Главная     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

 

КОНЦЕПЦИЯ

ОБЩЕЙ СХЕМЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

И

КОНЦЕПЦИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

 

 

Кожевников Владимир Иванович

тел. (812) 533-12-86

E-male: kvi-spb@peterlink.ru

 

 

 

Санкт-Петербург

Май 1999г.

Настоящая работа базируется на более ранних (до 1995 года)  разработках автора. Многие вопросы местного самоуправления в настоящее время уже решены действующим законодательством. Однако в этой работе оставлены некоторые тогдашние рекомендации и алгоритмы решений. Вполне возможно, что они окажутся полезными, если практика заставит нас кое-что пересмотреть, а также для того, чтобы тем, кто не участвовал в разработке законодательства о местном самоуправлении, но хочет с пониманием им руководствоваться, суть принятых решений была более понятна.

В работе использован опыт развития территориального общественного самоуправления в Петербурге, Москве, Нижнем Новгороде и других городах России в конце 80-х и начале 90-х годов, а также опыт развития местного и территориального общественного самоуправления в Петербурге по сегодняшний день.

За основу данной работы взят текст "Программы реформы местного самоуправления в постсоветской России", которую автор представлял на одноименный Всероссийский конкурс в 1994 году. Более позднее развитие концепции реализуется в основном в сносках.

 

 

 

 

 

 

 

При использовании ссылка обязательна

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

1. ВВОДНАЯ ЧАСТЬ                                                4

2. ТЕРМИНЫ И СОКРАЩЕНИЯ                                         4

3. ОБЩАЯ СХЕМА ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ                              4

3.1. Назначение (сфера компетенции) властей           4

3.2. Принципы формирования структур власти            6

3.3. Разделение собственности                         6

3.4. Источники финансирования                         7

4. КОНЦЕПЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ                            7

4.1. Муниципальное образование (община). Критерий "пешей доступности".     7

4.2. Ассоциации муниципальных образований             8

4.3. Уровни управления в системе местного самоуправления 9

4.4. Городской уровень управления местного самоуправления      9

4.5. Уровни управления по федеральному закону        10

4.6. Вопросы собственности. "Зонный принцип".        10

4.7. Источники доходов                               11

4.8. Необходимые законы                              12

4.9. Формирование органов                            12

4.10. Выборы депутатов и должностных лиц             12

4.11. Статус депутата и органа                       13

4.12. Структура органов                              13

5. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД      13

5.1. Необходимость переходного периода               13

5.2. Оценка условий функционирования местного самоуправления   14

5.3. Этапы переходного периода                       14

5.4. Возможные сроки этапов переходного периода      16

5.5. Учет мнения населения                           17

5.6. Гласность                                       17

6. МЕТОДИЧЕСКАЯ И РАЗЪЯСНИТЕЛЬНАЯ РАБОТА                       18

7. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ                 18

 

1. ВВОДНАЯ ЧАСТЬ

Конституция подробно определяет функции и компетенцию государственной власти в Российской Федерации и в то же время не раскрывает конкретно функции и компетенцию местного самоуправления. Это дает основание полагать, что система органов государственной власти должна работать в рамках, установленных для нее Конституцией, а компетенция местного самоуправления - все остальное.

Ключом к пониманию излагаемой здесь концепции местного самоуправления является положение, которое могло бы, по мнению автора, стать и одной из статей Конституции: население любой территории имеет право самостоятельно и под свою ответственность решать любые вопросы, которые не затрагивают существенных интересов населения других территорий.

2. ТЕРМИНЫ И СОКРАЩЕНИЯ

Термины в настоящей работе используются в следующих значениях:

- государственная власть - система органов государственной власти и государственного управления как законодательной, так и исполнительной, как Российской Федерации, так и субъекта Российской Федерации;

- государство - Российская Федерация, субъект Российской Федерации;

- власть, власть и управление - государственная власть и местное самоуправление;

- местная власть - местное самоуправление;

- Закон - Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 154-ФЗ от 28.08.95 (с изменениями);

- ТОС - территориальное общественное самоуправление;

- интересы - существенно значимые, законные интересы.

3. ОБЩАЯ СХЕМА ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Назначение (сфера компетенции) властей[1]

3.1.1. Назначение государственной власти состоит в достижения следующих основных целей: (1) установление и поддержание порядка в государстве, который должен пониматься не только как обеспечение безопасности граждан, но и как авторитет закона в обществе (право­вое государство), а также обеспечение оптимального соотношения прав, обя­зан­ностей и ответственности любого органа и долж­но­ст­ного лица для его (органа, лица) эффективного функционирования;  (2) обеспечение максимальных прав и свобод гражданина при соблюдении баланса прав в обществе; (3) решение общегосударственных вопросов.

3.1.2. Поле деятельности (сфера деятельности) государственной власти - решение всех общегосударственных вопросов, т.е.:

- вопросов, в которых государство рассматривается как единое целое (оборона, внешние отношения, взаимоотношения субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией и друг с другом и т.п.);

- вопросов, в которых все граждане страны рассматриваются как одинаковые и равноправные вне зависимости от района (региона) проживания (юриспруденция, государственное пенсионное обеспечение и т.п.);

- вопросов, связанных с неделимыми в масштабе страны системами, сетями, программами (энергетика, связь, транспорт, экология, наука и т.д.);

- вопросов государственной безопасности.

3.1.3. Назначение местного самоуправления состоит в решении всех местных вопросов, т.е. вопросов, затрагивающих интересы жителей только отдельных частей государства (местностей, городов, районов, микрорайонов и т.п.): жизнеобеспечение населения, охрана общественного порядка, социально-экономическое развитие территории, управление муниципальной собственностью, обеспечение функционирования местных систем, сетей, выполнение местных программ и т.д.[2]

3.2. Принципы формирования структур власти

Исходя из назначения систем власти (государственная и местная), можно предположить, что они должны формироваться следующим образом:

3.2.1. Система государственной власти формируется "сверху-вниз", т.е. - применительно к Санкт-Петербургу - избранное Законодательное Собрание и избранный (или назначенный) глава исполнительной государственной власти города исходно обладают всей полнотой государственной власти в пределах сферы компетенции данной ее ветви, а затем они передают ряд своих полномочий "вниз" созданным ими структурам, оставаясь при этом ответственными перед населением за эффективное функционирование и результаты деятельности этих структур.

3.2.2. Система местного самоуправления формируется "снизу-вверх". Основным является уровень, наиболее близкий к населению. На этом уровне население избирает представительный орган. Этот уровень обладает изначально всей компетенцией местного самоуправления, в его бюджет приходят все налоговые и другие поступления в систему местного самоуправления (субсидии, дотации и т.п.). Этот уровень формирует собственный бюджет и определяет круг вопросов, которые будут решаться им само­стоятельно, и вопросы, решение которых будет передаваться вместе с необходимыми средствами на другие уровни местного самоуправления (подробнее см. раздел 4).[3]

3.3. Разделение собственности

3.3.1. Принадлежность какого-либо объекта к государствен­ной или муниципальной собственности определяется тем, как соотносится его назначение со сферами деятельности государственной власти или местного самоуправления.

3.3.2. Аналогичным образом могут быть соотнесены со сферами деятельности и объекты других форм собственности.  Это поможет определить, в чьей компетенции должны находиться вопросы правового и нормативного регулирования, соответствующего контроля в отношении этих объектов, а также для того, чтобы передать в муниципальную собственность доходы от приватизации этих предприятий и организаций, полученные при этом акции и т.п.     

3.3.3. В отдельных случаях, когда возможности муниципального образования не позволяют в необходимой степени удовлетворить потребности населения, может потребоваться возвращение отдельных приватизированных объектов в государственную собственность для последующей передачи их в муниципальную собственность.

3.4. Источники финансирования

3.4.1. Налоговая система должна быть четко разделена на систему налогов, обеспечивающих функционирование государства, и систему налогов, обеспечивающую местное самоуправление. Налоговые источники этих систем должны быть, по возможности, разделены, и именно таким образом, чтобы каждая система власти - государственная и местное самоуправление - могла наиболее эффективно развивать свою налоговую базу. В тех случаях, когда разделение сделать не удается, или в случаях, когда на развитие налоговой базы влияют и государственная власть и местное самоуправление, установление долей общих налогов, в которых они делятся между Федерацией, субъектом федерации и местным самоуправлением, должно четко определяться бюджетным законодательством.

3.4.2. Любая передача полномочий (функций) одного органа другому должна сопровождаться передачей необходимых для их исполнения финансовых и других средств и ресурсов.

4. КОНЦЕПЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1. Муниципальное образование (община). Критерий "пешей доступности".

Основной смысл местного самоуправления - обеспечение роста благосостояния муниципального образования (общины) в целом, что рассматривается как условие роста качества жизни его граждан. Под качеством жизни здесь понимается уровень удовлетворения всего спектра человеческих потребностей: материальных, духовных и общественной активности.

Органы государственной власти, поскольку они решают вопросы государственного масштаба, не имеют возможности и не должны учитывать конкретные особенности населения отдельных местностей и отдельных лиц. При выработке решений они используют моделирование, прогнозирование и другие методы научного анализа, абстрагируясь от конкретики. В системе же местного самоуправления, особенно на основном, приближенном к населению уровне, решаются, как правило, вполне конкретные вопросы, которые требуют, в первую очередь, здравого смысла и учета мнения жителей. Часто этого бывает вполне достаточно.

Чтобы муниципальное образование ближайшего к населению уровня могло эффективно самоуправляться, оно должно быть ограничено по территории "пешей доступностью",[4] которая, с одной стороны, позволяет руководителям местного самоуправления непосредственно видеть проблемы людей, а с другой, создает условия для жителей без сложностей и проволочек обращаться к руководителям органа местного самоуправления. По практике городов это должны быть микрорайоны численностью 10-30 тыс. жителей и с территорией городского квартала.[5],[6]

Этим муниципальным образованиям изначально должны принадлежать все полномочия и ресурсы местного самоуправления. Каждое из них принимает свой устав, образует свои представительный и исполнительные органы, самостоятельно решает все вопросы, которые касаются только населения его территории.

4.2. Ассоциации муниципальных образований

Для решения вопросов, затрагивающих интересы несколь­ких муниципальных образований, могут формироваться постоянные или временные ассоциации,[7] которым передается часть полномочий вместе с необходимыми ресурсами.[8] Например, для решения вопросов теплоснабжения может быть создана ассоциация микрорайонов, потребляющих тепло от одной ТЭЦ; органы основного уровня передают в ассоциацию свои полномочия по вопросам теплоснабжения и соответствующие средства.

Ассоциация образует свой исполнительный орган, который подконтролен и подотчетен создавшим ассоциацию муниципальным образованиям.

Муниципальное образование может входить в состав нескольких ассоциаций.

4.3. Уровни управления в системе местного самоуправления

Следует ожидать, что практика местного самоуправления приведет к появлению неких устойчивых ассоциаций, которым муниципальные образования передадут не одну, а несколько своих функций. Таким ассоциациям может потребоваться известная самостоятельность, свой бюджет, источники доходов, а также и представительный орган для выражения мнения населения в рамках переданных им муниципальными образованиями полномочий. Представительный орган ассоциации может быть выбран непосредственно населением, или сформирован представительными органами основного уровня.

Такого рода устойчивые ассоциации со своими представительным и исполнительными органами могут образовать уровень управления, аналогичный теперешнему району в Санкт-Петербурге,[9] который мы будем называть здесь "районным уровнем".

4.4. Городской уровень управления местного самоуправления

Районные уровни управления могут, в свою очередь, образовать городской уровень управления и городские органы местного самоуправления.

Принципиальное отличие такой системы местного самоуправления от прежней системы Советов заключается в том, что теперь она должна строиться "снизу-вверх" и соответственно этому компетенция уровней управления (и компетенция муниципальных образований), а также их финансирование (доходные источники) определяются по предлагаемому в настоящей концепции алгоритму. Такое построение позволит передать в компетенцию районного и городского уровня местного самоуправления только те вопросы, которые не могут быть самостоятельно решены более близкими к населению уровнями. А это, в свою очередь, сделает управление городским хозяйством рациональным и исключит бесхозяйственность, которая является неизбежным следствием излишней централизации управления.

4.5. Уровни управления по федеральному закону

Часть вопросов городского хозяйства из тех, что отнесены статьей 6 п.1 Закона к ведению местного самоуправления (использование муниципального жилья, градостроительство, транспорт, энерго- и другие общегородские сети, места захоронения, пожарная служба и т.д.), не могут быть решены самостоятельно ни микрорайонами, ни районами. Это делает необходимым функционирование местного самоуправления на уровне города и, соответственно, наличия городского представительного органа.[10]

Муниципальные образования на уровне микрорайонов и на уровне районов (как ассоциаций микрорайонов) могут существовать как внутригородские муниципальные образования, что предусматривается статьей 6 п.3 Закона. Разделение предметов ведения, объектов собственности и источников доходов между уровнями местного самоуправления устанавливается Уставом местного самоуправления города.

Таким образом, местное самоуправление на уровне микрорайонов и районов может существовать и быть полнокровным, если при разделении их компетенции, собственности и источников доходов руководствоваться п.п.4.1 - 4.4, изложенными выше, и п.п.4.6 и 4.7, изложенными ниже.

4.6. Вопросы собственности. "Зонный принцип".

Принципом определения принадлежности объекта муниципальной собственности тому или иному уровню управления в системе местного самоуправления может служить "зонный принцип", который состоит в соизмерении зоны влияния, зоны обслуживания данного объекта с территорией муниципального образования, ассоциации, уровня управления.

Так, если объект (например, универсам) предназначен для обеспечения (продовольственными товарами) жителей территории нескольких микрорайонов, то он должен быть общей собственностью этих микрорайонов и управляться ассоциацией. Если речь идет о театре, каковых в городе немного, то это - городской муниципальный объект (если - не государственный). А булочная, которая есть или должна быть в каждом микрорайоне, является собственностью микрорайона.

Аналогично рассуждая, можно определиться и с собственностью на землю. Так, если в каком-то микрорайоне, законченном строительством жилья, остались пятна под объекты соцкультбыта для обслуживания жителей этого микрорайона, то этими пятнами должен распоряжаться только микрорайон (муниципальное образование, община).

Указанное отнесение должно быть сделано и по отношению к частным (приватизированным) объектам, чтобы определить уровень управления, который будет осуществлять нормативное регулирование (или участвовать в его осуществлении) в отношении этого объекта.

4.7. Источники доходов

При построении системы доходных источников местного самоуправления следует руководствоваться тем же принципом соотнесения этих источников с компетенцией того или иного уровня местного самоуправления. Но, основываясь на опыте земства в России, следует определять налоговую и иную доходную базу так, чтобы она управлялась именно этим уровнем местного самоуправления или находилась под его существенным влиянием. Тогда можно рассчитывать, что муниципальные образования будут заинтересованы в ее развитии, например, в рациональном использовании местных ресурсов.

В первую очередь, это земельный налог и платежи за пользование природными ресурсами.

Затем - имущественные налоги и подоходный налог с физических лиц, который поступал бы (за исключением части подоходного налога, которая, видимо, должна перечисляться в государственный бюджет) в бюджет муниципального образования, к населению которого принадлежит налогоплательщик. Именно эти налоги и стимулируют усилия муниципального образования сделать своих граждан богатыми.

И в третьих, в бюджеты местного самоуправления должны поступать налоги на прибыль и налог на добавленную стоимость от частных предприятий (организаций), реализующих свои товары и услуги на территории муниципального образования, а также доходы от муниципальной собственности, сборы на удовлетворение местных нужд: на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, службы охраны общественного порядка, на благоустройство территории, на содержание учреждений образования и другие аналогичные цели.

4.8. Необходимые законы

Реализация конституционных норм местного самоуправления законодательно регулируется федеральным законом о местном самоуправлении и аналогичным законом в субъекте федерации.

Оба эти закона должны быть рамочными, не сужающими без необходимости возможность выбора населением той или иной схемы местного самоуправления. Они должны определять также общие вопросы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.

Органы государственной власти не должны навязывать муниципальным образованиям единообразие в схемах и структурах местного самоуправления, а ограничиться изучением, обобщением и распространением опыта в ходе реализации программы государственной поддержки местного самоуправления.

4.9. Формирование органов

В системе местного самоуправления, как правило, не должно быть разделения властей: избранный в муниципальном образовании представительный орган учреждает и формирует подотчетные ему исполнительные органы. Однако следует допустить как вариант и выборы главы исполнительной власти непосредственно населением, особенно там, где основные вопросы будут решаться сходом или конференцией представителей.

Известное распространение может получить и применявшееся в российском земстве совмещение в одном лице главы представительного и исполнительного органа.

4.10. Выборы депутатов и должностных лиц

Процедура выборов органов местного самоуправления не должна быть совершенно такой же, как процедура выборов органов государственной власти.

В системе местного самоуправления наряду с тайным голосованием можно допустить и процедуру голосования с использованием листов голосования (петиционных листов), при которой ведется сбор подписей избирателей "за" и "против" выдвинутых кандидатов. Как показывает практика формирования органов территориального общественного самоуправления, такой способ голосования не менее демократичен, чем общепринятый, и, во всяком случае, дает более представительные результаты, т.к. при этом способе голосование продолжается до тех пор, пока результат не становится однозначным независимо от дальнейшего соотношения голосов[11].

4.11. Статус депутата и органа

Статус депутата, критерии правомочности, дееспособности органа, норм принятия решений в системе органов местного самоуправления должны базироваться на тех же принципах, что и в системе органов государственной власти.

4.12. Структура органов

Согласно ст.131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Правовая регламентация принятия структуры местного самоуправления могла бы быть следующей: научные или иные рекомендации, рассмотренные представительным органом государственной власти субъекта федерации, утверждаются с учетом его мнения представительными органами местного самоуправления или референдумом.

Образуемые на уровнях управления (районном, городском) представительные органы формируются из делегатов от представительных органов основного уровня или выбираются конференцией депутатов представительных органов основного уровня местного самоуправления.

В любом случае органы уровня управления местного самоуправления должны быть подотчетны и подконтрольны органам основного (ближайшего к населению) уровня.

Представительные органы уровня управления могут в свою очередь образовать следующий уровень по указанному принципу.[12]

5. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

5.1. Необходимость переходного периода

Сегодняшнее состояние общества, законодательной базы, бюджетной и налоговой систем не позволяют сразу ввести местное самоуправление в виде, соответствующем Конституции России и Европейской Хартии местного самоуправления. Необходим переходный период, который, по-видимому, должен состоять из ряда этапов, с постепенным усилением роли местного самоуправления в местном (государственном) управлении.[13]

5.2. Оценка условий функционирования местного самоуправления

Для разработки и проведения переходного периода необходим инструмент для оценки состояния объективных условий функционирования местного самоуправления. Предлагается оценивать их по показателям, характеризующим состояние следующих частей проблемы:

- законодательная и нормативная база,

- бюджетная и налоговая система,

- способность населения к самоорганизации,

- отработанность вопросов формирования органов и систем местного самоуправления,

- готовность органов государственной власти к работе в условиях взаимодействия с местным самоуправлением, не вторгаясь в пределы его компетенции,

- методическая база и государственная поддержка местного самоуправления, подготовка кадров.

Все указанные части проблемы, кроме двух, определяются деятельностью органов государственной власти и могут быть приведены к необходимому состоянию планированием.

Но два параметра - степень способности населения к самоорганизации и степень готовности государственной власти к работе в пределах собственной компетенции - отражают объективные процессы и их можно  изменить только посредством влияния на их ход, только созданием условий для их развития в нужном направлении. Эти процессы нельзя спланировать, их можно только прогнозировать. Эти два аспекта нашей общественной жизни требуют особого внимания и разработки комплексных программ, ведь не достигнув некоторых критических величин соответствующих параметров нельзя ни ввести местное самоуправление, ни даже перейти от одного этапа переходного периода к другому.

По всем указанным выше частям проблемы нужно вести мониторинг, который давал бы их оценку состояния не только в масштабах страны, но и региона, города, района, микрорайона.

5.3. Этапы переходного периода

Этапы переходного периода должны быть построены так, чтобы каждый из них решал определенный комплекс задач по продвижению к местному самоуправлению.

Можно предложить следующий ряд основных схем и моделей местного государственного управления с постепенным возрастанием в них элементов самоуправления.

I этап.

Выделение административно-территориальных единиц, предполагаемых как будущие территории муниципальных образований, и назначение в них администраторов с компетенцией, достаточной для самостоятельного решения местных вопросов (это в чистом виде децентрализация государственной власти). При этом следует допустить возможность при волеизъявлении жителей передавать компетенцию администратора полностью или частично органу территориального общественного самоуправления. (Такая схема в январе 1994 года предлагалась автором Главе администрации Калининского района Санкт-Петербурга, но не была принята, и, к сожалению, не дала необходимого опыта.)[14]

Этот этап решает задачу формирования территории будущего муниципального образования как хозяйственной единицы, определения круга местных вопросов, организации финансирования и отчетности.

Для наработки навыков финансовой самостоятельности на этом этапе желательно разрабатывать проект расходной части бюджета муниципального образования (местного бюджета), основываясь хотя бы на цифрах средней бюджетной обеспеченности на 1 жителя по видам расхода, и несмотря на то, что реальное расходование средств будет реализовываться посредством других форм (смета расходов и т.п.), следует все равно разрабатывать проект бюджета, учитывать реальные расходы и сопоставлять их с разработанным проектом.

II этап.

Формирование на указанных территориях выборных представительных органов с совещательными функциями и функциями общественного контроля. Управление же осуществляется исполнительной властью в лице назначенного администратора. Этот этап способствует развитию начальных навыков самоорганизации населения и самоуправления в муниципальном образовании[15].

III этап.

Формирование представительных и исполнительных органов местного самоуправления, работающих под контролем представителя государственной власти, который имеет право "вето" по отношению к решениям органов местного самоуправления. Данная схема представляет собой своеобразную "стажировку", последний этап местного управления перед выходом на полномасштабное местное самоуправление.

Соответственно этапам должно претерпевать изменения и законодательство, и в частности, касающееся бюджетных прав и налогов.

Анализ схем переходного периода на применимость их к тому или иному состоянию объективных условий и данные мониторинга позволят выбрать оптимальную модель управления, прогнозировать сроки исчерпания возможностей ее этапов, на основании чего можно законодательно или нормативно установить длительность периода данного этапа, сроки использования выбранной модели и соответственно ограничить временные рамки действия принимаемых на этом этапе решений в сфере местного самоуправления.

5.4. Возможные сроки этапов переходного периода

I этап переходного периода при искреннем стремлении государственной власти к развитию местного самоуправления мог бы занять сравнительно немного времени - 1 - 1.5 года. Однако, реальные действия государственной власти (например, в Санкт-Петербурге) говорят о том, что власть пока не имеет такого стремления. Об этом говорят попытки усилить централизацию финансирования и принятия решений как раз в тех вопросах, которые должны переноситься на ближайший к населению уровень местного самоуправления.[16]

Необходима четкая государственная программа, направленная на создание условий для становления и развития местного самоуправления, которая под строгим контролем сверху и под внимательным наблюдением со стороны общественных объединений выполнялась бы неукоснительно.

II этап программы потребует, видимо, не менее 3 лет. Это сложный этап, т.к. он предполагает, что у граждан должен появиться интерес к самоуправлению, а условия появления этого интереса довольно критичны: неуклюжие действия представителей власти легко могут подорвать веру населения в возможности самоуправления.

Этот этап программы можно было бы начать осуществлять, не дожидаясь окончания I этапа, и даже параллельно с ним, уточняя границы территорий, на которых действуют органы местного самоуправления, и состав местных вопросов уже в ходе работы. Однако такое совмещение рискованно и грозит настолько запутать влияние различных факторов на ход событий, что в случае неудовлетворительного результата невозможно будет исследовать его причины.

III этап может быть пройден также за 2-3 года.

Указанные оценочные сроки - в итоге около 5-8 лет - могли бы быть выдержаны, если бы  на выполнение этой программы были нацелены все звенья исполнительной власти и слаженно с ними действовали законодательные органы. Необходима также компетентная деятельность судебной власти и правоохранительных органов, поскольку передача хозяйствования и управления финансами новым структурам породит коррупцию и махинирование, справиться с которыми местное самоуправление без должной поддержки государственной и судебной власти не сможет[17]. Поэтому успех дела будет определять готовность к становлению местного самоуправления всех ветвей власти, и в первую очередь, исполнительной.

Прежде чем приступать к проработке программы обеспечения и государственной поддержки становления и развития местного самоуправления, нужно определиться с концепцией местного самоуправления и переходного периода.[18]

5.5. Учет мнения населения

Учет мнения населения при решении местных вопросов является неотъемлемой частью процедуры принятия решения в системе местного самоуправления. Он широко используется в развитых странах мира и должен быть введен в практику органов местного управления на всех этапах переходного периода. Примечательно, что раньше общественное мнение учитывалось довольно широко и - по практике Санкт-Петербурга - стало игнорироваться лишь в последние годы.[19]

5.6. Гласность

В переходный период деятельность по введению местного самоуправления должна быть максимально открытой и допускающей контроль общественности. Это будет способствовать прогрессу в наиболее трудном процессе - в росте степени готовности населения к самоуправлению.

6. МЕТОДИЧЕСКАЯ И РАЗЪЯСНИТЕЛЬНАЯ РАБОТА

Введение местного самоуправления требует создания и осуществления программы его государственной поддержки, которая включала бы в себя создание методических центров для разработки рекомендаций, типовых документов, схем, моделей и т.д., а также сети консультационных центров и центров подготовки кадров.

Наряду с государственной системой поддержки местного самоуправления можно ожидать появления негосударственных программ поддержки и способствовать этому.

Государственная система поддержки местного самоуправления должна включать в себя вопросы взаимодействия с негосударственными системами. Разъяснительная работа должна вестись с максимальным использованием средств массовой информации.

7. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

При любом устройстве системы местного самоуправления территориальное общественное самоуправление (ТОС) должно иметь в ней место, играя среди прочих и роль антимонопольного элемента. В основе статуса ТОС должно лежать положение, которое следовало бы ввести в законодательство: население любой территории в соответствии со своим волеизъявлением может взять на себя и под свою ответственность решение любых вопросов, из отнесенных к ведению местного самоуправления, которые затрагивают существенно интересы населения только этой территории. При этом органам ТОС передаются и соответствующие бюджетные и иные средства для обеспечения взятых ими на себя функций.

Установленный таким образом статус ТОС может быть средством против возможного захвата сферы местного самоуправления мафиозными структурами и теневым капиталом; таковые опасения высказывают представители государственной власти и общественности. Обязанностью государственной власти является обеспечение права населения не только на местное самоуправление, как таковое, но и на самоуправление в его гибких формах, позволяющих добиться той степени свободы, какой достигла уже наша экономика в условиях конкуренции и применения антимонопольных рычагов. [20],[21]