Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Постатейный
комментарий к Конституции Российской Федерации
Глава 8. Местное самоуправление
Кудрявцев Ю.
Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации см. также Федеральный закон от 28 августа
Статья 130
1. Местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью.
2. Местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 6 декабря
Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления см. Федеральный закон от 26 ноября
Комментарий к статье 130
1. Часть 1 комментируемой статьи
развивает положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти
народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и основе конституционного строя
Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его
социальное назначение обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью.
В этой сущностной функциональной
характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных
моментов. Первое: назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу
граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности
гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и
через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (см. ч. 2 ст.
3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506).
Указанное право конкретизируется через систему специальных прав,
предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы
местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и
материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими
права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов
местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу
изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131);
защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном
порядке (ст. 46). Прецедент последнего был создан определениями
Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта
Второе: в общем виде
сформулировано поле деятельности местного самоуправления - "вопросы
местного значения", под которыми понимаются вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные
к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской
Федерации (ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В их
перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст.
40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование (ст. 43),
управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др.
(ст. 131, 132). Подробнее об этом сказано в упомянутом
Федеральном законе, где названо 30 предметов ведения местного самоуправления и
определено, что "муниципальные образования вправе принимать к своему
рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами
субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и
не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов
государственной власти" (ч. 2 ст. 6).
Третье: установлена
экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами
собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она
признается и защищается наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8
Конституции).
Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под
муниципальной собственностью понимает собственность муниципальных образований -
городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее состав, согласно
названному Закону (ст. 29), входят средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а
также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации,
муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные
жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования,
здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Субъекты Российской Федерации
передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в
собственности субъектов Российской Федерации, необходимые для решения вопросов
местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами
Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между
муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому поводу, разрешаются
посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Органы местного самоуправления
управляют муниципальной собственностью. Они же от имени муниципального
образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав
данной собственности; в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской
Федерации и уставами муниципальных образований, это право может быть
реализовано населением непосредственно.
В соответствии с Законом органы
местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности
во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать
их в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом,
находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах
и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в
пользование объектов. В интересах населения они могут устанавливать условия
использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
Муниципальная собственность
может быть приватизирована. При этом порядок и условия ее приватизации
определяются непосредственно населением или представительными органами местного
самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают
в полном объеме в местный бюджет.
Право муниципальной
собственности регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации (ст.
125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности приобретения и
прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в
собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом (ч.
3 ст. 212).
Четвертое: местное
самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного
самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы
конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1
ст. 131, ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий;
производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий
функционирования местного самоуправления; корреспондирует ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
получает конкретное правовое выражение и гарантируется (см. комментарий
к ст. 12).
2. Часть 2 комментируемой статьи
раскрывает организационный механизм функционирования местного самоуправления.
Ведущую роль в нем играют формы прямого волеизъявления граждан. На первое место
в этом отношении Конституция ставит референдум. Он, согласно Федеральному
закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", определяется как голосование по вопросам местного
значения (ч. 1 ст. 1). Этим же Законом устанавливаются общие правила,
касающиеся местного референдума (ч. 1 ст. 8, 22, 44, 52,
57), в том числе закрепляется, что:
- решение о его проведении
принимается представительным органом местного самоуправления по собственной
инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального
образования. В случае, если в муниципальном образовании представительный орган
местного самоуправления не сформирован, местный референдум может назначаться
главой местной администрации (главой местного самоуправления) по требованию
граждан в количестве не менее 5% числа избирателей муниципального образования;
- в нем имеют право участвовать
все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие
избирательным правом, причем только непосредственно и на добровольной основе;
- голосование осуществляется
тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается;
- решение, принятое на местном
референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной
власти, государственными должностными лицами или органами местного
самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного
правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный
вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и
итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию);
- решения, принятые путем
прямого волеизъявления граждан в пределах полномочий местного самоуправления,
обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального
образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их
организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и
гражданами; неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечет
ответственность в соответствии с законами; данные решения могут быть обжалованы
в суд.
Предполагается, что положения по
поводу местного референдума получат развитие в законах субъектов Российской
Федерации и, в соответствии с ними, в уставах муниципальных образований. В них,
в частности, должны найти отражение порядок назначения и проведения
референдумов, принятия и изменения принятых ими решений, виды референдумов и
случаи, когда они обязательны, гарантии участия в них граждан.
Конституционный Суд Республики
Карелия постановлением от 14 мая
Местное самоуправление
осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население
непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов
(депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных
должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую
легитимацию.
Конституция Российской Федерации
закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а
также случаи, когда граждане лишаются этих прав (см. комментарии к ч. 2,
3 ст. 32). Ее положения конкретизируются Федеральным законом "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6
декабря
Субъекты Российской Федерации
принимают законы о порядке проведения муниципальных выборов. Данный вопрос
отражается в уставе муниципального образования. При этом формулируемые в
названных актах положения не могут противоречить Федеральному закону "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", но в
них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан (ст.
1).
Федеральные органы
государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской
Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что
названные органы создают необходимые правовые, материально-технические,
финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и
защищают избирательные права граждан.
Именно с позиций гарантий
местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении
от 30 мая
Рассматриваемая часть статьи
исходит из того, что граждане осуществляют местное самоуправление также путем
"других форм прямого волеизъявления". К таковым Федеральный закон
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они
способствуют выражению общественного мнения, позволяют населению публично
направлять, контролировать и оценивать деятельность органов местного
самоуправления. В отдельных поселениях, если подобное предусмотрено уставом
муниципального образования и соответствует закону субъекта Российской
Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять полномочия представительных
органов местного самоуправления. В этом случае они считаются правомочными при
участии в них более половины жителей муниципального образования, обладающих
избирательным правом.
Порядок созыва и проведения
собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решения, пределы его
компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с
законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон закрепляет
право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст.
25). Она реализуется в соответствии с уставом муниципального образования и,
если выделить главное, заключается в том, что население вносит в органы
местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному
рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а
результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).
Граждане непосредственно
участвуют в решении дел местного значения путем индивидуальных и коллективных
обращений, направляемых в органы местного самоуправления и должностным лицам
местного самоуправления. Федеральным законом установлено (ст. 26), что
названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного
месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан законом может
быть предусмотрена административная ответственность.
Местное самоуправление
осуществляется через собственные органы. Им присущ ряд черт: структура этих
органов определяется населением самостоятельно; они формируются данным
населением и его представительными органами; обладают полномочиями на решение
вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты; являются
юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования; не входят
в систему органов государственной власти.
Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления. При этом,
однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с названным
законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами
муниципальных образований, а также признается обязательным наличие выборных органов
местного самоуправления муниципальных образований (ч. 1, 2, ст.
14).
Одним из видов выборных органов
является представительный орган местного самоуправления. Он состоит из
депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании в соответствии с федеральным законом и законами
субъектов Российской Федерации.
Ведущее положение этим органам
придается выделением вопросов, находящихся в их исключительном ведении. К числу
таковых Федеральный закон относит: принятие общеобязательных правил по
предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом
муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его
исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение
отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление
порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за
деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Численный состав
представительных органов местного самоуправления, сроки полномочий депутатов,
режим их работы (на постоянной или иной основе) и взаимоотношений с
избирателями, полномочия этих органов, порядок принятия решений и другие
вопросы организации и деятельности представительных органов определяются
уставом муниципального образования.
В структуре органов местного
самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность
главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории
муниципального образования. Согласно Федеральному закону "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.
16) данный глава (в установленном порядке допускается разное его
наименование) избирается гражданами, проживающими на территории муниципального
образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из
своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации. Он наделяется собственной компетенцией по
решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования, а избранный населением глава муниципального образования может быть
наделен правом входить в состав представительного органа местного
самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Закреплено, что глава
муниципального образования подотчетен непосредственно населению и
представительному органу местного самоуправления.
Уставом муниципального
образования могут быть предусмотрены должности иных выборных должностных лиц
местного самоуправления, а также другие (помимо представительных органов и
выборных должностных лиц) органы местного самоуправления (например, советы или
комитеты микрорайонов, общин и т.п. ). Наименование этих органов и должностных
лиц, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки
полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами
муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации.
Статья 131
1. Местное самоуправление
осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий,
в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения
населения соответствующих территорий.
Комментарий к статье 131
1. Часть 1 комментируемой статьи
фиксирует территориальные пределы местного самоуправления. Их установление
имеет важное значение, ибо в конечном счете очерчиваются пространственные
границы деятельности муниципального образования, его населения и органов,
действия принятых ими решений.
Одно из новых положений
комментируемой части состоит в том, что местное самоуправление осуществляется
не в строгих рамках административно-территориальных границ, как это было в
прошлом (см. ч. 2 ст. 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в
РСФСР" от 6 июля
Выделяются городские и сельские
поселения. Они, условно говоря, являются базовыми в системе местного
самоуправления. Население, проживающее в них, не может быть лишено права на его
осуществление (ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа
Местное самоуправление не
исключается и на других территориях. При этом упомянутый Федеральный закон
приводит примерный перечень территорий муниципальных образований - район
(уезд), сельский округ (волость, сельсовет) и т.д., указывая, что данные
территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 12).
Так, конституции Республики Башкортостан (ст. 109) и Республики Адыгея (ст. 92)
не рассматривают район в качестве территории муниципального образования; Закон
Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 27
декабря
Местное самоуправление
распространяется на территории закрытых административно-территориальных
образований (см. Закон Российской Федерации "О закрытом
административно-территориальном образовании" от 14 июля
Территориями муниципального
образования могут быть территории внутригородских муниципальных образований.
Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении этих
муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с
учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом
местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
Территорию муниципального
образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним
земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития
поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от
форм собственности и целевого назначения.
Территория муниципального
образования самоуправляется. Этой цели служат органы местного самоуправления
(см. комментарий к ч. 2 ст. 130). Их структура определяется населением
соответствующего муниципального образования самостоятельно. Данная формула
означает, что:
- мнение населения по указанному
вопросу обязательно и оно является окончательным;
- граждане вправе выбрать модель
самоуправления, виды органов, их статус, а также решить, какой должна быть
внутриструктурная организация этих органов в части численности выборных членов,
комиссий, аппарата, муниципальных служащих и т.п.;
- при выражении своей воли
население действует самостоятельно, но на основе и в пределах, установленных
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- волеизъявление по поводу
структуры органов местного самоуправления происходит в формах, названных в ч.
2 ст. 130, при их разнообразной комбинации, главное, чтобы принятое решение
действительно отражало позицию большинства населения муниципального
образования;
- изменения структуры
муниципальных органов должны осуществляться при широкой гласности и
общественной поддержке.
2. Часть 2 комментируемой
статьи обращает внимание на то, что у территорий муниципальных образований есть
границы. Их можно именовать муниципальными границами. Они не всегда совпадают с
границами административно-территориальных единиц.
Вопрос об установлении и
изменении границ муниципального образования возникает при образовании, преобразовании
или упразднении муниципальных образований. Основы его решения содержит
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" (ст. 13), согласно которому установление и
изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом
исторических и иных местных традиций; инициатором данного процесса могут быть
население, орган местного самоуправления, а также орган государственной власти
субъекта Российской Федерации; не допускается изменение указанных границ без
учета мнения населения соответствующих территорий, причем законодательный
(представительный) орган субъекта Российской Федерации обязывается
предусмотреть законом гарантии учета этого мнения. Конкретный порядок
образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований, установления и изменения их границ и наименований определяется
законом субъекта Российской Федерации.
Специфика относительно границ
имеется применительно к закрытым административно-территориальным образованиям.
Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном
образовании" предусмотрено (ст. 1, 2), что территория и
границы таких образований определяются исходя из особого режима безопасности
функционирования предприятий с учетом потребностей развития населенных пунктов;
границы данных образований могут не совпадать с границами субъектов федерации и
административно-территориальных единиц; установление этих границ и земель,
отводимых предприятиям и (или) объектам, находится в ведении федеральных
органов государственной власти.
Статья 132
1. Органы местного
самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги
и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
местного значения.
2. Органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Комментарий к статье 132
1. Часть 1 комментируемой статьи
устанавливает виды важнейших предметов ведения органов местного самоуправления,
родовой признак этих предметов ведения, а также в общих чертах - полномочия в
решении вопросов местного значения. При этом необходимо обратить внимание на
то, что включение названных вопросов в сферу деятельности муниципальных
органов, безусловно, свидетельствует об их роли в данном отношении. Однако
подобное не означает, что указанные органы "перекрывают" правомочия
населения, сформулированные в ч. 1 ст. 130 Конституции. Будет правильно
исходить из того, что они сохраняются у территориального сообщества, а
муниципальные органы - его уполномоченные по управлению местными делами. Такой
подход предопределяет ответственность и подконтрольность органов местного
самоуправления населению, их тесное взаимодействие, возможность граждан
востребовать те или иные вопросы для непосредственного решения.
Муниципальные органы
самостоятельно решают вопросы местного значения. Эта самостоятельность
по-разному реализуется ими в соответствующих сферах, но в главном она
предполагает, что органы местного самоуправления в рамках, установленных
законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение или
отмена актов, принятых ими в пределах ведения (см. комментарии к ч. 1 ст. 12,
ст. 130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность
с органами государственной власти и иными муниципальными органами.
В Конституции фиксируется ряд
направлений деятельности органов местного самоуправления (ст. 40, 41,
43, 130, 131). В комментируемой части дополнительно
названы еще четыре. Одно из них - управление муниципальной собственностью. Указанная
собственность принадлежит муниципальному образованию. От его имени правомочия
собственника осуществляют прежде всего представительный орган местного
самоуправления, который устанавливает порядок управления и распоряжения этой
собственностью (ч. 3 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа
Органы местного самоуправления
могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные
неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125
ГК). Согласно упомянутому Федеральному закону они вправе в установленном
порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности,
любые сделки (ч. 3 ст. 29); создавать предприятия, учреждения и
организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их
реорганизации и ликвидации (ст. 30); определять цели, условия и порядок
деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулировать
цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и
увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций,
заслушивать отчеты об их деятельности (ст. 31); использовать собственные
материальные и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на
выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию
населения, строительству и ремонту социальной инфраструктуры и т.д. (ст. 33).
Муниципальные образования имеют
собственные бюджеты. Формирование, утверждение и исполнение этих бюджетов,
контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления
самостоятельно. При этом между ними существует определенное разделение труда: к
ведению представительного органа относятся рассмотрение проекта бюджета,
утверждение данного бюджета, контроль за его исполнением и утверждение отчета
об исполнении бюджета, а к ведению главы муниципального образования
(исполнительных органов) - составление проекта соответствующего бюджета,
исполнение принятого бюджета и контроль за использованием выделенных бюджетных
ассигнований (см. ст. 5 Закона Российской Федерации "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти республик в
составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" от 15 апреля
Отношения, возникающие по поводу
местного бюджета, регулируются названным Законом, Законом РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от
10 октября
- в доходы местных бюджетов
зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и
налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами,
установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные
органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации
отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от
сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть
прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации,
субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями
органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в
результате деятельности органов местного самоуправления;
- органы местного самоуправления
самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения
доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного г. не подлежит
изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;
- в доходной и расходной частях
местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов
местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных
федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации, а также
могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных
населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями;
- федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации в соответствии с законом гарантируют муниципальным образованиям
минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия
минимально необходимых расходов местных бюджетов, определяемых на основе
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- в ходе исполнения бюджета
исполнительный орган вправе принимать решения о внесении изменений по статьям
расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по
каждому направлению расходования средств;
- представительный орган, его
комиссии и комитеты в установленном порядке вправе в процессе исполнения
бюджета потребовать от соответствующего исполнительного органа, его финансовых
органов, других органов и должностных лиц предоставления любой информации,
связанной с исполнением бюджета, принять решение о привлечении аудитора для
проведения соответствующей проверки;
- исполнительный орган в
установленный срок по утвержденной форме и в принятом порядке представляет
представительному органу отчет об исполнении бюджета, по результатам
рассмотрения которого принимается решение о его утверждении либо неутверждении.
В сфере ведения, причем
исключительно представительных, органов местного самоуправления находится
установление местных налогов, сборов, а также льгот по их уплате (ч. 1 ст.
39 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"). Согласно указанному Закону
население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах)
граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения
населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств
для финансирования решения вопросов местного значения (ч. 2 ст. 39);
органы местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей
природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального
образования (ст. 40).
Примечание
Право муниципальных органов
устанавливать местные налоги и сборы реализуется в контексте положений
Конституции (ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75,
п. "б" ч. 1 ст. 114). Из них следует, что эти налоги и сборы
вводятся только законом; органы местного самоуправления в соответствии с
законом определяют их конкретные виды и ставки. Кроме того, муниципальные
органы должны учитывать и другие моменты, на которые обращалось внимание в постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля
Органы местного самоуправления
осуществляют охрану общественного порядка. Это предполагает создание ими на
подведомственной территории условий, гарантирующих безопасность личности,
беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Достижение
данной цели требует разнообразных мер. Непосредственное отношение к ним имеет
правомочие муниципальных органов в пределах, установленных законом, принимать
решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность (ст.
6 КоАП). Такие акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и
гражданина и в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст.
19) вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Важную роль в указанной сфере
призвана играть милиция общественной безопасности (местная милиция). В районах,
городах, районах городов она создается и функционирует в качестве структурного
звена в составе отделов (управлений) внутренних дел соответствующего субъекта
Российской Федерации. Их начальники назначаются вышестоящими руководителями по
согласованию с исполнительными органами с последующим утверждением
представительными органами муниципальных образований. Численность местной
милиции (с учетом действующих нормативов) обеспечивается финансированием из
бюджетов субъектов Российской Федерации; муниципальные образования вправе за
счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность
милиции общественной безопасности, контролировать ее деятельность (см. ст. 7,
9 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля
Указом Президента Российской Федерации
от 3 июня
Примечание
Перечень вопросов, решаемых
органами местного самоуправления, в конституционном изложении носит открытый
характер. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 6) существенно
дополняет его, относя к ним также принятие и изменение уставов муниципальных
образований, контроль за их соблюдением; комплексное социально-экономическое
развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных
жилищного фонда и нежилых помещений; организацию, содержание и развитие
муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального
образования; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений
здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование
планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий
для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием
земель на территории муниципального образования; регулирование использования
водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных
ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного
значения; организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-,
тепло- и водоснабжения и канализации; организацию снабжения населения и
муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и
содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории
муниципального образования; организацию утилизации и переработки бытовых
отходов; организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
организацию и содержание муниципальных архивов; организацию транспортного
обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения
услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли,
общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для
деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение
памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
организацию и содержание муниципальной информационной службы; создание условий
для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для
развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение
социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране
окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение
противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию
муниципальной пожарной службы.
Законы субъектов Российской Федерации
могут предоставлять муниципальным образованиям для рассмотрения и иные вопросы
местного значения. Так, в соответствии с Уставом Ямало-Ненецкого автономного
округа органы местного самоуправления в местах проживания и ведения
традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера,
этнических общностей вправе в пределах своих полномочий определять порядок и
условия: посещения районов компактного проживания туристическими группами и
отдельными гражданами, постоянно не проживающими в этих районах; проведения
научных исследований, археологических раскопок в местах, отнесенных к
ритуально-культовым или имеющих иную культурно-историческую ценность;
установления финансовых обязательств на основе договоров между органами
местного самоуправления в автономном округе и предприятиями всех форм
собственности, осуществляющими разведку и добычу природных ресурсов в местах
проживания коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей и на
территориях пастбищ, охотничьих угодий, озер и рек, имеющих для них жизненно
важное значение; предоставления налоговых и иных льгот представителям коренного
этноса для создания предприятий, связанных с их традиционной деятельностью;
формирования местных фондов поддержки коренных малочисленных народов Севера,
этнических общностей (ч. 2 ст. 70).
2. Часть 2 комментируемой
статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия органов местного
самоуправления с органами государственной власти, связанный с наделением
муниципальных органов отдельными государственными полномочиями. Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" регламентирует некоторые стороны этих отношений (п. 5 ст. 4,
п. 6 ст. 5, ч. 4 ст. 6, ст. 38, ч. 2 ст. 49). В
частности, устанавливается, что:
наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;
делегирование государственных
полномочий происходит с одновременной передачей муниципальным органам
необходимых материальных и финансовых ресурсов. Финансовые средства ежегодно
предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов
Российской Федерации;
органы местного самоуправления и
должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление
отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия
обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и
финансовыми средствами;
реализация переданных полномочий
подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением
органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
Субъекты федерации в пределах
компетенции дополняют федеральное законодательство. Например, Уставом
Приморского края закреплено, что перечень конкретных государственных
полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, механизм передачи,
порядок разрешения споров определяются в законе края (ст. 74). Конституция
Республики Карелия допускает наделение органов местного самоуправления
государственными полномочиями только с их согласия (ст. 81); перечень
государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного
самоуправления, закрепляется специальным договором между органом
государственного управления и органом местного самоуправления и прилагается к
уставу местного самоуправления; республиканские государственные органы вправе
устанавливать порядок отмены решений органов местного самоуправления по
вопросам осуществления ими государственных полномочий (ст. 84).
Статья 133
Местное самоуправление в
Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию
дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами
государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления,
установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Комментарий к статье 133
Статья закрепляет основные
федеральные гарантии местного самоуправления. Они носят общий характер и
обеспечивают как право населения (местного сообщества) на самоуправление и
составляющие его территориальные, финансовые, организационные и иные права, так
и права муниципальных органов, уполномоченных на ведение местных дел. В
конкретных сферах жизнедеятельности местного самоуправления действуют
специальные гарантии (см. комментарии к ст. 130-132). Это подтверждает
Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской
Федерации", относя к полномочиям органов государственной власти Российской
Федерации не только в целом обеспечение гарантий осуществления предусмотренных
Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей
государства в области местного самоуправления, но и создание федеральных
гарантий его финансовой самостоятельности, избирательных прав граждан при
выборах органов местного самоуправления и т.д. (п. 3, 9-13 ст. 4).
Местное самоуправление
гарантируется правом на судебную защиту. Указанное положение согласуется с
характеристикой Российской Федерации как демократического правового государства
(ч. 1 ст. 1 Конституции), признанием того, что права и свободы человека
и гражданина (право на самоуправление - одно из этих прав) являются
непосредственно действующими и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Судебная защита выступает как
барьер от неправомерных действий и решений, ущемляющих права местного
самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации" предусматривает обязательность
решений местного самоуправления; их неисполнение или ненадлежащее исполнение
влечет ответственность в соответствии с законами (ч. 1, 3 ст. 44), что
не исключает применения судебных мер ответственности. Кроме того, данный Закон
устанавливает, что граждане, проживающие на территории муниципального
образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании
недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов
государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий,
учреждений и организаций, а также общественных объединений (ст. 46).
Конституция (ст. 125)
создает предпосылки к тому, что Конституционный Суд Российской Федерации также
может быть гарантом прав местного самоуправления. В этом качестве он выступает,
осуществляя проверку конституционности соответствующих нормативных правовых актов
и договоров, вынося решения по жалобам на нарушение конституционных прав и
свобод граждан и по запросам судов в связи с проверкой конституционности
закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, давая
толкование Конституции Российской Федерации. Примером такого рода деятельности
Суда является его постановление от 1 февраля
Суд - инстанция, которая
способна вводить деятельность местного самоуправления, его органов и
должностных лиц в правовое русло. В соответствии с Законом об общих принципах
местного самоуправления решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан,
решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд (ст.
52); только они вправе признать акты этих органов и должностных лиц
недействительными (ч. 2 ст. 44). Допустимость обжалования решений,
принятых местным референдумом, предполагает, что суд также может их
аннулировать.
С участием суда решается вопрос
об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед государством (ст. 49). Она наступает в случае
нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской
Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава
муниципального образования. Если подобные нарушения установлены,
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд
республики, краевой, областной или городской (города федерального значения)
суд, суд автономной области, суд автономного округа), за заключением вопроса о
признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации,
конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам
субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Положительное
заключение суда по этому поводу является основанием для рассмотрения
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Судебный порядок не исключается
при определении ответственности органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Местное
самоуправление гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Упомянутый Федеральный закон конкретизирует это положение, указывая на
следующие моменты (ч. 2 ст. 38):
- компенсация должна быть
обеспечена не только при увеличении расходов, но и при уменьшении доходов
органов местного самоуправления, возникающих в результате решений, принятых
органами государственной власти;
- забота о компенсации в
подобных случаях лежит на федеральном органе государственной власти или органе
государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшем соответствующее
решение;
- размер компенсации
определяется одновременно с принятием решения органом государственной власти.
Было бы полезно это делать с учетом мнения органов местного самоуправления;
- решения органов
государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного
самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах
переданных им в качестве компенсации средств. В данном случае (по аналогии с
ситуацией, предусмотренной ч. 2 ст. 49) ответственность муниципальных
органов и должностных лиц допустима в той мере, в какой адресованные им решения
финансово обеспечены.
По смыслу Федерального закона в
рассматриваемых случаях предполагается финансовая компенсация. Однако она,
видимо, может осуществляться не только в виде прямого перечисления необходимых
средств муниципальному образованию, но и путем зачета его долгов, передачи ему
имущества, прав на использование недр и т.п.
Рассматриваемая статья содержит
запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами. Этот запрет имеет общую основу в
Конституции, согласно которой Конституция Российской Федерации и федеральные
законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст.
4); Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и
применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные правовые
акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч.
1 ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76).
Запрет на ограничение прав
местного самоуправления обеспечивается разными правовыми способами. В
частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации":
- исчерпывающим образом
очерчивает круг полномочий федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного
самоуправления (ст. 4, 5);
- определяет, что
законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного
самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 7);
- закрепляет, что федеральные
законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы
муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и
настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного
самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в
законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального
закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего
Федерального закона (ч. 3 ст. 7);
- исходит из того, что положения
настоящего Федерального закона в равной мере распространяются на республики,
края, области, города федерального значения, автономную область, автономные
округа (ч. 4 ст. 7).
Недопустимость ограничения
конституционных и законом установленных прав местного самоуправления
предполагает равенство муниципальных образований в этих правах и исключение
дискриминации между ними. Акты органов государственной власти, нарушающие
муниципальные права (ущемляющие, сужающие, содержащие необоснованные элементы
дискриминации и т.п.) подлежат отмене, могут быть в судебном порядке признаны
недействительными.
Субъекты Российской Федерации не
могут понижать федеральный стандарт прав и гарантий местного самоуправления, но
они вправе в пределах своих возможностей повышать его. Например, в Уставе
Ямало-Ненецкого автономного округа записано, что законы автономного округа и
иные нормативные правовые акты, касающиеся осуществления местного
самоуправления в местах компактного проживания и ведения традиционной
деятельности коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, не
должны ущемлять их права по сравнению с общепризнанными принципами и нормами
международного права, международными договорами Российской Федерации.
Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
