Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
РОССИЙСКАЯ АССОЦИАЦИЯ “ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ”
Аналитический вестник
Выпуск 1 (6)
Местное самоуправление:
разграничение в правовом регулировании
между федеральным центром и регионами
(к толкованию текста пункта «н» части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации)
Серия: права человека в России:
правовые средства защиты права - 2
Москва
2003
Обоснования разграничения полномочий в правовом регулировании местного самоуправления между федеральным центром и регионами
Проект запроса законодательного органа в Конституционный Суд Российской Федерации «О толковании пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации»
Местное самоуправление: разграничение в правовом
регулировании между федеральным центром и регионами
(к толкованию текста пункта «н» части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации)
Автор: Федотов Владимир Николаевич
Издано при содействии депутата Государственной Думы Бурулько А.П.
Издание подготовлено Правовым исследовательским центром Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление»
Юридический редактор и выпускающий – Федотов В.Н.
115093, Москва, ул. Б. Серпуховская, 46-10-283
Комитет общественного самоуправления “Серпуховский 46/10”
Подписано в печать 05.05.03
тираж - 300 экз.
При перепечатке и цитировании материалов
просьба ссылаться на настоящее издание
Вестник предназначен для депутатов Государственной Думы, других субъектов права законодательной инициативы и их помощников, специалистов и ученых, организаций и учреждений, заинтересованных в законодательном регулировании местного самоуправления (процедурный аспект) в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72).
С О Д Е Р Ж А Н И Е
Разграничение полномочий между федеральным
центром и регионами в правовом регулировании местного
самоуправления: постановка задачи ……..………………………….………….7
Правовая система разграничения полномочий и
допустимость федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» ………...13
Правовой смысл текста пункта «н» статьи 72 Конституции ………... 15
Приложение 1. Проект. Запрос «О толковании текста пункта «н»
части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации» .………..….……. 17
Приложение 2. Форма. Постановление (законодательного органа)
местного самоуправления в Российской Федерации»
(конституционно-правовой аспект), г Санкт-Петербург .…………………. 20
Приложение 4. Руководителю законодательного органа
субъекта Российской Федерации …………………………………………… 24
Приложение 5. Президенту Российской Федерации
В.В. Путину …………………………………………………………………... 27
Приложение 6. О статусе Российской ассоциации
«Территориальное общественное самоуправление» ………………………. 29
Заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации, бывший вице-губернатор Санкт-Петербурга Д.Н. Козак, по праву считается отцом предлагаемой новой концепции муниципальной реформы. Он возглавляет Комиссию по разграничению полномочий между центром и регионами, по результатам работы которой Президентом Российской Федерации внесена новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Законопроект принят Государственной Думой в первом чтении без обсуждения, что означает ее уход от ответственности за реформу местного самоуправления и автоматическое повышение ответственности профессионально занимающихся им общественных организаций и учреждений, отдельных политиков, ученых и их объединений, не согласных с концепцией Д.Н. Козака. Основными формами такой ответственности выступают сообщения на парламентских слушаниях, организация и проведение научных и научно-практических конференций, круглых столов, симпозиумов и доведение принятых ими рекомендаций до субъекта права законодательной инициативы, внесшего указанный законопроект – Президента Российской Федерации.
Ярким свидетельством общественной ответственности явилась Санкт-Петербургская научно-практическая конференция, проведенная 22 марта т.г. оргкомитетом из представителей Санкт-Петербургских организации «Союз» (Башкатов С.П.), органов территориального общественного самоуправления (далее ТОС) Приморского (Кочкин Ю.И.) и Калининского (Дорошко Л.Н.) районов, домовых комитетов города и области (Белкова Г.Г.), депутатов муниципалитета (Павлова В.И.), ЦК Российской коммунистической рабочей партии (Терентьев Ю.Г.), а также Правовым исследовательским центром Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление» (Федотов В.Н., Москва). Принятые на конференции рекомендации о неконституционности законопроекта Д.Н. Козака были доведены до всех губернаторов (глав администраций) субъектов Российской Федерации (через Правовой исследовательский центр). С учетом этих рекомендаций шесть депутатов-аграриев Государственной Думы от Краснодарского края (Бурулько А.П., Гаманенко А.И., Денисов Н.Г., Кибирев Б.Г., Мащенко О.И., Пашуто В.Р.) обратились во все законодательные органы субъектов Федерации с предложением рассмотреть вопрос о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации (далее Конституционный Суд) о толковании текста положения Конституции Российской Федерации (далее Конституции), из которого вытекает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт «н» ч.1 ст.72) и оцениваемая неконституционность (по форме) внесенной Президентом Российской Федерации новой редакции закона. Указанные рекомендации использованы также при подготовке обращения Агропромышленной депутатской группы Государственной Думы к Президенту Российской Федерации В.В. Путину об отзыве внесенного им законопроекта.
Эффективность усилий противников предложенной концепции муниципальной реформы налицо. В условиях когда на законопроект поступило более 6,5 тысяч (!) поправок и на их основе подготовлена 2-я редакция внесение законопроекта для дальнейшего рассмотрения было приостановлено. Безусловно, основной причиной такого решения явилась готовность большинства законодательных органов субъектов Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом, а также позиция губернаторов по концепции законопроекта. Неготовность Правительства Российской Федерации внести сопутствующие поправки в налоговое законодательство относится к второстепенным мотивам такого решения.
Факт поступления 6,5 тысяч поправок достоин книги рекордов Гиннеса. Но главное они свидетельствуют о неприятии концепции реформы обществом. Реформы, историю которой породила эпоха правления президента Ельцина Б.Н. Лозунг «Берите суверенитета сколько хотите» породил перекос в федеративных отношениях, создав неуправляемую ситуацию регионами со стороны ослабленного федерального центра, а со стороны регионов – такую же ситуацию с местным самоуправлением. Последнее рассматривалось федеральным центром (исполнительная власть) как противовес в борьбе с губернаторами. Достаточно привести пример повсеместной борьбы мэров административных центров регионов с губернаторами за полномочия, ресурсы, собственность. Борьбы, в которой федеральный центр поддерживал местное самоуправление (например, «Удмуртское дело» Конституционного Суда, 1996-1997).
Смена ельцинской эпохи потребовала восстановления управляемости регионов со стороны нового Президента России. Реформируется Совет Федерации, создаются федеральные округа, усиливаются силовые структуры, увеличивается федеральная составляющая в консолидированном бюджете страны. Обеспечение равного статуса субъектов Федерации, нарушенного «дарением» Б.Н. Ельциным ряду регионов необоснованных полномочий и льгот, потребовало упорядочить разграничение полномочий федерального и регионального уровней. Президент Российской Федерации создает Комиссию по разграничению полномочий между центром и регионами. При этом в задачу Комиссии входит также разграничение полномочий и между региональным и местным уровнем, причем на тех же условиях, что и для субъектов федеративных отношений. Несовершенство действующего закона об общих принципах организации местного самоуправления признается настолько глубоким и всестороннем, что уже в Послании В.В. Путина Федеральному Собранию 2002 г. заявляется не внесение поправок в действующий закон, а подготовка его новой редакции.
В условиях федерализма и признания самостоятельности местного самоуправления, его автономности от органов государственной власти, возникает вопрос допустимости постановки задачи на разграничение федеральным законом полномочий между региональной властью и местным самоуправлением. Конституционно-правовая оценка этой допустимости и является предметом настоящего выпуска Аналитического вестника.
Разграничение полномочий между федеральным центром и
регионами в правовом регулировании местного самоуправления: постановка задачи
В соответствии с Конституцией нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне принят базовый для организации местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряд федеральных законов в его развитие[1]. В этой связи в условиях становления федерализма в России оценка обоснованности и конституционности базового закона и его новой редакции, подготовленной комиссией Д.Н. Козака, имеет важное значение для развития теории и практики организации системы местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с принципами федерализма Конституция закрепила разделение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установив сферы исключительного ведения Федерации (ст.71), совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72) и всю полноту государственной власти субъектов Федерации вне указанных предметов ведения (ст.73). В согласии с этими предметами ведения установлены виды законодательного регулирования в Российской Федерации и соответствующие им нормативно-правовые акты:
законодательство по исключительным предметам ведения Российской Федерации - федеральные конституционные законы и федеральные законы (п.1 ст. 76);
“рамочное” законодательство по предметам совместного ведения: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п.2 ст.76);
законодательство субъектов Российской Федерации по собственным предметам ведения - законы и иные нормативные правовые акты (п.4 ст. 76).
Принятие Конституции потребовало приведение в соответствие с ней и с учетом известных указов Президента Российской Федерации о реформе местного самоуправления закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991), которым изначально регулировался также и институт ТОС. Закрепленные в Конституции принципы федерализма объективно поставили задачу необходимости разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в процедурах закрепления принципов организации субъектов права осуществления местного самоуправления (свободных общин), определения места местного самоуправления в системе управления обществом (далее процедура установления места самоуправления), принципов организации местного самоуправления (далее процедура организации самоуправления) и принципов осуществления местного самоуправления (далее процедура осуществления самоуправления). Возникает вопрос о степени закрепления в Конституции разграничительных норм для указанных процедур.
Анализ показывает отсутствие в Конституции разграничительных норм для каждой процедуры. Однако в статье 72 содержится норма об отнесении к предмету совместного ведения «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (пункт «н» части 1), форма которого не позволяет однозначно определить его содержание и применимость к указанным процедурам. В соответствии с формальной логикой, поскольку нет упоминания в тексте ключевого слова «осуществление», норма пункта «н» не применяется к процедуре осуществления самоуправления, также как и к процедуре организации свободной общины.
Применимость нормы пункта «н» к процедуре установления места самоуправления и (или) к процедуре организации самоуправления требует своего разрешения.
Все три рабочие группы, готовившие варианты проектов федеральных законов к рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы в первом чтении[2] исходили из понимания решения проблемы разграничения исключительно в сфере организации местного самоуправления. В рабочих группах не рассматривалась возможность наличии иного объекта разграничения – места местного самоуправления. Аналогичной точки зрения придерживались и другие исследователи.
Все три рабочие группы, усматривая разграничение исключительно в сфере организации самоуправления, просматривали различные названия федерального закона на основе разделения текста пункта «н» статьи 72, вычленяя из него различные варианты словосочетания «Об общих принципах» (как указание на рамочность закона) и «организация местного самоуправления» с другими словами текста.
В итоге поиска первая и вторая рабочие группы остановились на варианте названия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», третья – «Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации» Соответствующие три проекта были внесены на рассмотрение Государственной Думы[3].
Имеются различные мнения специалистов в оценке обоснованности такого выбора.
А.А. Замотаев[4], обосновывая позже правильность названия первых двух проектов (и федерального закона), рассматривает шесть вариантов прочтения текста пункта «н»[5]:
установление общих принципов организации системы, элементами которой являются местное самоуправление в целом и органы государственной власти (1);
установление общих принципов организации единой системы, органов власти, включающей в себя как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления (2);
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы местного самоуправления (3);
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления (4);
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов местного самоуправления (5);
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации местного самоуправления (6).
Нельзя согласиться с таким подходом к обоснованию названия федерального закона по форме (рассматривается всего шесть вариантов), по технике толкования[6] и по содержанию (не рассматривается связь с определением места местного самоуправления).
В данном случае шесть вариантов названия не являются исчерпывающими. Формально термины «местное самоуправление» и «общие принципы» могут сочетаться с системой, с органами, с системой органов, с системой органов государственной власти, образуя число сочетаний из 4 по 2 или 12 вариантов названия Столько же вариантов образуют эти же сочетания с терминами “местное самоуправление» и «общие принципы организации».
Далее, уточняя структуру органов государственной власти (например, субъектов Российской Федерации), появляются еще 12 вариантов и т.д.
По вариантам названия федерального закона известны также соответствующие мнения Уполномоченного по правам человека при Президенте Российской Федерации (“Об общих принципах местного самоуправления”) и судьи Конституционного Суда Э.М. Аметистова (“Об общих принципах организации системы органов местного самоуправления”)[7]
В Конституции отсутствует понятие общих принципов организации любого из указанных сочетаний. При этом Э.М. Аметистов считает, что соответствующее его толкованию пункта “н” ст. 72 понятие должно охватывать две группы норм. Первая из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление (ст.ст.12,130, 131,133, ч.4 ст.76 Конституции). Вторая группа норм должна обеспечить осуществление ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации и гарантирующих права и свободы человека и гражданина (ст.2, ч.2 и ч.3 ст.3, ч.1 и ч. 2 ст.32 Конституции) и соответствовать международно-правовым нормам по данному вопросу: Европейской хартии местного самоуправления, Всеобщей декларации прав человека (ч.3 ст.21, устанавливающей, что воля народа должна находить себе выражение в периодических выборах) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ст.25, где указывается, что каждый гражданин должен иметь право и возможность голосовать и быть избранным на демократических выборах).
Нетрудно заметить, что указанные группы конституционных и международно-правовых норм являются (как по содержанию, так и по процедуре разграничения) общими принципами организации любого из
приведенных сочетаний, а не исключительно общих принципов организации системы органов местного самоуправления.
Приведенные подходы в разграничении правового регулирования местного самоуправления на основе субъективного понимания текста пункта «н» статьи 72 Конституции, не отвечают требованиям системного анализа. Приводятся оценки допустимости федерального закона, связанного исключительно с местным самоуправлением (организационный аспект), возникшего в результате расчленения текста пункта «н». При этом оценки допустимости федерального закона, связанного с оставшейся частью расчлененного текста пункта «н», отсутствуют. А именно такие оценки позволяют судить об обоснованности такого расчленения.
Нужно отметить особенности применения системного анализа к разграничению полномочий в сфере организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Эта необходимость обусловлена тем обстоятельством, что Президентом Российской Федерации в блоке с законом о местном самоуправлении внесены изменения и дополнения в безусловно допустимый Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанные особенности на основании статьи 12 Конституции определяют методологический принцип разграничения полномочий, связанный с необходимостью законодательного признания двух видов публичной власти – государственной и общественной со строго определенными собственными компетенциями по каждой. Последующему разграничению в рамках указанного закона подлежат полномочия внутри системы органов государственной публичной власти. При этом собственное разграничение государственных полномочий осуществляется на основе принципа субсидиарности, оставляя в приоритетном порядке на нижних уровнях (как более приближенному к населению) полномочия, решаемые на этих уровнях наилучшим образом (эффективно).
Внесенный Президентом Российской Федерации блок законопроектов не учитывает указанных требований системного анализа.
Правовая система разграничения полномочий и допустимость
федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
статья 77 (ч.1) - закон субъекта Российской Федерации «О системе органов государственной власти» (закон 1) и федеральный закон «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ( закон 2);
статья 72 (п. «н» ч. 1) – федеральный закон «Об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации» (закон 3).
В законодательной практике и судебной практике Конституционного Суда наблюдаются еще два федеральных закона[9], как следствие расчленения нормы указанного пункта «н» на две части, связанные соответственно с местным самоуправлением и с органами государственной власти:
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[10] (закон 4);
«Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[11] ( закон 5).
Региональная законодательная практика востребовала закон субъекта Российской Федерации «О местном самоуправлении», допустимого по основаниям статьи 76 (ч.1) Конституции[12] (закон 6).
В общем случае набор из указанных законов (законы 1-6) формирует два варианта правовой системы рассматриваемого разграничения полномочий.
Вариант I определяется набором законов 1, 2, 3, 6. Вариант II – законов 1, 2, 4, 5, 6. На практике реализован усеченный вариант II (без закона 5 и с несколько измененным названием закона 2).
Оценка допустимости того или иного варианта системы основана на оценке допустимости составляющих их законов.
Допустимость федерального закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (закон 5), как следствие расчленения текста пункта «н», вступает в противоречие с частью 1 статьи 77 Конституции, устанавливающей исключительную допустимость системы, включающей закон 1 и закон 2. Следовательно федеральный закон «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не является допустимым, что означает его не соответствие Конституции и вторжение Российской Федерации в компетенцию своих субъектов. В этой связи разделение текста пункта «н» на указанные две части является необоснованным. Отсюда следует недопустимость и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и вывод об отнесении Конституцией регулирования местного самоуправления исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает вторжение Российской Федерации в компетенцию ее субъектов.
Таким образом разграничение полномочий в регулировании системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления определяется правовой системой (вариант I): тремя законами прямо предусмотренными Конституцией (законы 1, 2, 3), и (по основаниям п.4 ст.76 Конституции) законом субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении (законом 6). Данный перечень законов является исчерпывающим для регулирования организации государственной власти и местного самоуправления и определения их места в общей системе управления. Норма пункта 1 статьи 77 реализована принятием Федерального закона «О законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации».
Указанная конституционная недопустимость федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает и неконституционность (по форме) предлагаемой комиссией Д.Н. Козака концепции муниципальной реформы.
Правовой смысл текста пункта «н» статьи 72 Конституции
Истинный смысл текста пункта «н» статьи 72 Конституции связан с основами конституционного строя, статьей 12 Конституции, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поставленная этой статьей проблема соотношения органов государственной власти и местного самоуправления для разрешения федеральным законом прямо сформулирована в норме указанного пункта «н» и заключается в установлении места местного самоуправления в общей системе органов публичной власти субъектов Российской Федерации.
Неразделяемый текст пункта «н» требует принятия строго ему соответствующего федерального закона (закона 3).
Для практической реализации правовой системы разграничения полномочий между федеральным центром и регионами в регулировании системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления Государственной Думе и (или) законодательным органам субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 125 Конституции, статьями 3 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» нужно обратиться в Конституционный Суд с запросом о даче толкования текста пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции с точки зрения допустимости федеральных законов «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем самым будет очищено правовое поле для принятия федерального закона, строго соответствующего тексту пункта «н».
Без указанного очищения правового поля государственная политика приведения в соответствие Конституции федерального и регионального законодательства, связанного с народовластием и системой публичной власти субъектов Российской Федерации, будет оставаться неопределенной, а единство системы государственной власти, как конституционный принцип федерализма, недостижимым.
Проект обращения законодательного органа (на примере Государственной Думы) в Конституционный Суд, оформленный с учетом требований регламента Государственной Думы, приводится в приложении.
Российской Федерации
ЗАПРОС
статьи 72 Конституции Российской Федерации
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (Москва, ул. Охотный ряд, 1), руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, статьей 3 (части 4), статьями 36, 37, 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», просит Конституционный Суд Российской Федерации дать толкование текста пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Основанием для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в понимании текста пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, определяющего название федерального закона.
Позиция Государственной Думы состоит в понимании, в соответствии с которым текст указанного пункта «н» не подлежит расчленению и ему исключительно соответствует название федерального закона - «Об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации».
Следствием имеющего место расчленения указанного текста на часть, связанную с государственной властью, и на часть, связанную с местным самоуправлением, является необходимость принятия двух федеральных законов – «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления». Принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом оставшаяся часть текста пункта «н» определяет необходимость федерального закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что вступает в противоречие с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно». Эта же статья прямо указывает на необходимость рамочного закона в сфере федеративных отношений – «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Таким образом, федеральный закон «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не соответствует Конституции Российской Федерации, допуская вторжение Российской Федерации в компетенцию субъекта Российской Федерации.
Необоснованность расчленения текста пункта «н» определяет недопустимость федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятием которого допускается вторжение Российской Федерации в компетенцию ее субъектов.
Статья 12 Конституции Российской Федерации определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой связи необходимость решения поставленного 12 статьей вопроса соотношения органов государственной власти и местного самоуправления в Конституции Российской Федерации находит свое принципиальное выражение в тексте пункта «н» части 1 статьи 72, которой строго соответствует название федерального закона – «Об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации». В этом заключается смысловое понимание текста пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного необходимо толкование пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации с точки зрения допустимости федерального закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Приложение: Доказательства уплаты государственной пошлины
Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
Форма
(на примере Государственной Думы)
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, руководствуясь статьей 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», постановляет:
1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с прилагаемым запросом «О толковании текста пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации».
2. Поручить депутату Государственной Думы …… и ….. представлять Государственную Думу при рассмотрении в Конституционном Суде Российской Федерации указанного запроса.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
«Проблемы местного самоуправления в связи с проектом
федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
(конституционно-правовой аспект)
г. Санкт-Петербург 22 марта 2003 года
число участников – 125 чел
Заслушав и обсудив доклады и выступления, рассмотрев представленные материалы, участники научно-практической конференции отмечают, что праворегулирующая и правоприменительная практика местного самоуправления выявила проблемы, неразрешенность которых препятствует становлению и развитию правового гражданского общества и правового демократического государства в Российской Федерации. В частности, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 года отмечается «низкое качество законодательной базы местного самоуправления». При этом в федеральном законодательстве игнорируются особенности российского местного самоуправления, закрепленные в 130 статье федеральной Конституции через императивный принцип осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления: собрание, сход, казачий сбор, характерные для общинного самоуправления.
В законодательстве закрепляется западноевропейский административный принцип организации местного самоуправления - «приближение власти к населению», а не принцип «прямого осуществления местного самоуправления гражданами» (общинное самоуправление), как характерная особенность российского местного самоуправления.
Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание в своей политике в отношении совершенствования организации местного самоуправления продолжают исходить из принципа «приближения власти к населению», а не из конституционного принципа прямого осуществления местного самоуправления гражданами.
Это приводит к тому, что основное право граждан собираться и проводить собрания не гарантируется государством ни в системе местного самоуправления, ни в других сферах правоотношений, а конституционная обязанность федерального законодателя основывать свою деятельность на этих правах и свободах (ст. 18 Конституции России) не исполняется. Доказательством чему являются проблемы с прохождением в Государственной Думе законопроектов, основанных на требованиях указанной статьи 18 Конституции. С 1996 года Государственная Дума не может выразить своего отношения к проекту федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, когда депутаты просто не принимают участия в голосовании, а законопроект не рассылается на заключение в субъекты Российской Федерации. Другой законопроект, вносящий общинные поправки в базовый Федеральный закон о местном самоуправлении (внесен 17 депутатами), остается без движения с 2000 г.
Образовавшийся разрыв в отношениях власть-гражданин не ликвидируется в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленного Комиссией Д.Н. Козака и внесенного Президентом Российской Федерации. Его содержание не отвечает базовому конституционному принципу осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления, а название является конституционно-недопустимым, допускающим вторжение в компетенцию субъектов Российской Федерации по основаниям ошибочного понимания текста пункта «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, связанного с необоснованностью его расчленения на составные части – местного самоуправления и систему органов государственной власти.
Как позитивный фактор участники научно-практической конференции отмечают поиск губернатором Санкт-Петербурга Яковлевым В.А. путей реформы ЖКХ с участием самих граждан. В тоже время они отмечают, что подлинная реформа ЖКХ возможна исключительно в связи с реформой местного самоуправления в городе в соответствии с указанными конституционными принципами осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления. Структурной реализацией такой модели является территориальная организация местной публичной власти на основе разграничения ответственности и собственности в самостоятельных звеньях ее системы: дом – микрорайон - муниципальный округ, в том числе в сфере земельных отношений и ЖКХ.
Правовое регулирование такой системы относится к исключительному ведению Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации. Практически сложившаяся система органов, связанных с публичной местной властью в городе (домкомы, комитеты и советы общественного самоуправления микрорайонов, муниципальные округа) свидетельствует о правильности предлагаемой модели организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Исходя из изложенного, участники научно-практической конференции рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Законодательному Собранию Санкт-Петербурга обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации «О толковании пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации» с точки зрения допустимости федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации приостановить рассмотрение проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до дачи Конституционным Судом Российской Федерации толкования текста указанного пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
3. Губернатору Санкт-Петербурга Яковлеву В.А. провести круглый стол по проблеме организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, отвечающей требованиям конституционной модели местного самоуправления с учетом его особенностей в Санкт-Петербурге и с учетом требований реформы жилищно - коммунального хозяйства города, основанной на участии граждан – жителей Санкт-Петербурга.
Участники научно-практической конференции приняли решение направить настоящие Рекомендации Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, губернатору и Законодательному Собранию Санкт-Петербурга, в газеты Санкт-Петербурга.
Оргкомитет конференции:
Башкатов С.П. – председатель региональной общественной организации «Союз» (С-Петербург, пр. М. Блюхера 14-382, тел. 544-08-89)
Федотов В.Н. – руководитель Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление» (Москва, тел. 236-58-16)
Кочкин Ю.И. – координатор органов территориального общественного самоуправления Приморского района Санкт-Петербурга, председатель ТОС
Дорошко Л.Н. - координатор органов территориального общественного самоуправления Калининского района Санкт-Петербурга, председатель ТОС
Белкова Г.Г. – координатор домовых комитетов Санкт-Петербурга и Ленинградской области
Павлова В.И. – депутат 20 муниципального округа Санкт-Петербурга
Терентьев Ю.Г.– от ЦК Российской коммунистической рабочей партии
[1] Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года №126 ФЗ, «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года №8 ФЗ.
[2] Три рабочие группы подготовили свои варианты законопроектов, внесенные на рассмотрение Государственной Думы . 1 Правительственный. Основной разработчик - Миннац с привлечением экспертов от Союза Российских городов. 2 Проект-7. Основной разработчик - депутат И. Муравьев с привлечением экспертов из ВУЗов 3. Проект общинный. Основной разработчик - Межрегиональный экспертный совет проблем местного самоуправления (В.Н. Федотов) с участием аспирантов, экспертов от общественных организаций и писателя А.И. Солженицына. Субъекты права законодательной инициативы: для первого варианта проекта - Президент Российской Федерации, для второго - группа из семи депутатов Государственной Думы (координатор И. Муравьев), для третьего – группа из 5 депутатов Государственной Думы (координатор А.А. Долгополов).
[3] См.: Стенограмма заседания Государственной Думы. Электронный архив.-1995
[4] Начальник отдела местного самоуправления Главного управления внутренней политики Администрации Президента Российской Федерации
[5] Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М. .МОНФ. 2000. С.60-64.
[6] При толковании следует применить принцип внутренней непротиворечивости: при наличии нескольких вариантов толкования применяется вариант, не влекущий возникновения противоречий с другими нормами Конституции. В данном случае отмечаются противоречия с частью 1 статьи 77.
[7] Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М. Аметистова. Вестник Конституционного суда. № 3.1996. С.42-47.
[8] Ст. 12 – органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
ст. 72 (п. «н» ч. 1), относящая к предмету совместного ведения - установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
ст. 77 (ч.1) – система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом
[9] Не считая действующего Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
[10] Первоначально проект федерального закона с таким названием внес Президент РФ в 1994 г., который был принят Государственной Думой в 1995 г. и подтверждается немотивированной позицией Конституционного Суда РФ с 1996 г. по н.в.
[11] в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.января 1977 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (п.3 мотив. части). Этим же пунктом на федерального законодателя возложена обязанность урегулирования вопроса об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти
[12] ст. 76 (ч.4) - Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов
Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
