Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Постатейный
комментарий
к Конституции
Российской Федерации
Подготовлен
Институтом законодательства и сравнительного
правоведения при
Правительстве Российской Федерации
Глава 8. Местное самоуправление
Комментарий к главе 8
В этой главе конкретизированы
положения ст. 12 гл. 1 об основах конституционного строя. Закрепленная
здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах
эталону местного самоуправления как демократического института. Вряд ли можно
считать, что эта модель сразу будет реализована, но она достаточно определенно
указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.
Определяя основные параметры
местного самоуправления, Конституция как бы завершает поиски его правовых форм,
которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в
Следующим шагом на этом пути был
Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР, принятый 6 июля
Развитие России как
федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции
между общефедеральными органами и органами субъектов Федерации в определении
статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и
ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного
самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась
организация местного самоуправления, включая функции постоянных комиссий
местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации
и т. п.
Глава 8 новой Конституции России
ликвидирует все эти противоречия. Она уточняет государственно-правовую
характеристику местного самоуправления, существенно обогащая ее. Конституция
сужает нормативное регулирование местного самоуправления. Она в более общих
формулах, чем прежняя Конституция, фиксирует основные параметры местного самоуправления.
В значительной мере именно из гл. 8 Конституции можно вывести содержание общих
принципов организации системы местного самоуправления, определение которых
остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это
содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе. Надо
полагать, последнее слово здесь за соответствующими законами Российской
Федерации.
Статья 130
1. Местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью.
2. Местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Комментарий к статье 130
В этой статье раскрывается смысл
местного самоуправления, его назначение. В ней нет определения понятия местного
самоуправления, вместе с тем она называет главные его признаки.
Самостоятельное решение
населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления.
Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами
местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать их решение,
если они приняты в рамках закона (см. комментарий к ст. 12).
Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их
перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными
актами субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 132).
Конституция связывает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения с самостоятельным владением,
пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно,
поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без
имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную сторону решений,
связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно
отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается,
во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых,
эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного
состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как
таковой.
В соответствии с Приложением
N 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации о
разграничении государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность от 27 декабря
На основании действующих законов
Российской Федерации органы местного самоуправления вправе передавать
находящиеся в муниципальной собственности объекты во временное или постоянное
владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и
на условиях, предусмотренных законодательством и актами органов местного
самоуправления, изданными в пределах их компетенции, передавать право
распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам
местного самоуправления. В подготавливаемых новых федеральных актах и актах
субъектов Федерации о местном самоуправлении институт муниципальной
собственности получит дальнейшее развитие.
Если в ч. 1
комментируемой статьи речь идет об основном содержании самоуправления, то ч.
2 определяет важнейшие организационные формы самоуправления. Как, какими
способами оно осуществляется? Вот вопрос, на который здесь дается ответ.
В соответствии с общей
концепцией Конституции, устанавливающей, что единственным источником власти
Российской Федерации является народ, в ч. 1 данной статьи местное
самоуправление непосредственно связывается с возможностью самого населения
решать соответствующие вопросы. Это существенно отличает трактовку местного
самоуправления от той, которая была в прежней Конституции Российской Федерации.
Там упор делался на органы местного самоуправления и их функции. Здесь же
подчеркиваются права самих граждан как первичных субъектов самоуправления.
Не случайно в ч. 2
комментируемой статьи на первое место в ряду форм самоуправления поставлены
референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления. Это не значит, что
местное самоуправление осуществляется только или главным образом в этих формах.
В Конституции речь идет и о выборных и других органах местного самоуправления.
Но указание сначала форм прямого волеизъявления предполагает, во-первых,
расширение их применения, разнообразие их видов и, во-вторых, более эффективное
их использование, означающее прежде всего создание условий для свободного
выражения воли населения. Последнее особенно важно при выборах органов
самоуправления. Здесь должны обеспечиваться свобода выдвижения и обсуждения
кандидатур, состязательность претендентов, деловая агитация за или против них.
Выборные и другие органы
местного самоуправления, о которых идет речь в данной статье, могут быть
разными по своему назначению. На выборной основе формируются представительные
органы самоуправления - думы, муниципальные комитеты, советы, собрания и т. д.
Избираться также могут главы местной администрации, мэры, старосты и другие
должностные лица. Кроме того, представительные органы и главы администраций
назначают руководителей создаваемых ими муниципальных служб. Формирование всех
органов самоуправления - "внутреннее" дело местного населения: все
они прямо или в конечном счете подконтрольны и подотчетны этому населению и
никому больше.
Статья 131
1. Местное самоуправление
осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий,
в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения
населения соответствующих территорий.
Комментарий к статье 131
В этой статье прежде всего определяются
территориально-организационные основы местного самоуправления. В пределах каких
территорий действует самоуправление? В каком порядке могут изменяться эти
пределы? Вот вопросы, на которые дает ответ данная статья.
Согласно Конституции местное самоуправление
осуществляется, прежде всего, в городских и сельских поселениях, т. е. в
городах, поселках, селах, деревнях. Это так называемые местные сообщества,
представляющие собой компактно, в границах соответствующих
административно-территориальных единиц проживающее население. Там, где человек
живет, там, где у него складываются и реализуются повседневные,
"корневые" интересы, именно там и организуется местное
самоуправление. Таков принципиальный подход к организации местного
самоуправления, закрепляемый Основным Законом.
Однако в комментируемой статье
говорится, что местное самоуправление осуществляется "и на других
территориях". Здесь нет указания, на каких именно. Значит, речь может идти
как о территориях меньших, чем территории городских или сельских поселений, так
и больших по отношению к ним. Действующее законодательство о местном
самоуправлении и практика дают основание сделать вывод, что самоуправленческие
единицы могут создаваться как в границах городских микрорайонов, жилищных
комплексов, так и на территориях, объединяющих населенные пункты, - в
сельсоветах и районах. Если в первом случае самоуправление носит общественный
характер и основывается в значительной степени на формах прямого волеизъявления
граждан, то во втором случае относительно большее значение приобретают органы
местного самоуправления - представительные и исполнительные, поскольку функции
самоуправления здесь усложняются, а их объем увеличивается.
Таким образом, по смыслу
Конституции возможно двухуровневое местное самоуправление, причем по самой
своей природе эти уровни не могут быть соподчинены. Каждый уровень вполне
самостоятелен в пределах точно очерченной компетенции. Можно предположить, что
районное звено в сельской местности сохраняется лишь как переходная структура
до того времени, когда будет реорганизовано административно-территориальное
деление и, соответственно, преобразована социальная инфраструктура села.
Требованием Конституции при
организации местного самоуправления является учет исторических и иных местных
традиций. Это существенная правовая гарантия против шаблонного подхода.
Поскольку речь идет об учреждении и развитии института, основанного на
инициативе и самодеятельности населения, абсолютно неприемлемо игнорирование
особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада. Формы
местного самоуправления, выражая его главную суть, могут быть различны. Так,
сельское самоуправление не во всем похоже на городское, самоуправление в
большом и малом городе тоже неодинаково. Организация его, скажем, в Республике
Саха и Краснодарском крае будет иметь свои особенности. В самом Краснодарском
крае надо учитывать традиции казачьего самоуправления и т. д. Соотношение форм
прямого волеизъявления и начал представительства при осуществлении функций
самоуправления, способы формирования органов самоуправления, наименование этих
органов, разделение полномочий между представительными и исполнительными
органами самоуправления - все это при разных обстоятельствах будет выглядеть
неодинаково.
Как указывается в Конституции,
структура органов самоуправления определяется самостоятельно самим населением.
Это может быть сделано с помощью местного референдума, на который выносится
проект устава (положения) о местном самоуправлении в данной
административно-территориальной единице. Причем конституционное положение о
самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления
необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Основного Закона,
трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса местного
самоуправления. Так, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72
Конституции установление общих принципов организации системы местного
самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая
населением, должна соответствовать этим общим принципам. Она не должна также
нарушать нормы, которые могут быть установлены органами государственной власти
субъектов Федерации.
Изменение границ
административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное
самоуправление, относится действующим законодательством к компетенции органов
государственной власти субъектов Федерации. Однако согласно Конституции они
должны учитывать мнение населения соответствующих территорий. Это мнение может
выявляться путем проведения консультативных опросов населения, сбора подписей
под проектами соответствующих решений на сходах и собраниях жителей с
обсуждением вопросов о намечаемых изменениях и т. д.
Изменение границ территорий, о
котором идет речь в комментируемой статье, может быть и не связано с выводом
части территории из режима самоуправления или включением в него. Возможны
ситуации, когда поселение, осуществляющее местное самоуправление, сохраняя свой
территориальный статус, подключается к другому, пограничному с ним, или через
смежную территорию самоуправленческой единицы. Например, поселок или сельсовет
присоединяются к городу, сохраняя у себя органы самоуправления, или сельсоветы
объединяются для создания единого органа самоуправления, которому делегируют
часть своих полномочий. По смыслу комментируемой статьи в этих и подобных им
случаях также требуется учет мнения населения объединяющихся территорий.
Статья 132
1. Органы местного
самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги
и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
местного значения.
2. Органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Комментарий к статье 132
В ч. 1 данной статьи
дается перечень важнейших вопросов местного значения, решаемых органами
местного самоуправления. Сопоставляя содержащиеся здесь нормы с нормами ст.
130, где говорится о возможности решения подведомственных местному
самоуправлению дел непосредственно населением, можно сделать однозначный вывод,
что основной объем этих дел приходится все же на долю структур, специально для
этого создаваемых.
Приведенный в комментируемой
статье перечень,- открытый, т. е. кроме указанных в нем вопросов управления
муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного
бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны
общественного порядка предполагается решение органами местного самоуправления
<иных вопросов местного значения>. Причем названные вопросы главным
образом связаны с материально-финансовым обеспечением местного самоуправления.
Если исключить из этого перечня охрану общественного порядка, конкретные
направления деятельности органов местного самоуправления представить трудно.
Предполагается, что они будут установлены федеральными законами и нормативными
актами субъектов Федерации.
Из действующего законодательства
можно понять, что к предметам ведения органов местного самоуправления, кроме
названных, относятся муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, местные
системы энерго-, водо и теплоснабжения, планирование и застройка населенных
пунктов, благоустройство и санитарное благополучие, системы местных
коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и др. Местное
значение этих вопросов относительно. Хотя в оптимальном решении их
заинтересовано прежде всего местное население, для государства в целом оно тоже
небезразлично, поскольку вся политика государства согласно Конституции
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека.
Тем не менее Конституция
различает полномочия местного самоуправления, имеющие локальный характер, и
государственные полномочия. В соответствии с ч. 2 ст. 132 органы
местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когда
действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени
функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой -
определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новых
условиях.
К вопросам государственного
значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством
принимают участие органы местного самоуправления, относятся охрана природной
среды, организация здравоохранения, народного образования, социального
обеспечения, развитие культуры, физкультуры и спорта. Эти органы могут быть
дополнительно наделены, например, полномочием по участию в определении режима
деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм
собственности, в том числе государственной, правом контроля за осуществлением
некоторых конкретных норм законодательства всеми предприятиями, учреждениями и
организациями на их территории, некоторыми правоохранительными полномочиями и
др.
Наделение полномочиями может
осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет
собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при
котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его
компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Делегирование -
это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения
какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на
определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться
на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня
или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.
Согласно Конституции органы
местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом.
Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет
сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также
самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или
делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации,
законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей
юридической силой.
Это одно из новых условий
наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое
состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть
слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над
полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими
функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в
Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему
характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного
населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления
чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.
Наделение полномочиями должно,
как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых
для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное,
новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само выполнение
полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления местным самоуправлением
присущих ему главных функций.
Еще одно условие, связанное с
наделением органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их
реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность
соответствующих государственных органов давать указания органам местного
самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать
принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но и
целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или
приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные
полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить
порядок отмены решений органов местного самоуправления.
Статья 133
Местное самоуправление в
Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию
дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами
государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления,
установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Комментарий к статье 133
Эта статья посвящена гарантиям
местного самоуправления. Впервые они закреплены на конституционном уровне. В
прежней Конституции говорилось только об обязательности исполнения решений
местных Советов всеми расположенными на территории Совета предприятиями,
учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Комментируемая
статья резюмирует это правило и определяет правовой путь его обеспечения.
Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если не выполняется его
решение, принятое в пределах его компетенции. Меры ответственности, прежде
всего административные, применяемые в судебном порядке при невыполнении решений
органов самоуправления, определяются законом.
Органы местного самоуправления
вправе также обратиться в суд или в арбитражный суд (когда речь идет об
имущественных делах) с заявлением о признании недействительными актов органов
государственного управления, других законов, затрагивающих вопросы местного
самоуправления, актов предприятий, учреждений и организаций, нарушающих права
данных органов самоуправления. Речь может идти о нарушении компетенции органов
местного самоуправления, незаконной отмене или приостановлении акта органа
местного самоуправления и т. д. Без решения соответствующего суда (конкретно
какого - определяет закон) теперь не могут быть досрочно прекращены полномочия
представительного или исполнительного органа местного самоуправления органами
государственной власти.
В предыдущей статье установлено
правило, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления
государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для
их осуществления средств. Однако возможна ситуация, когда и без передачи
полномочий органы государственной власти (федеральные или субъектов Федерации)
принимают решения, не обязательно адресованные органам местного самоуправления,
но вынуждающие последних производить дополнительные затраты помимо
запланированных в бюджете или в связи с выполнением переданных им полномочий.
Например, если по решению федеральных органов закрывается предприятие,
составляющее объект федеральной государственной собственности, возникает
проблема безработицы для жителей данного города, к решению которой должен
подключиться орган местного самоуправления. Он затрачивает определенные
средства на социальную защиту затрагиваемой этим решением категории членов
территориального сообщества (создает новые рабочие места, выплачивает
дополнительные пособия наименее обеспеченным, берет на свое содержание
учреждения соцкультбыта ликвидированного предприятия и т. д.). Согласно
комментируемой статье эти затраты органа местного самоуправления должны быть
ему компенсированы.
Безусловно, органу местного
самоуправления должен быть компенсирован ущерб в случае отчуждения в
государственную собственность объектов муниципальной собственности и т. п. Сам
порядок такой компенсации, перечень ее условий должны быть определены законом.
Существенная гарантия прав
местного самоуправления - запрет на ограничение их прав, которые установлены
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Эта норма
адресована, с одной стороны, федеральным органам государственной власти, а с
другой - органам государственной власти субъектов Федерации. Ни акты
исполнительной власти (Правительства Российской Федерации), ни указы Президента
Российской Федерации не могут сужать права местного самоуправления,
установленные как Основным Законом, так и законами, принимаемыми Федеральным
законодательным органом. В то же время и органы государственной власти
субъектов Федерации не вправе уменьшать правовые возможности местного
самоуправления, закрепленные на федеральном уровне.
Конституция Российской Федерации
и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской
Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие
нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают
"потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше
которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.
Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
