Переход от тоталитаризма к демократии, составляющий суть
модернизации российского общества, означает и изменение парадигмы управления
обществом, которое можно представить не только с точки зрения целей и методов
управления, но и с точки зрения эффектов, достигаемых в результате
управленческих воздействий. Эффекты демократической модели управления по
сравнению с тоталитарной характеризуются польским ученым Л. Захером как менее
«острые», узкомасштабные, более дешевые, общественно одобренные, синергические
и углубляющие участие[1].
Универсальных критериев социальной эффективности управления
не существует. Однако в определении социального эффекта необходимо учитывать
масштабы управленческого решения, мотивы управления, а также временные
интервалы, в течение которых предполагается получить ожидаемый результат. Можно
вполне согласиться с тем, что социальный эффект есть мера содействия решению
социальной проблемы: чем в большей степени то или иное действие способствует ее
решению, тем оно социально эффективнее[2].
Как известно, задача местного самоуправления – решение
вопросов местного значения. Соответственно, чем лучше они решаются – тем
местное самоуправление эффективнее. Демократические традиции развитых стран
позволяют сформулировать определенные общезначимые принципы эффективного
функционирования местного самоуправления[3]. К
ним относятся:
· широкие возможности и права в вопросах финансовой и
хозяйственной самостоятельности, реализуемые в том числе посредством разумного
налогообложения населения, предприятий и организаций;
· значительная свобода действий в сферах, связанных с
жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
· ограничение вмешательства государства только сферой,
предписанной законом;
· отделение функций нормативного регулирования от функций
непосредственного хозяйственного управления сферами обслуживания населения;
· четкое разграничение уровней местного самоуправления через
определение для каждого из них не перекрывающих друг друга сфер влияния и
компетенции;
· самоуправление через выборы доверенных лиц, сменяемых и
подотчетных населению;
· широкая социальная база процессов принятия решений и
управления.
Эффективность местного самоуправления определяется прежде
всего материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного
сообщества. В статье 9 Европейской хартии о местном самоуправлении отмечается,
что в рамках национальной экономической политики органы местного самоуправления
имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами,
которыми они могут свободно распоряжаться для осуществления своих функций.
Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны
предоставляемым в соответствии с законом полномочиям. Собственно финансовые
системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления,
должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это
возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных
органов.
Помимо процентных отчислений от налогов и других платежей по
законодательно установленным нормативам, а также сумм, выделяемых из бюджета
вышестоящего уровня (дотаций и субвенций), финансовую базу местного
самоуправления должны составлять местные налоги и сборы, ставки которых, в
рамках закона, вправе устанавливать органы местного самоуправления. Совершенствование
налоговой системы на местном уровне приобретает особую актуальность в связи с
тем, что состояние экономики и финансов страны в целом, явная недостаточность
собственных закрепленных доходов препятствуют эффективному выполнению органами
местного самоуправления своих функций. Специфические особенности последних
заключаются в том, что производство общественных товаров и услуг финансируется
из местных бюджетов, сами товары и услуги подлежат коллективному потреблению,
которое, особенно учитывая снижение жизненного уровня значительной части населения
нашей страны, должно быть гарантировано.
Можно утверждать, что возможности органов местного
самоуправления пополнять свои бюджеты за счет введения дополнительных местных
налогов на сегодняшний день весьма ограничены. В этой связи возникает
необходимость ослабить жесткую финансово-бюджетную зависимость от вышестоящих
управленческих уровней, создать условия для повышения эффективности системы
местного налогообложения. Для этого требуется внести изменения в налоговое
законодательство, а именно – предоставить органам местного самоуправления
налоговую базу, достаточную для формирования бюджета, способного обеспечить минимальный
уровень развития муниципального образования. Критерием может быть средняя бюджетная
и финансовая обеспеченность одного жителя, проживающего на данной территории.
В международной экономической практике считается
оптимальным, когда, во-первых, поступления от налогов покрывают не менее
половины местных расходов; во-вторых, местные власти имеют право устанавливать
ставки одного или двух главных налогов; в-третьих, налоги понятны для граждан и
предприятий, несущих бремя налогообложения, а последнее справедливо
распределяемо и политически приемлемо; в-четвертых, имеется соответствие между
экономическим развитием и поступлениями от местных налогов для обеспечения растущих
потребностей населения[4].
Продуманная налоговая политика, в том числе различные
скидки, льготы или полное освобождение от отдельных налогов, должна быть одним
из направлений целенаправленной поддержки на местном уровне малого и среднего
предпринимательства. Это имеет большое значение для экономики России, так как
конкурентное народное хозяйство не может существовать без результативно функционирующего
малого бизнеса. С его помощью могут быть решены многие не только экономические,
но и социальные задачи. Как показывает опыт государств с развитой экономикой,
малый бизнес выполняет ряд важнейших функций. Способствуя повышению
эффективности производства, он выступает дополнительным источником конкуренции.
Малый бизнес более восприимчив к нововведениям, чем крупные корпорации, так как
может быстро перестраивать производство и апробировать оригинальные идеи, а
из-за ограниченности финансовых средств заинтересован в ускоренной разработке
технических проектов. Поэтому, представляя полигон для новаций, малые
предприятия способствуют внедрению новых технологий и новых изделий. Заполняя
рыночные ниши, которые крупные компании считают недостаточно емкими, малые
предприятия способствуют наполнению потребительского рынка товарами и услугами.
Создание новых рабочих мест – а за рубежом около половины их прироста приходится
на малый бизнес[5] –
амортизирует негативное влияние на крупные предприятия неожиданных
экономических, социальных и политических потрясений. Малые предприятия больше
способствуют самовыражению личности, предоставляя ей возможность лучше почувствовать
свою нужность. На таких предприятиях складываются особые человеческие отношения
и более благоприятный социально-психологический климат, свойственный небольшому
трудовому коллективу, объединенному стремлением к самостоятельности и
выживанию. И, наконец, развитие малого бизнеса способствует формированию
широких слоев собственников и предпринимателей.
Деятельность малого бизнеса ориентирована главным образом на
местный рынок, на решение региональных проблем. Малый бизнес должен стать
основной базой формирования социальной структуры местного хозяйства и его
финансирования, поэтому и поддержка развития малого предпринимательства должна
осуществляться прежде всего на территориальном уровне. Местные власти лучше
знают свои материальные и финансовые возможности, реальные общественные
потребности, наиболее эффективные направления использования имеющихся ресурсов
по сферам деятельности и формам собственности, располагают административными и
экономическими рычагами для регулирования предпринимательской деятельности.
Более того, поддержка со стороны органов власти малого бизнеса имеет большое
значение для развития социального потенциала муниципального образования, так
как проводимые в этом направлении меры управленческого воздействия способствуют
сохранению профессионально-квалификационного и мобилизации инновационного
потенциала жителей города, поселка, деревни.
Переходный период выявляет необходимость селективного
характера поддержки малого бизнеса. На этапе перехода к рыночным отношениям,
характеризующемся перераспределением собственности, зачастую складывается
ситуация, при которой интересы населения оказываются неприоритетными, уступая
место частным и групповым. При выборе характера деятельности предприниматель
обычно руководствуется сложившимися тенденциями в конъюнктуре рынка, что может
и не соответствовать долговременным интересам местной экономики, не
способствовать эффективному использованию имеющейся рабочей силы, социальной и
производственной инфраструктуры и т.п. Поэтому поддержка целесообразна только в
отношении жизнеспособных хозяйственных структур, деятельность которых отвечает
важнейшим целям развития общества. Одной из мер по поддержке предпринимательской
деятельности и малого бизнеса является поиск оптимальных путей
демуниципализации собственности. Продаже подлежит то, что в частных руках будет
работать эффективнее в интересах населения: торговля, общественное питание,
бытовое обслуживание.
Весьма перспективным является развитие отраслей
предпринимательства в сфере жизнеобеспечения населения муниципального
образования. Особой поддержки требует предпринимательство в сфере
производственной деятельности, обеспечивающей запросы градообразующих предприятий.
Как для устранения монополизма в коммунальном хозяйстве, для создания в этой
сфере конкуренции, так и для более полного удовлетворения потребностей граждан
в жилищно-коммунальных услугах и повышения их качества, местные власти должны
быть заинтересованы в создании частных предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальное
хозяйство.
Общеизвестно, что для сложившейся в жилищном секторе системы
характерно, с одной стороны, обширное субсидирование вследствие роста размера
квартирной платы, не отражающей реальную стоимость оказываемых коммунальных
услуг, а с другой – низкий уровень содержания и обслуживания жилищного фонда. В
соответствии с реформой жилищно-коммунального хозяйства размер платы за жилье
приходится увеличивать, дабы покрыть полную стоимость его эксплуатации.
Увеличение степени участия населения в расходах на содержание занимаемого
жилого фонда предполагает создание условий для повышения качества эксплуатации
жилья. В целях разработки комплекса мероприятий по повышению качества
эксплуатации жилого фонда в Москве, Новосибирске и других городах РФ[6]
проводились Демонстрационные проекты по передаче обслуживания муниципального
жилого фонда на конкурсной основе частным эксплутационным компаниям вместо
существующих ЖЭУ.
Вместе с повышением удовлетворенности потребителей жилищным обслуживанием
восстанавливается и их доверие к организациям, выполняющим соответствующие
услуги, что способствует уменьшению отчужденности населения от сферы жилищного
обслуживания. Следовательно, стимулирование развития предпринимательства в
сфере жилищно-коммунальных услуг помимо экономического (снижение затрат
бюджетных средств на обслуживание и содержание жилого фонда) имеет и социальный
эффект, проявляющийся в возрастающей активности жильцов, их ответственности за
сохранность и качество жилья.
Сохранение жилищного фонда должно стать непосредственной
заботой тех, кто в этом заинтересован в первую очередь, прежде всего самих
жильцов. Указом Президента РФ было утверждено «Временное положение о
кондоминиуме», сейчас действует Федеральный закон «О товариществах
собственников». Важная особенность кондоминиумов, получивших широкое
распространение в практике различных стран, состоит в том, что владение
отдельными частями недвижимости осуществляется на правах частной собственности,
а места общего пользования находятся в общей собственности его членов.
Недвижимость в общей собственности не может быть отчуждена или заложена без
согласия всех сособственников. Для управления такой формой собственности и
обеспечения прав всех ее владельцев принимать активное участие в делах,
затрагивающих их общие интересы, создается товарищество домовладельцев. Целью
этой самоуправляемой организации является эффективное использование имущества в
жилищной сфере. Функционирование кондоминиумов позволяет обеспечить защиту прав
собственности владельцев жилья; сохранность жилищного фонда; переключить
решение части вопросов с органов местного самоуправления на созданные в рамках
товариществ домовладельцев соответствующие общественные структуры[7].
Следует согласиться с мнением П. Бирюкова в том, что
кондоминиумы – это первый шаг к реальному самоуправлению, причем здесь заложены
перспективы перехода от самоуправления домом к самоуправлению территорией[8].
Данное суждение основывается на выявлении тех преимуществ, которые присущи
образованиям кондоминиумов. К таковым относятся, во-первых, конкретное определение
и юридическая защита прав домовладельцев и представление их общих интересов в
городских органах власти и управления, органах местного самоуправления;
во-вторых, действенный механизм принятия своевременных решений по содержанию и
ремонту жилищного фонда; в-третьих, возможность жильцов непосредственно влиять
на улучшение качества жилья, участвуя в принятии решений по управлению жилищным
фондом.
Товарищество собственников жилья обладает не только
возможностью знать, куда и как расходуются деньги, предназначенные на
содержание жилищного фонда, изыскивать средства для покрытия расходов
(например, за счет наиболее эффективного использования жилых и нежилых помещений),
но и выбирать организацию по обслуживанию и ремонту своего жилья. Поэтому
местные власти должны создать условия для наиболее полной реализации
самоуправленческого потенциала подобной общественной организации.
Содействуя развитию предпринимательства, в том числе и в
сфере жилищно-коммунальных услуг, властные структуры способствуют созданию
новых эффективных производственных структур, что, в конечном счете, увеличивает
налоговое поле и соответственно денежные ресурсы, необходимые для проведения
региональной политики. Кроме этого, заинтересованность, с одной стороны,
жильцов в сохранности своего жилья, а с другой – предпринимателей в развитии
своего дела (оказание жилищно-коммунальных услуг), создает условия для
наращивания социального потенциала муниципального образования на основе
сохранения и приумножения уже имеющегося.
В современных условиях, негативно влияющих на формирование и
исполнение местных бюджетов, усиливается внимание к проблемам изыскания дополнительных
источников пополнения финансовой базы органов местного самоуправления.
Обратимся к аналитическому документу ООН по реформе местных органов власти,
подготовленному на основе материалов, предоставленных консультантами и
экспертами из 12 стран[9].
Несмотря на то, что эти рекомендации были опубликованы еще в 1975 г., для всех
посткоммунистических стран, осуществляющих радикальные реформы, в том числе и
местного самоуправления, они очень актуальны.
В указанном документе к первой группе возможных источников
доходов местных органов относятся налоги на недвижимое имущество, на
наследство, на проживание (местожительство), специальные налоги на производство
(например, спиртных напитков), на путешествия и туризм, на развлечения и
продажу предметов роскоши, подоходный налог, с оборота собственности,
добавочный подоходный налог, с продаж, октруа (внутренняя пошлина на ввозимый
товар в какой-либо район из другого района той же страны). Доходы от выделенной
местным органам финансовой помощи составляют блоковые и специальные субсидии,
доля из источников государственных доходов. Следующую группу возможных доходов
образуют лицензии, сборы, штрафы и пошлины, к которым относятся лицензии на
профессию, ремесла, предпринимательство; на содержание игорных заведений; на
приобретение огнестрельного оружия; на содержание животных; за выдачу
разрешений на строительство; за пользование дорогами, мостами и другими
сооружениями; сборы за пользование муниципальными рынками; плата за услуги (сбор
мусора и отходов, регистрация актов гражданского состояния и т.п.); штрафы за
нарушение правил, установленных муниципальными органами. Доходы местных органов
могут дополняться и за счет прибыли от предпринимательской деятельности, куда
входит доход от инвестиций, сделанных из муниципальных фондов; от платы за
сданную в аренду муниципальную собственность; от рентабельных предприятий,
находящихся в муниципальной собственности.
Из приведенного перечня последние две группы доходов
свидетельствуют о двойной роли местных органов в хозяйственной деятельности.
Они должны не только предоставлять ресурсы для предпринимательства, но и, с
одной стороны, сами действовать как агенты экономического развития территории,
а с другой – как партнеры центральных органов власти. Хозяйственная
деятельность местных органов, как свидетельствует опыт стран с развитой
рыночной экономикой, может служить важной статьей доходов местных бюджетов.
Однако хозяйственная деятельность местных органов не может
сама по себе использоваться как основа экономического развития территории.
Возникает закономерный вопрос о целесообразности и границах хозяйственной
деятельности органов местного самоуправления. Последние предстают в трех
измерениях: как носители властных и самоуправленческих полномочий; как субъекты
коммунальной (муниципальной) собственности и как субъекты хозяйствования
(предпринимательской деятельности)[10].
Именно первое качество коренным образом отличает местные
органы власти и управления от иных социальных и экономических субъектов,
функционирующих в пределах данной территории. Властные и самоуправленческие
полномочия безусловно оказывают влияние на характер предпринимательства местных
властных органов. Целью их создания не является извлечение прибыли (коммерция),
поэтому коммерция присутствует в их деятельности лишь постольку, поскольку она
обеспечивает выполнение основных задач органов местного самоуправления. К
таковым относятся, прежде всего, реализация экономической власти государства в
пределах предоставленных для этого полномочий; руководство
социально-экономическими процессами, происходящими на соответствующей территории;
управление предприятиями, входящими в коммунальную собственность и включенными
в состав местного хозяйства; а также организация жизнедеятельности работников и
населения («территориального коллектива») через мобилизацию их собственных сил
и территориальных ресурсов. Самоуправление большей частью касается социальной
сферы, поэтому экономические функции территориального самоуправления
немногочисленны и ограниченны в своем применении по сравнению с масштабами и
разнообразием механизма государственного регулирования экономики. Следовательно,
деятельность местных органов, ограниченная по сферам и целям, в основном
социального характера, не может подменять предпринимательство на
соответствующей территории, а должна выполнять четко определенную функцию –
регулировать социально-экономические процессы, протекающие на данной
территории.
В выполнении своей основной функции деятельность местных
органов может отличаться по стилю управления. В странах с рыночной экономикой в
развитии локальных органов власти наметилась тенденция, которая проявляется в
их деятельности как переход от администрирования к менеджменту. В чем его суть?
Существуют две наиболее широко известные на Западе доктрины, определяющие сферу
деятельности местных органов власти[11].
Согласно так называемой «британской» системе, органы местной администрации
выполняют только те функции, которые предоставлены им законом. Осуществление
любой другой функции должно быть признано юридически недействительным. В
соответствии с «континентальной» системой локальная власть может предпринимать
любые действия, которые специально не оговорены центральными органами власти. В
этом случае они действуют по принципу: «Разрешено все, что не запрещено
законом». Переход от «британской» системы к «континентальной» тесно связан с
движением местных органов от администрирования к менеджменту, что означает
смещение деятельности местных органов власти из области административного
выполнения обязанностей в более динамичную сферу, где акцент делается на
предпринимательский стиль управления. Отказ власти от администрирования
проявляется и в том, что муниципальные органы все шире используют в своей
работе опыт управления, накопленный на частных предприятиях. Происходит
своеобразная адаптация в общественном секторе форм, методов и средств планирования
и прогнозирования, организации, контроля и других функций менеджмента,
характерных для частного сектора.
В отечественных условиях становления рыночных отношений
различные субъекты хозяйствования испытывают потребность в квалифицированном
консультировании по правовому регулированию, экономическому анализу, вопросам
учета и отчетности и проч. Местные органы власти и управления, благодаря своему
положению и обладая потенциалом, отличным от возможностей других субъектов
предпринимательства, способны максимально помочь в решении этих вопросов. Такие
преимущества, как информационные резервы, координирующие и посреднические
функции, возможность проведения серьезных экспертных и аналитических
исследований, – это не только сфера реализации предпринимательской функции,
приносящей определенный доход местному бюджету, но и одно из направлений
поддержки предпринимательства.
Регулятивная функция местных органов власти приобретает
особую значимость и при проведении реформы государственного жилищного сектора.
Речь идет о процессе приватизации жилья, в ходе которого перед местными властными
структурами остро встала проблема защиты людей от посягательств на их жилище.
Переход к рыночным отношениям, сопровождающийся массовым
обнищанием, увеличением количества безработных, разрушением традиционных
ценностей и стереотипов поведения и мышления и другими негативными явлениями,
существенно повышает роль социальной политики, направленной на ослабление
социальной напряженности. Сегодня центр решения проблем социальной стабильности
переместился в регионы и в муниципальные образования, которые стоят перед
необходимостью совершенствования системы социальной защиты населения. Прошло то
время, когда государство брало на себя всестороннюю «опеку» индивидов,
направляя их поступки и мысли, когда принудительный труд спасал от безработицы
и нестабильности занятости, когда объем выплачиваемых пособий был критерием
социальной защиты. Попытки создания «снабженческого» государства не оказались
успешными ни в нашей стране, ни за рубежом. Так, увеличение в США с 1950 по 1980 г. расходов на
социальное обеспечение в 13 раз не улучшило жизни тех, кто получал
государственную помощь[12].
И в настоящее время при решении социальных проблем в нашей
стране не учитываются реальные возможности хозяйства. Более того, социальная политика
осуществляется таким образом, что не оказывает обратного благотворного
воздействия на ход преобразований и развитие экономики. Дело в том, что
сторонники рыночных отношений, а порой и сами реформаторы подразумевают под
термином «социальная защита населения» государственную защиту населения от
пороков «рынка». Социальные меры, истолкованные как «меры от ...», могут
обеспечить лишь выживание общества, но никак не его развитие, в том числе и
цивилизованных рыночных отношений. При таком подходе условия, содействующие
проявлению творческих способностей личности, созданию новых форм общественных
связей, отходят на второй план. Вместе с тем социальная поддержка в переходный
период и в условиях рыночных отношений должна исходить из многообразия функций
и потребностей человека на современном этапе общественного развития. Основной
целью социальной защиты, по определению экспертов ряда международных
организаций, в частности Организации экономического сотрудничества и развития,
является обеспечение возможностей участия каждого гражданина в производстве и
развитии общества[13].
Сейчас главная задача заключается в максимизации числа членов общества, имеющих
такие возможности, и в увеличении продолжительности их активной деятельности.
Следовательно, социальная защита населения выступает как система
законодательных, экономических, социальных и социально-психологических
гарантий, предоставляющих трудоспособным гражданам равные условия для повышения
своего благосостояния за счет личного вклада, экономической самостоятельности и
предпринимательства.
Опыт стран с цивилизованной рыночной экономикой показывает
целесообразность построения системы социальной защиты на основе многосторонней
ответственности: на уровне федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований, частных структур и отдельного гражданина. Российское
государство переживает новый этап развития теории и практики государственного
регулирования, поэтому осуществление им социальных функций нуждается в корректировке.
Прежде всего, это касается разделения обязанностей и полномочий между
федеральным, республиканским и местным уровнями власти и определения
взаимодействия между государственными и негосударственными субъектами
социальной политики. При этом перераспределение функций между различными
субъектами социальной политики объективно ведет к повышению роли государства в
разработке основных социальных ориентиров и нормативов, к координации усилий
всех структур по социальной защите, а также к обеспечению законодательной
основы проводимых мероприятий и контроля за их исполнением[14].
Государство, устанавливая стандарты социальной политики, в условиях рынка
становится координатором социальных программ, реализация которых с учетом
природно-климатических, экономических, демографических, экологических
особенностей осуществляется на местном уровне.
Увеличение активности частного сектора в социальной сфере
имеет особое значение для переходного периода в развитии нашего общества. Это
связано и с особенностями ломки административно-командной системы управления, и
с ограничением государственного финансирования социальных нужд.
Негосударственные субъекты, заинтересованные в стабильном функционировании экономики
и общества в целом, способствуют расширению традиционных мер социальной
политики, более полному и всестороннему учету региональных потребностей
населения в поддержке. Социальная деятельность негосударственных субъектов, в
том числе на уровне предприятий, может быть обусловлена и собственными
экономическими интересами (например, наиболее эффективное использование
трудовых ресурсов, снижение их текучести в неблагоприятных для
жизнедеятельности частях муниципального образования и т.п.). Возможности
расширения социальных функций негосударственных структур возрастают по мере
укрепления их экономического положения[15].
Для стимулирования их участия в поддержании социальной стабильности местные
органы власти могут использовать как законодательные меры, обязывающие
выполнять определенные условия по социальному обеспечению, так и налоговые
льготы, поощряющие внедрение на предприятиях социальных программ. Социальная
защита не может ограничиться деятельностью центральных и местных органов власти,
частных и общественных структур. Основным субъектом социальной политики
выступает каждый трудоспособный гражданин, который прежде всего сам должен
позаботиться о себе. Если социальная политика направлена на то, чтобы каждого
человека уже с момента его рождения предохранить от всех превратностей жизни,
тогда, как считает Л. Эрхард, нельзя требовать от людей, воспитанных в подобных
условиях, чтобы они проявляли такие качества, как жизненная сила, инициатива,
стремление к достижениям в производительности и др.[16]. Никому
и никогда не удастся защитить людей лучше, чем могут это сделать они сами.
Государство же обязано создать условия для свободного приложения их творческих
сил и способностей, позволяющих проявлять предприимчивость, трудолюбие, находчивость
и другие качества, необходимые в обществе, основанном на рыночной экономике.
На современном этапе развития рыночных отношений, как уже
отмечалось, для россиян характерно пассивное ожидание улучшения своего
положения. Учитывая то, что население испытывает социально-психологические
затруднения в адаптации к рынку, следует обратить внимание на высказывание Л.
фон Мизеса: «Тот, кто хочет изменить соотечественников, должен прибегнуть к
убеждению. Это единственный демократический способ добиться изменений»[17].
Психологическому аспекту придавал большое значение и Л. Эрхард в своей
программе перехода в послевоенной Германии от принудительно направляемого
хозяйства к рыночному. Предложенный им метод, получивший название «душевного
массажа», учитывал возможную реакцию граждан на различные явления хозяйственной
деятельности государства, апеллируя «к представлению о выгоде и личному
интересу хозяйствующего человека»[18].
Принимая во внимание этот опыт, местные органы власти могут
помочь более активному включению граждан в рыночный механизм, информируя их о
положительных результатах тех, кто попробовал себя в свободном
предпринимательстве, а также распространяя знания о том, что нужно делать в той
или иной экономической ситуации, как плодотворнее распорядиться своим трудом, выгоднее
вложить деньги и т.д.
Однако действенность метода убеждения зависит от создания
условий для независимой производственной деятельности, развития полноценных
рыночных отношений. Другими словами, социальная защита в значительной мере
зависит от экономики, по мере стабилизации которой государство будет
освобождать трудоспособных граждан от своей «опеки», помогая лишь бедным, больным,
престарелым и малолетним. Социальное обеспечение, согласно Л. Эрхарду, не
означает социальное страхование для всех, перенесение индивидуальной ответственности
на коллектив. По его мнению, «в начале должна быть собственная личная
ответственность, и только тогда, когда одной этой ответственности оказывается
мало или она безрезультатна, вступают в силу обязанности государства»[19].
Именно под этим углом зрения и следует рассматривать одно из направлений
социальной политики – адресность социальной помощи.
Помимо блокирования процессов обнищания и маргинализации,
создания условий для социальной активности, на органы местной власти
возлагается ответственность за разработку мер по адаптации высвобождающегося
населения. В механизм, позволяющий безработным преодолевать «барьеры»,
препятствующие их включению в процессы социальной жизни, входят информационные
услуги относительно возможностей трудоустройства, содействие в поиске работы в
виде ярмарок вакансий, помощь в организации собственной предпринимательской
деятельности, профессиональная реабилитация.
В плане реализации трудового потенциала муниципального
образования особо встает вопрос о программах социальной защиты, ориентированных
на молодежь. Для этой социально активной группы общества, в отличие от
пенсионеров, инвалидов, сирот и т.п., социальная защита должна быть связана не
столько с обеспечением прожиточного минимума в условиях незанятости, сколько с
созданием условий для трудоустройства. Одним из таких условий является
профессиональная подготовка и переподготовка, так как профессиональные знания повышают
конкурентоспособность работника на рынке труда, дают заметное преимущество при
поиске работы. Этим объясняется неразрывная связь программы занятости для
молодежи с программами профессионального обучения в промышленно развитых
странах. В Великобритании, Канаде, Швеции и других государствах наметилась тенденция
к децентрализации программ профессиональной подготовки с целью наиболее полного
привлечения к этой деятельности местных органов власти[20].
Отечественный опыт также свидетельствует о необходимости
организации системы перепрофилирования и повышения квалификации с учетом
региональных особенностей. В этой связи встает проблема анализа трудовых
ресурсов, их качественной характеристики и тенденций развития. Возникает
потребность в прогнозировании возможного числа незанятых и высвобождающихся; в
определении будущей профессионально-квалификационной структуры территории; в
профессиограмме будущего работника; в разработке мер, стимулирующих высвобождающихся
людей к смене профессии, включению в иные виды труда.
В настоящее время перед местными органами власти стоит
важная задача – не допустить массовой и хронической безработицы, ведущей к
резкому падению реальных доходов незанятых трудоспособных граждан, их
деквалификации и деградации. Одной из мер могут быть общественные работы,
которые, обеспечивая временную занятость, расширяют сферу приложения труда,
способствуют созданию рабочих мест в других отраслях. Однако масштабы
общественных работ еще незначительны. У самих безработных общественные работы
не вызывают особой заинтересованности, и большинство из них предпочитают,
получая пособие, ожидать подходящего места. В условиях прогнозируемого
ухудшения положения на рынке труда возникает потребность в разработке мер по
расширению практики проведения общественных работ. В частности, как предлагает
С.В. Петров, переквалификация безработных и поиск для них постоянной работы
могут быть увязаны с их участием в общественных работах[21].
Социальная защита, как уже отмечалось выше, не
ограничивается только деятельностью органов власти. Сам работник, будучи
субъектом социальной политики, располагает достаточным набором средств
социальной защиты, среди которых – личное отношение к труду, поддержка новаций
на производстве, повышение квалификации и профессионального мастерства.
Результаты социологических исследований свидетельствуют об отсутствии активной
личной и социальной позиции у большинства опрошенных, возлагающих всю
ответственность за свое дальнейшее трудоустройство на государство и биржу
труда. Следовательно, эффективность проводимой социальной политики определяется
не только помощью малоимущим, сдерживанием массовой безработицы, но и степенью
социальной адаптации населения с точки зрения его готовности добровольно
включиться в новые модели поведения и взять на себя всю полноту ответственности
за свое благополучие.
Рассматривая различные аспекты личной ответственности, не
стоит забывать о том, что и местное сообщество (т.е. объединение людей в рамках
определенной территории) несет ответственность за состояние дел соответствующей
территории. В силу того, что ответственность местного сообщества опосредована
прежде всего органами местного самоуправления, в которых сосредоточен
наибольший объем властных рычагов, местное сообщество должно иметь контроль над
органами местного самоуправления и определенный механизм воздействия на них.
Когда речь идет о социальной базе принятия и реализации властных решений,
следует различать два взаимосвязанных момента. С одной стороны, это – степень
готовности населения к участию в управлении, которая обусловливается рядом
объективных и субъективных факторов: наличием свободного времени,
компетентностью и уровнем образования, степенью информированности, отношением
должностных лиц к такому участию, навыками участия в управлении, защищенностью
от возможных преследований и т.д. С другой стороны – наличие механизма,
посредством которого реализуется управленческий потенциал граждан.
Столкнувшись с отказом граждан от активного участия в
выработке решений и собственно управления из-за неверия в то, что они в силах
повлиять на происходящие общественные процессы, муниципалитеты ряда западноевропейских
стран предприняли попытки распространения новых методов общественного участия[22].
Помимо референдумов наиболее часто использовались такие методы, как:
организованные администрацией информационные собрания; слушания по общественно
значимым вопросам; встречи с общественными организациями; изучение
общественного мнения посредством социологических опросов; совещательные
комитеты, собирающие идеи, желания, критические замечания и доводящие их до
сведения администрации; оперативные группы, обсуждающие и формулирующие
проблемы, которые будут положены в основу принятых в будущем решений. Как
показали результаты исследования, эти методы, инициированные местными органами
власти, позволяют охватить все уровни участия, являются согласительными по
своему характеру, оказывают влияние на тех, кто принимает решения, и служат в
целом поддержке, укреплению органов местного самоуправления.
Зарубежный опыт особенно ценен для нас тем, что уже
апробированные формы гражданских инициатив могут быть использованы местными
органами власти, выступающими в условиях неразвитого гражданского общества
инициаторами установления связей с общественностью. Предпринимаемые в этом
направлении меры способствуют принятию наиболее эффективных решений, а, следовательно,
наиболее полной реализации социального потенциала местного сообщества.
Необходимо уделять большое внимание налаживанию связей
органов местного управления с общественностью, имеющих своей целью, во-первых,
поддержание между ними взаимопонимания; во-вторых, расширение общественной
осведомленности о деятельности властных структур; в-третьих, достижение
положительного отношения общественности к принимаемым политико-управленческим
решениям; в-четвертых, установление общественного доверия органам городского
управления. Следствием установленных связей между местными органами управления
и общественностью, а также показателем эффективности таковых является степень
доверия жителей властным структурам. Высокий уровень взаимопонимания и взаимодействия
между властью и гражданами служит основой стабильного политического,
экономического, социального развития. Это делает муниципальное образование
привлекательным для иностранных инвесторов, представителей деловых кругов и в
конечном итоге способствует развитию его социального потенциала.
Местные органы власти должны заниматься как разрешением
текущих проблем, так и прогнозированием социального развития муниципального
образования на основе анализа и оценки происходящих социально-экономических
процессов.
Эффективность взаимодействия власти с гражданами на
локальном уровне зависит и от самой системы управления муниципальным
образованием. С целью максимального приближения структуры управления к
населению на территории крупного муниципального образования имеет смысл создавать
территориальные органы. Тем самым обеспечивается эффективность местного
самоуправления на всей территории муниципального образования.
Таким образом, рассматривая местное самоуправление как
фактор развития социального потенциала территории, отметим следующее:
1. Формирование гражданского общества означает расширение
социальной базы власти, увеличение субъектов управленческих воздействий, что
является основой функционирования местного самоуправления. Местное
самоуправление как общественный институт власти, способный эффективно решать
социальные проблемы исходя из специфики местных условий и потребностей,
относится к числу факторов, значительно влияющих на социальный потенциал
территории.
2. Активное участие граждан на всех стадиях разработки,
принятия и осуществления управленческих решений обеспечивает как регулирование
социальных отношений, так и реализацию их профессионального,
предпринимательского, научного и прочих потенциалов. Участвуя в различных формах
гражданских инициатив, жители муниципального образования способствуют развитию
местного самоуправления, а также приобретают опыт, новые знания, совершенствуют
свои способности и личностные качества.
3. В функционировании местного самоуправления фокусируются
взаимосвязь и взаимодействие экономических, общественно-политических, духовных
факторов, определяющих развитие социального потенциала района, города, иного
поселения. Формирование отношений собственности, выступающее в качестве
экономического фактора развития социального потенциала муниципального
образования, тесно сопряжено с развитием местного самоуправления. Управление
граждан делами территории, на которой они проживают, начинается с участия в
управлении своей собственностью. Наличие широкого слоя собственников,
составляющих основу стабильного развития общества, создает не только
экономические предпосылки ценностной переориентации граждан, но и позволяет им
проявить инициативу, способность к творчеству и новаторству, умение принимать
решения и нести за них ответственность, другие качества. Реализация
самоуправленческих начал муниципального образования находится во взаимосвязи и
с духовными факторами развития его потенциала. Высокий уровень терпимости,
межличностного доверия горожан, актуализация в их сознании ответственности как
слагаемого самоуправленческой деятельности свидетельствуют об определенном
уровне предрасположенности граждан к восприятию ценностей демократии. Это
создает ту культурную среду, которая необходима для активизации
самоуправленческой деятельности, способствующей развитию социального потенциала
города в целом.
