджетных средств представляется
целесообразным предоставить органам местного самоуправления различных категорий
муниципальных образований заключать соглашения о взаимном делегировании на
основании соглашений осуществления части своих полномочий с передачей
соответствующих финансовых и материальных средств.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» установление границ территорий
муниципальных образований отнесено к компетенции субъектов Российской
Федерации.
За прошедшие годы происходили процессы установления и
изменения границ территорий муниципальных образований, их образования,
преобразования и упразднения. В результате были сформированы различные типы
муниципальных образований, причем в значительном количестве случаев без учета
места и роли местного самоуправления в системе органов публичной власти и
возможности решения органами местного самоуправления задач, возложенных на
муниципальный уровень федеральным и региональным законодательством. При этом в
одних субъектах Федерации реализуется исключительно поселенческий принцип
организации местного самоуправления, в других – территориальный, в
третьих – смешанный.
Очевидно, что различные категории муниципальных образований
обладают различной степенью готовности исполнять те или иные полномочия. Но
действующее бюджетное и налоговое законодательство, а также законодательство о
местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
предусматривают единый список финансируемых из местных бюджетов расходов,
единые для всех муниципальных образований вопросы местного значения.
Анализ существующего
положения показал, что из более чем 11000 муниципальных образований только 48%
имеют свои бюджеты, в остальных предусматривается сметное финансирование.
Примерно треть муниципальных образований не имеют в собственности объектов
социальной инфраструктуры. Соответственно, эти муниципальные образования не
выполняют те полномочия по вопросам местного значения, которые им определены.
При имеющейся неопределенности территориальных основ
местного самоуправления достаточно сложно обеспечить соответствие материальных
(объекты муниципальной собственности) и финансовых (доходные источники местных
бюджетов) основ полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления.
Такая же неопределенность наблюдается и в организационных
основах местного самоуправления. С одной стороны, в соответствии с Конституцией
Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно, и у органов государственной власти, кажется, нет права
и необходимости регулировать данный вопрос. С другой стороны, ничем не
установлено, что именно следует понимать под структурой органов местного
самоуправления, из каких элементов она состоит, каким образом население определяет
эту структуру. Есть разногласия и в вопросах установления численности
представительных органов местного самоуправления, допустимости совмещения
представительных и исполнительно-распорядительных функций в одном лице или в
одном органе.
В настоящее время в России, как и в других странах,
существует проблема децентрализации управления и создания эффективной системы
взаимно дополняющих друг друга государственных и муниципальных органов власти. На современном этапе развития
российской государственности особенно актуальным является установление прав и
обязанностей всех уровней власти посредством реализации тех положений
Конституции Российской Федерации, которые затрагивают разграничение предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления. В связи с этим важно разграничить полномочия всех
уровней публичной власти таким образом, чтобы решение задач осуществлялось на
том уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего с
точки зрения доступности для граждан социальных услуг.
Исходя из взаимосвязи территориальной основы и компетенции
местного самоуправления, необходимости одновременного решения двух задач –
приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности
деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного
значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, необходимо
законодательно закрепить наличие различных типов муниципальных образований,
каждый из которых обладает своими полномочиями по решению вопросов местного
значения и наделяется соответствующими его возможностям отдельными
государственными полномочиями.
Первый тип (поселения) – муниципальные образования,
которые создаются на основе одного населенного пункта либо группы населенных
пунктов, находящихся в непосредственной близости, объединенных общей территорией
и традиционным совместным решением вопросов местного значения. Поселения
наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с
обеспечением жизнедеятельности населения этих поселений. Перечень их полномочий
устанавливается федеральным законом. При этом целесообразно руководствоваться
общим правилом: поселениям могут быть переданы отдельные государственные
полномочия, которые не требуют существенных ресурсов, но предполагают, что их
осуществление максимально приближено к населению (например, совершение
отдельных нотариальных действий при отсутствии нотариусов).
Второй тип (муниципальные районы) – муниципальные
образования, которые создаются на территориях, включающих несколько (группу)
поселений. Муниципальные районы наделяются полномочиями по вопросам местного
значения, которые эффективнее реализуются на больших, чем поселения,
территориях и носят межмуниципальный характер (например, межмуниципальное
транспортное сообщение). Перечень полномочий муниципальных районов
устанавливается федеральным законом.
Создание муниципальных районов именно в качестве
муниципальных образований, а не в качестве ассоциаций (союзов) вызвано
необходимостью осуществления на этом уровне ряда полномочий по вопросам местного
значения и основной части отдельных государственных полномочий, передаваемых
местному самоуправлению.
Третий тип (городские округа) – муниципальные
образования, которые создаются на основе городов, имеющих особое значение для
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и не связанных
общей инфраструктурой с прилегающими сельскими территориями. Они наделяются
федеральным законом полномочиями муниципалитетов и муниципальных районов, т.е.
всей полнотой полномочий муниципальных образований как по вопросам местного
значения, так и по осуществлению переданных государственных полномочий.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются
законом субъекта Российской Федерации в соответствии с условиями, определенными
федеральным законом.
Таким образом,
федеральным законом предполагается установить общие принципы определения
территориальной основы местного самоуправления, критерии установления границ
муниципальных образований, особенности организации и деятельности органов
местного самоуправления муниципальных образований различных типов, принципы
межбюджетных отношений муниципальных образований, правила наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок
решения вопросов юридической и политической ответственности должностных лиц и
органов местного самоуправления.
Определенные изменения должны произойти и в структурах органов
местного самоуправления. Так, представляется целесообразным установить
минимальный перечень обязательно создаваемых органов местного самоуправления
(представительный орган, местная администрация, глава муниципального
образования, глава местной администрации, контрольно-счетный орган,
муниципальная избирательная комиссия), запретить совмещение в одном лице
функций председателя представительного органа и главы местной администрации,
предусмотреть возможность формирования на уровне муниципального района
представительного органа путем делегирования представителей поселений.
При всех ограничениях субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования имеют достаточно широкий выбор моделей организации
местного самоуправления, так как с учетом региональных и местных особенностей
необходимо обеспечить возможность применения той модели, которая максимально
отвечает социальным, политическим, экономическим условиям конкретного региона и
муниципального образования, их историческим и национальным традициям.
Очевидно, что необходимо определить и особенности организации местного
самоуправления в городах федерального значения, закрытых
административно-территориальных образованиях и некоторых других.
Природа местной власти, с одной стороны, наиболее близкой к
населению, с другой – подзаконной, предполагает контроль за ее
деятельностью со стороны как населения, так и государства.
При этом населению должна быть подконтрольна деятельность
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения,
государству – по осуществлению органами местного самоуправления возложенных
на них отдельных государственных полномочий, а также надзор за законностью в их
деятельности. Эти принципиальные положения содержатся и в действующем
законодательстве, однако не проработаны формы и механизмы контроля и
ответственности.
В связи с этим представляется необходимым уточнить формы и
порядок отчетности органов и должностных лиц местного самоуправления перед
населением, доведения до сведения населения информации о принимаемых решениях,
практически реализуемый порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления
и досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления по
инициативе населения, ввести обязательность проведения публичных слушаний по
наиболее важным вопросам местной
жизни, включая принятие местного бюджета и отчета о его исполнении.
В отношении исполнения органами местного самоуправления
возложенных на них государственных полномочий государство должно иметь
возможность регулировать вопросы прав и обязанностей органов и должностных лиц
местного самоуправления по исполнению этих полномочий, устанавливать общий
порядок их исполнения, определять контролирующие органы и полномочия этих
органов; органы исполнительной власти в рамках закона – давать предписания по устранению нарушений в
процессе исполнения полномочий.
В большей степени отработан надзор со стороны органов
прокуратуры за законностью в деятельности органов местного самоуправления,
однако действующее законодательство существенно затрудняет, а иногда делает практически невозможным
применение санкций к органам и должностным лицам местного самоуправления.
Поэтому требуется уточнение процедур наступления ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед государством, в том числе
прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по
инициативе государственных органов и государственных должностных лиц.
Изменение принципов территориальной организации местного
самоуправления, корректировка компетенции местного самоуправления,
необходимость перераспределения финансовых и материальных ресурсов между
различными типами муниципальных образований требуют принятия организационных,
правовых и иных мер со стороны субъектов Российской Федерации. Поэтому переход
от существующей модели местного самоуправления к новой, по крайней мере в ряде
субъектов Российской Федерации, потребует значительного времени.
Поэтому предлагается предоставить субъектам Российской
Федерации не менее двух лет на подготовительную работу. Причем в течение этого
периода продолжают осуществлять свои полномочия существующие органы, обладающие
компетенцией по решению вопросов, предусмотренных измененным законодательством,
субъекты Российской Федерации выбирают одну из нескольких предлагаемых законом
моделей организации местного самоуправления, устанавливают в соответствии с
вновь установленными принципами территории муниципальных образований,
разграничивают между ними финансовые и материальные средства и организуют
формирование (в том числе путем выборов) органов местного самоуправления. Реформирование
территориальной и организационной основ местного самоуправления должно
происходить согласованно с реформированием налоговых и межбюджетных отношений.
