Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
(Изложение выступления 29 октября 1995 года
на конференции Конституционно- демократического Союза
Санкт-Петербурга,
посвященного 90-летию образования
Конституционно-демократической партии России)
В управлении обществом
объективно существуют, присутствуют два начала.
Одно - это государственное
управление, когда в качестве основной и первой ценности общества выступает
Государство и Права Граждан, где общегосударственные вопросы рассматриваются как
главные. Соответственно и система, которая обеспечивает это начало, строится
сверху-вниз, от государственного центра - к гражданину, к человеку.
И второе начало - когда
человек, его жизнеобеспечение, его гармоничное взаимодействие с обществом и
его наибольшая свобода в объективно сложившихся условиях рассматривается в
качестве основной ценности общества. Это начало должно обеспечиваться системой
местного самоуправления. Это начало идет от человека и поднимается вверх. И в
этом смысле местное самоуправление - это тоже система управления обществом.
Зарубежный опыт построения
и функционирования местного самоуправления однозначен: есть Европейская Хартия
местного самоуправления, есть Всемирная декларация местного самоуправления,
которые фиксируют устоявшиеся уже во всем мире принципы.
У нас в России есть свой
опыт самоуправления, который не менее интересен, чем европейский, и по
свидетельству исследователей, исторически возникший ранее европейского. В свое
время Европа заимствовала у России опыт местного самоуправления, а не наоборот.
Основы местного
самоуправления, как выработанные российским земством, так и европейские,
несмотря на известные отличия в формах, по сути своей, сводятся к некоторым
общим принципам: местное самоуправление должно быть экономически
самостоятельным, иметь свои собственные источники доходов, община должна сама
под свою ответственность решать свои внутренние вопросы. Вот это, на мой
взгляд, и есть - по крайней мере, на сегодня - руководящая идея.
Система государственной
власти, исходя из ее назначения, строится по принципу: изначально вся власть
принадлежит центру, государственной верхушке, а затем полномочия делегируются
вниз, создаваемой центром системе государственных органов. Объем и структура
этой (государственной) системы определяется центром, за ним же остается и
ответственность за результаты деятельности всей сети.
В местном самоуправлении
наоборот: ближайший к населению уровень местной власти должен обладать исходно
всей полнотой полномочий системы местного самоуправления и отдавать на более
высокий уровень (дальше стоящий от населения) только то, что не может решить
самостоятельно, поскольку при этом затрагиваются интересы населения и других
территорий.
Одним из основных
принципов построения и функционирования системы местного самоуправления следует
признать ясное и понятное правило: любая территориальная общность жителей имеет
право самостоятельно и под свою ответственность решать любые вопросы, которые
касаются этой общности, и только этой общности. Вопросы, затрагивающие существенные
интересы других общностей можно решать только совместно с ними. Если возник
вопрос, который никого не касается кроме жителей какой-то территории, они
должны иметь право решать его сами. И естественно, - под собственную
ответственность, т.е. не имея права кому-либо жаловаться, если результаты
оказались неудовлетворительными (разумеется, здесь не имеются в виду жалобы на
нарушение законов - государство должно обеспечивать соблюдение законов всегда и
во всех сферах, для этого оно имеет мощную систему правоохранительных органов).
Указанное правило так ясно и так понятно, что с ним обычно никто не спорит.
Споры возникают тогда, когда приходит время его реализовывать.
Эти две системы -
государственной власти (включая управление) и местного самоуправления - сильно
отличаются друг от друга в нескольких аспектах.
Во-1-х, у них различны
подходы к вопросам и методология их решения. Государственная система имеет дело
с массами людей и при выработке решения вынуждена абстрагироваться от
конкретных людей и рассматривать их не как индивидуальности, а как стандартные
единицы (граждан), не отличающихся ничем от других таких же граждан. Это
государственный подход, и только так и можно решать государственные вопросы.
Это обстоятельство находит свое отражение в крылатых словах: закон есть закон,
что понимается в смысле: приятно или не приятно отдельному конкретному человеку
то или иной решение государственной власти, справедливым или несправедливым
кажется оно по отношению именно к нему, а уж так.
А в местном самоуправлении,
особенно на уровне его основной единицы - общины, где многие люди знают друг
друга в лицо или, по крайней мере, хорошо представляют себе, как, где и в каких
условиях живет тот или иной человек, вопросы должны решаться здравым смыслом,
человек рассматривается во всем комплексе его проблем и обстоятельств. Здесь не
должно быть места научному подходу, а должен быть просто здравый смысл. И здесь
абстрагироваться от конкретного человека нет никакой нужды и даже вредно.
Из этих рассуждений
возникает одно очень интересное следствие: поскольку государственная власть
имеет дело с абстрактными единицами, гражданами, не видя перед собой конкретных
лиц, то понятия морали и совести здесь, по-видимому, ни к чему - ведь здесь
чисто научный анализ, чисто расчетные методы. Естественно, я не распространяю
это на межличностные отношения, где и представитель государственной власти
должен оставаться человеком - это другой вопрос, но сама методология решения
государственных проблем, по-моему, не требует привлечения таких категорий, как
мораль и нравственность. Нередко можно слышать высказывания, что
государственная политика - это грязное дело, что здесь не до морали. Возможно,
в этом и есть какой-то смысл, может, так оно и бывает, когда какая-то слабая
личность заражается безморальной методологией?
Но в местном
самоуправлении, наоборот, без совести не обойтись. Когда вопрос решается просто
здравым смыслом, мораль должна присутствовать, присутствовать обязательно, и я
бы даже сказал, в определяющей мере.
Различия методологии принятия
решений в государственной власти и в местном самоуправлении должны приводить и
к различиям в требованиях к персоналу, занятому в этих системах. Было бы
странно (хотя, возможно, именно так и будет), если люди, баллотировавшиеся на
выборах в Госдуму и уверявшие избирателей, что они готовы работать в высшем
органе государственной власти страны, теперь изъявят готовность стать
депутатами и в органах местного самоуправления.
И было бы неверно избирать
в органы самоуправления таких людей, здесь нужны совсем другие, которые
по-другому мыслят и по-другому решают вопросы. (Впрочем, отличаются между собой
и стили работы в исполнительных и в представительных органах власти, но в
практике мы почему-то не видим, чтобы это различие учитывалось.)
Разумеется, приведенные
здесь рассуждения касаются только территорий масштаба микрорайона, но, по моему
глубокому убеждению, именно эти территории должны быть основой системы местного
самоуправления и принимать на себя практически весь объем информационного
потока от населения к местной власти (так называемой, “работы с населением”). И
именно эта методология, основывающаяся на здравом смысле, должна быть
определяющей во всей системе местного самоуправления, хотя в органах на уровне
района и города будет, конечно, использоваться методология научного подхода,
научного прогноза, технико-экономического и социально-психологического
обоснования и т.п.
Проблему введения в стране
местного самоуправления следовало бы разделить на две части: во-первых,
определить четко, ЧТО мы хотим построить, как должна выглядеть
система, к которой мы стремимся, и, во-вторых, КАК мы будем ее
строить, то есть какими путями пойдем к этой системе. Смешение этих аспектов
ведет к большой путанице и, по-моему, основные противоречия и взаимное непонимание,
которые сегодня наблюдаются в практике и при разного рода обсуждениях,
проистекают именно оттого, что мы пытаемся идеальную схему местного
самоуправления, к которой мы стремимся, ввести сразу, в сегодняшней ситуации.
Идеальная схема, как я уже
сказал выше, практически определена: она легко выводится из Европейской Хартии
и, хотя формы самоуправления нужно принимать с учетом отечественной практики
(советского периода и земского опыта), но принципы ясны. Здесь нет разномыслия
и, по-моему, если вы кого-то спросите, ЧТО именно он хотел бы видеть в идеале,
все ответят более или менее одинаково. А вот когда встает вопрос, КАК к этому
идти, что делать сегодня, когда не готова еще основа для местного
самоуправления, вот здесь и начинаются разногласия. А если мы еще и не отделяем
четко, ЧТО мы хотим построить, от того, КАК мы хотим это строить, то эта
неопределенность запутывает нас окончательно.
Необходим переходный
период, в ходе которого мы пойдем к полноценному местному
самоуправлению, соответствующему Европейской Хартии и нашей Конституции,
постепенно.
А почему же нельзя
ввести местное самоуправление сразу?
Во-первых, требованиям
местного самоуправления не отвечает сегодняшняя законодательная и нормативная
база, она просто не оставляет ему места: ни налоговая система, ни бюджетная, ни
какая-либо другая не готова принять самоуправление.
Во-вторых, степень
готовности населения к самоуправлению тоже крайне низкая. Люди еще даже и не
знают, что такое местное самоуправление, как, каким образом должны они управлять
местным хозяйством и т.д. В этом плане еще предстоит большая работа.
В-третьих, не отработаны
вопросы, связанные с формированием, как органов местного самоуправления, так и
его систем. В этих вопросах не хватает опыта, да и тот, который имеется, не систематизирован.
В-четвертых, низка степень
готовности органов государственной власти к работе в пределах собственной
компетенции и в условиях, когда надо не командовать с местным самоуправлением,
а взаимодействовать им. Попробуйте представить себе чиновника, который бы, как
на Западе, четко знал свои рамки и сказал бы вам: “Извините, но это не мой
вопрос” - даже если ему и хотелось бы этим вопросом заняться. А наш сегодняшний
чиновник говорит: “это не мой вопрос” только в том случае, если ему не хочется
им заниматься, если он не видит в нем для себя интереса. А с какой легкостью
государственное управление вторгается сейчас в вопросы местного самоуправления,
это просто уму непостижимо! Причем, мне кажется, - с глубокой убежденностью в
своей правоте. Искренен глава районной администрации, который говорит: “Мы
лучше населения знаем, что ему нужно”. Ему кто-то внушил, что он,
действительно, лучше, чем само население, знает, что населению нужно. Поэтому
придется провести работу - и на нее потребуется время - по перевоспитанию
чиновника в этом направлении.
В-пятых, методическая база
и мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления тоже не еще
отработаны и подготовка кадров еще не начата.
Поэтому без переходного
периода не обойтись.
А как его можно было бы
провести? Теоретически возможных путей несколько.
Во-первых, можно просто
ввести местное самоуправление, как бы приказом сверху (т.е. безо всякого
переходного периода). Что именно и не исключено сейчас: вышел Федеральный
Закон, который гласит, с первого марта извольте быть местному самоуправлению -
не иначе. Если мы будем следовать букве этого закона, то мы введем местное
самоуправление приказами, а что из этого получится - увидим потом. Возможных
исходов два: либо это будет мучительный процесс - может быть, даже и не
бескровный - когда местное сообщество внутри себя будет искать форму, будет
бороться, так сказать, с коррумпированными элементами, с тем паханами, которые,
как говорят, захватят власть. В такой ситуации они (паханы), наверно, так и сделают.
И второй исход, который может наступить, состоит в том, что неудачные попытки
внедрить местное самоуправление сверху приведут к его компрометации, и само же
население скажет властям: “Не надо нам такого местного самоуправления, пусть
лучше будет диктатура, но порядок”. И попросит народ диктатуры!
Тогда, может быть, лучше
сразу ввести диктатуру или авторитарный режим, и не дожидаться, пока мы придем
к нему через горький опыт? Можно предположить, что такие модели
рассматриваются, ведь упоминались в выступлениях политиков и “чилийский
вариант”, и просвещенная монархия и прочее. Боюсь, что, загоняя население в
местное самоуправление насильно, как когда-то загоняли крестьян в колхозы, мы
получим такой результат, что введение сразу диктатуры или авторитарного режима
оказалось бы для нас даже спасительным.
Но возможен и третий
путь: через поэтапный переходный период.
В программе реформы
местного самоуправления в постсоветской России, представленной в декабре 1994
года на конкурс, объявленный Свободной демократической партией России, я
предложил следующую схему переходного периода. Она состоит из трех этапов и
потребует, примерно, лет восемь.
Первый этап: это просто
децентрализация государственного управления. Применительно к Санкт-Петербургу
это выглядело бы приблизительно так: глава районной администрации делит район
на микрорайоны, примерно по 30-40 тысяч населения и назначает туда
администраторов с небольшим числом помощников. Эти администраторы в рамках
полномочий районной администрации решают все местные - решаемые в пределах
микрорайона - вопросы. Здесь нет еще никакого местного самоуправления, это в
чистом виде государственная власть, но начинается освоение хозяйствования на
малых территориях, управление малыми территориями, начинается поиск и
определение круга местных вопросов, которые можно решить в пределах
микрорайона. Можно сделать попытки составлять бюджет вместо сметы, хотя бы
факультативный, и набирать соответствующий опыт. Кроме того, администратор,
видимо, будет ходить на работу пешком, поскольку микрорайон - это территория
пешей доступности, и поэтому жители будут знать его в лицо, и он людей будет
знать лучше и будет гораздо ближе к ним, чем глава районной администрации.
Второй этап: при
администраторах микрорайонов создаются выборные органы с совещательными
функциями, состоящие из выбираемых населением представителей. Эти органы
разрабатывают для администратора проекты решений, осуществляют общественный
контроль за его деятельностью, выражают свое мнение по проектам решений,
принимаемым администратором. Но управление остается за администратором.
Третий этап: совещательные
органы превращаются в представительные, принимают на себя соответствующую
компетенцию органа местного самоуправления, создают при себе исполнительные
органы, действуют в соответствии с законодательством, согласно принципам
Европейской Хартии и нашей Конституции. Но остается администратор, имеющий
право налагать вето на любое отдельное решение органов местного самоуправления.
Это как бы период стажировки.
После прохождения этих
трех этапов переходного периода можно вводить полномасштабное местное
самоуправление.
Хотелось бы остановиться
на предлагаемых сегодня моделях местного самоуправления, сделать анализ этих
моделей. Но я вынужден пока отказаться от этой попытки. Во-первых, трудно найти
достаточно полное описание моделей, предлагаемых для Санкт-Петербурга, и,
во-вторых, их трудно классифицировать. Дело в том, что концепции, модели,
программы и законопроекты изложены каждая своим языком, по своей логике, и что
самое неприятное, на основе собственного понимания используемых общих терминов.
Анализировать такой разнородный материал можно только как-то классифицировав
его, как-то сведя каждый документ к его схематическому отображению по
определенной системе. У меня есть разработанная мною система классификации, но
она не общепризнанна и применять ее я могу только для себя. К тому же ее нельзя
считать законченной и я продолжаю ее отработку. Могу только сказать, что схема
позволяет определить схожесть, принципиальные и непринципиальные различия
концепций, программ и законопроектов, а также внутреннюю противоречивость и
эклектичность каждой из них.
К сожалению,
Законодательное Собрание не провело (причем не по упущению, а предумышленно,
ибо соответствующие требования звучали неоднократно и в частности в
Общественной палате) публичных обсуждений концепции местного самоуправления в
Санкт-Петербурге. В результате за основу был принят такой законопроект, что
выправлять его поправками практически невозможно, гораздо легче написать
заново. К тому же с какой-то непонятной целью термины, используемые в
законопроекте, имеют смысл, отличный от определенного в Федеральном Законе.
Это затрудняет даже оценку соответствия законопроекта Санкт-Петербурга
Федеральному Закону.
Кроме того, в
законопроекте нельзя не заметить тенденции законодательно “создать” систему
местного самоуправления, настолько конкретно проект определяет и органы
местного самоуправления и их взаимодействие. Хотя по Конституции структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и совсем
не факт, что население примет в местном самоуправлении принцип разделения
властей, принятый для системы органов государственной власти. Законодатели,
пользуясь тем, что пассивный сегодня избиратель не призывает их к ответственности,
не особенно обеспокоены тем, что созданная ими система местного самоуправления
может оказаться неработоспособной. Но здесь свое слово как гарант Конституции
должен сказать Президент России: он должен пресечь попытки органов власти
субъекта федерации навязать населению Санкт-Петербурга детально разработанную
кем-либо кроме органов, избранных для этого самим населением, систему местного
самоуправления.
Местное самоуправление -
не кратковременная кампания и обсуждение связанных с ним вопросов не прекратится
и после принятия закона Санкт-Петербурга. Впереди у нас широкое поле
деятельности, ведь обустроить жизнь в городе без привлечения населения
Санкт-Петербурга не удастся. И не вспахивать это поле нельзя, ведь речь идет о
народовластии, о демократии, о праве граждан Санкт-Петербурга на местное
самоуправление, закрепленное в Конституции Российской Федерации.
23.02.96
E-male: kvi-spb@peterlink.ru
Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip