Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

 Парламентские слушания

Комитет по делам

общественных объединений и религиозных организаций

на тему:

 «Правовое регулирование территориального общественного самоуправления»

Новый Арбат, 19. Большой конференц-зал.

25 мая 2001 года. 11 часов.

 

С Т Е Н О Г Р А М М А

 

Выступление В.Н. Федотова, руководителя рабочей группы Комитета ГД второго созыва по делам общественных объединений и религиозных организаций по подготовке законопроекта «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»

Слово предоставляется Федотову Владимиру Николаевичу – руководителю рабочей группы Комитета Государственной Думы второго созыва по делам общественных объединений и религиозных организаций по подготовке законопроекта «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления».

Федотов В.Н. Добрый день, уважаемые участники слушаний!

Артур Николаевич Чилингаров в своем вступительном слове определил задачи, поэтому хотелось бы вернуться к профессиональному конституционно-правовому разговору, а не эмоциональному.

Этот разговор состоит в том, что нам нужно определиться в разграничениях между субъектами Российской Федерации и федеральным центром в этом общественном явлении. И мы должны ответить, прежде всего, на вопросы, что это за общественное явление, что это за институт такой? Я хочу напомнить, что у нас всего-навсего… что впервые этот институт был урегулирован в 1991 году Законом «О местном самоуправлении». Это было унитарное государство. И унитарное государство делегировало полномочия органу местной власти государственной властью. Делегировало полномочия, чтобы он осуществлял регистрацию и это была государственная регистрация.

Сейчас в условиях разделения властей и выделения и на федеральном уровне, и выделение местного самоуправления вот из этой системы, единой системы государственной власти, регистрация органов общественного самоуправления Главой администрации, естественно, не конституционно, потому что отделено местное самоуправление. И поэтому государство… раз оно отделено, то это не государственный орган регистрирует. Поэтому государство не может признать такую регистрацию. Оно не может наделяться юридическим лицом. Вот этот поиск – это существеннейшая проблема. И поиск этой регистрации идет по субъектам Российской Федерации.

Например, оригинально, конечно, деваться некуда было, решался вопрос в Московской области. Что сделано? Учреждаются как органы территориального общественного самоуправления, а регистрируются, деваться им просто некуда было, нашим уважаемым коллегам из Законодательного Собрания Московской области, а регистрируется как орган общественной самодеятельности под закон по общественным объединениям. Вот тут путь, какой.

Другие, которые в органы юстиции областные… Там всякие другие, которые этот орган территориального общественного самоуправления регистрировали, это они просто не разобрались, что нет оснований для этой регистрации. То есть, у нас нет правовой основы для регистрации. Согласно Гражданскому кодексу, там, где касается юридических лиц, эта регистрация должна быть предусмотрена федеральным законом. Даже по этим основаниям федеральный закон рамочный или не рамочный необходим.

Я хотел бы вернуться к сути вопроса. Я бы хотел уйти от деклараций. В течение шести лет рассматривается этот вопрос, шести лет, и депутаты Государственной Думы второго созыва дважды, были именно введены в заблуждение комитетом по местному самоуправлению в том плане, что не разобрались против этого явления. И депутаты просто не голосовали. Поэтому вы не учтете мнение депутатов, его просто нет. Отклонялся не потому, что отклонялся, а потому что депутаты просто не голосовали. Они не разбирались, им некогда разбираться. Уйма дел у депутатов других.

Как и в докладе я бы хотел просто… необходимо сказать о критической оценке концепции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который принял в настоящее время, по сообщениям прессы, такой популярный характер.

Президент так оценил концепцию проекта федерального закона… Мы … с нашим законом. Он так оценил концепцию федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», что отсутствует местное самоуправление на низовом уровне. Отсутствует местное самоуправление на низовом уровне. Из 150 тысяч населенных пунктов, которые есть в Российской Федерации только в 206, повторяю, в 206 есть муниципальные образования на уровне деревни там, поселки и сельские. Вот в чем проблема.

Поэтому абсолютно Президент… Вот в этом ключе и надо рассматривать наш законопроект.

И что сказал Президент? Это в оценке реформы местного самоуправления. Он вносил свой законопроект. Что он сказал? Что на данном низовом уровне организуется территориальное общественное самоуправление деревни, села и так далее… Вот в чем проблема. То есть этими оценками Президент Российской Федерации обозначил проблему. Он признал общественное начало в этом институте, а не властное, раз нет местного самоуправления там. Даже на этом уровне, я уже не говорю на конституционном.

Почему же отсутствует самостоятельное местное самоуправление на низовом уровне? Потому что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» нарушает основополагающие конституционные понятия местного самоуправления, императивность осуществления местного самоуправления гражданами в прямых формах и через выборные органы. Так вот, в прямых формах, я имею в виду казачьи сборы, собрания, сходы и так далее… Федеральный закон не признает этой формы.

Вот почему это самоуправление по территориальному признаку, оно сконцентрировалось на верхних этажах власти или территориях, а там внизу территориальное общественное самоуправление.

Вторая позиция. Данный федеральный закон, если Конституция говорит об обязательности осуществления, пункт 2 статьи 130 привожу, местное самоуправление осуществляется гражданами на прямых формах – там собрания, выборы и через органы выборные, и иные. То есть обязательства в осуществлении местного самоуправления.

Авторы закона, который принят, ввели такие понятия, как «участие граждан»… они ввели такие права, не предусмотренные Конституцией, подменили эту обязанность – императивность, подменили правами граждан на участие в местном самоуправлении, на осуществление местного самоуправления, на участие населения. И вот эта форма, к сожалению, пошла по всем субъектам Федерации тиражироваться. Поэтому надо вернуться к этому… к исходным понятиям. Вот в чем проблема.

Конституция установила основные права граждан в главе второй, а статья 18 Конституции всех нас обязывает, тех, кто занимается законотворчеством… всех, кто занимается законотворчеством, она обязывает рассматривать явления и формулировать предметы регулирования с точки зрения основных прав и свобод граждан. Это обязанность и государственных органов, и всех, кто занимается этой проблемой.

Но и теперь так… Вопрос еще такой. Значит, почему же все-таки произошла вот такая подмена понятий? Смешение понятий прав и обязанностей?

Да потому, что мы слепо все… и мы, депутаты, с вами, мы слепо копировали западные модели местного самоуправления в нашу действительность. Эти модели не учитывали российские особенности, потому что российские особенности местного самоуправления даже не сформулированы и не был поставлен вопрос об их формулировании, этих особенностей. И, конечно, западные модели местного самоуправления усиленно поддерживаются западными фондами, в том числе и в сфере территориального общественного управления.

Какие особенности? Особенности одни. У нас коллективистская психология общества, у нас коллективистский менталитет и вот именно этот менталитет и закреплен в конституционной норме: «Осуществление местного самоуправления в прямых формах». Вот в чем проблема.

В западных моделях конституционная императивность осуществления местного самоуправления в прямых формах отсутствует, она не нужна. У них иная история, иная правовая культура и правосознание.

Как показала проведенная Всероссийская конференция, организованная Московским экономическим институтом неделю назад, это российское государственное местное самоуправление… у нас нет собственной теории местного самоуправления, которая бы учитывала вот эти национальные особенности. Тогда спрашивается, а чему мы учим наших студентов? Не способствует ли вот этот непрофессионализм разрушению нашей российской государственности? Да, конечно, способствует. Мы с вами его и разрушаем.

Вот ТОС как раз и есть наша национальная особенность. Такого института нет ни в одном западном обществе. По своей организационной основе ТОС – это наша русская, дореволюционная община – сельская, крестьянская, казачья, территориально-национальная.

Возьмем на примере сейчас общины коренных малочисленных народов. С точки зрения статьи 18 Конституции и смыслового анализа этого института мы имеем по своей сути два конституционных права граждан – это право на собрание и право на объединение. Право на объединение это в форме органа территориального общественного управления. Это означает общественную структуру. Это не значит, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» этому соответствует. Нет, федеральный закон тоже нужно привести в соответствие, чтобы допустил эту норму.

А теперь в чем отличие территориального общественного самоуправления от общественной самодеятельности? Элементарно. И вообще от всех общественных организаций? Элементарно. Территориальное общественное самоуправление имеет объединения в форме органов в этом институте, оно имеет представительский характер. Представительский, то есть такой же характер, как выбранные гражданами органы местного самоуправления.

И в силу вот исключительно представительского характера, органы местного самоуправления могут делегировать и по закону вправе делегировать те или иные полномочия, кстати, не только местного самоуправления, но и государственные полномочия, если на то будет добрая воля федерального законодателя, то есть права и основа – это как волеизъявление граждан в основе организации лежит. Она позволяет делегировать именно эти властные полномочия.

А если это право граждан на объединение и право граждан на собрание – так оно и есть, тогда спрашивается вопрос, а кто должен регулировать? Обращаясь к Конституции к статье 71 пункт «в», четко указано: регулирование права граждан на собрания и объединение – это относится… является федеральным делом, но по своей истории, по замыслу создания он может быть наделен в силу свое природы… может быть наделен властными полномочиями, как государственные, так и органы местного самоуправления. Вот если он будет наделяться государственными полномочиями, то это нужно прописать в федеральном законе. А что касается наделением полномочиями органов местного самоуправления, безусловно, его нужно относить к законодательству субъектов Российской Федерации. Тогда законодательством субъектов Российской Федерации регулируется весь круг полномочий, ответственности их, взаимоотношений и так далее…

И вот таким путем мы выходим, что у нас есть нормы прямого действия на федеральном уровне. Это все, что касается порядка создания органов территориального общественного самоуправления.

И есть нормы регулирования уровня субъектов Федерации. Все, что касается властных полномочий. Вот в этом суть и все это дело должно закрепиться в уставе муниципального образования. Нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования.

Это вообще, я вам хочу сказать, невежество правовое. Мы вводим третий субъект федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня регулирования – федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще третьего субъекта – это муниципальный уровень.

Муниципальный уровень всего-навсего обеспечивает то, что там прописано в законах.

Вот эти вот особенности. И мы выходим таким путем на федеральный закон, который называется в части общественного самоуправления, называется «Об общих принципах». Потому что есть нормы прямого действия для федерального уровня и для уровня субъектов Федерации.

На федеральном уровне значит мы организуем партнера. Вот это то, что говорил Александр Николаевич. Партнер власти. Демократические… подверженные демократическим способам управления главы администраций как раз вот на это опираются.

Административные, в тех, в которых заложено административное начало, авторитарные главы администраций, конечно, этому будут противодействовать и у нас будут сейчас в выступлениях развитие этой точки зрения.

Вот с точки зрения вот этого предмета регулирования, я хочу сказать, почему закон плохо проходил. Вот из-за этого непонимания у нас фактически не работает и Конституция с точки зрения прав граждан, то есть законодательной разработки правовых механизмов, которые защищают наши провозглашенные права. Вот в чем проблема.

Общественная часть Конституции практически не работает. Это мертвые нормы. Потому что предметы закона не формулируются, не основаны на формулировке прав граждан. Вот этот наш закон – это единственный закон, из всех законов, принятых в Государственной Думе, который вот этот предмет регулирования основывает на правах граждан. Даже прямое регулирование.

Завершаю. И в заключение. Значит, решается конкретная проблема. К сожалению, у нас нет докладчика одного. Решается конкретная проблема органов местного самоуправления – это регистрация, решается проблема организации их как партнеров, решается проблема исключения зависимости порядка создания этого института от местной администрации.

Развитие территориального общественного самоуправления требует государственной поддержки. Конечно, желательна программа. Откуда взять деньги? Есть затраты жилищно-коммунальный сферы, составляющие львиную долю консолидированного бюджета. Сейчас идет реформа ЖКХ. У нас есть примеры того, что ЖКХ, находясь в подчинении или, скажем так, подотчетный орган общественного управления, настолько эффективно, что исключается всякие дотации на жилищно-коммунальную сферу. Об этом мы просили сказать в своем выступлении аспиранта Юридического института Московского государственного социального университета, который подготовил эти исследования.

Спасибо за внимание.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip