Главная     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

Дифференциация местного самоуправления

Васильев А.А., старший преподаватель

кафедры управления и маркетинга ВВАГС

Преобразование общественно-политической и экономической систем в России напрямую связано со станов­лением и развитием местного самоуправления. Опыт различных стран показывает, что местное самоуправление может и должно сыграть сегодня большую роль в построении правового и демократического российского государ­ства с социально ориентированной рыночной экономикой, в его сохранении и управляемости, в решении различных местных проблем.

В конституционном праве су­ществует определение местного самоуправления, как деятельности самого населения мест­ной территориальной единицы — территориального коллектива (сообщества) и избранных им органов по управлению его делами.

Местная власть на территории организуется двумя способами. При демократическом (восходящем) способе территориальной организации местного самоуправления предполагается в качестве первичной иметь некую элементарную (низовую) территориальную единицу, т.е. локальный коллектив (общину). Здесь более крупные территориальные коллективы являются как бы “вырастающими” из низших коллективов и последовательно “надстраиваются” друг над другом как в детской пирамиде.

Административный (нисходящий) же способ территориальной организации местного самоуправления имеет в качестве первичной всю территорию государства. Если восходящий способ исходит из того, что каждое местное сообщество (территориальный коллектив) обладает, прежде всего, изначальной, значительной самостоятельностью, то при нисходящем способе такая самостоятельность локального коллектива не считается обязательной. При таком способе территориальное деление государства возможно в формах децентрализации властных полномочий вплоть до низового уровня, следовательно, признается относительная самостоятельность территориальных коллективов (в том числе ТОС, общин). Но с другой стороны, оно возможно, и в формах деконцентрации административной власти в рамках единой вертикали государственной власти.

Здесь возникает вопрос о необходимости промежуточных территориальных коллективов. Теоретически возможно, что низовая, т.е. элементарная территориальная единица государства (ТОС, община), одновременно замыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, все вышестоящие звенья управления представляют собой органы государства (что и пытаются сделать некоторые субъекты федерации). Однако на практике такое разделение самоуправления и государственного управления, т.е. самоуправляющихся локальных территориальных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государства, с другой, весьма проблематичны. Это может быть связано как с конфликтом компетенции, когда территориальный коллектив считает определенную проблему вопросом местного значения, а органы государственной власти рассматривают ее как свою задачу, так и с пробелом компетенции, когда ни территориальный коллектив, ни органы государственной власти не рассматривают некоторые вопросы как  собственные, они как бы остаются вне правового поля.

Следовательно, необходим некий промежуточный или буферный уровень власти, который бы решил указанные проблемы, т.е. выступал в качестве некого административного посредника между различными технологиями управления государственного (сверху – вниз), с одной стороны, и муниципального (местного самоуправления) (снизу – вверх), с другой.

В мировой практике территориальное самоуправление обычно имеет несколько уровней. К примеру, в Германии сфера коммунального управления состоит из общин (низовой коллектив) и округов (промежуточный коллектив). Территориальное деление Франции основано на принципе двойного буфера между коммуной, с одной стороны, и государством, с другой. При этом роль нижнего буфера играет департамент, а функции верхнего буфера осуществляет регион.

В России проблема территориальной организации местной власти, связана также и с неразвитостью теоретической базы. В правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который обозначает в большей степени промежуточный территориальный коллектив – муниципальное образование. В муниципальном праве, к сожалению, отсутствует базовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований - общин, хотя имеется отдаленный их аналог – ТОС, а также родовые общины малочисленных народов. Это обстоятельство является серьезным правовым пробелом нашего муниципального законодательства.

Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” для обозначения территориальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов являются первичными элементарными образованиями, а какие – промежуточными уровнями самоуправления.  “Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций”. Фактически сложилось так, что у нас элементарным является промежуточный территориальный коллектив – муниципальное образование (либо это сельский район с многочисленными поселениями, либо город с населением более 100 тысяч населения и без районного деления).

Общепринятый юридический термин для обозначения элементарного, т.е. низового муниципального образования (например, община вместо ТОС) способствовал бы поиску оптимального подхода и к образованию промежуточных территориальных коллективов. Используемое понятие “район” имеет различный смысл. Несомненно, статус района как административной единицы субъекта федерации должен быть выше, чем статус внутригородского района. Естественно, что район в составе области, включающий в себя несколько поселений или город, может, рассматривается как промежуточный территориальный коллектив.

Несомненно, что территориальное общественное самоуправление (ТОС) должно со временем превратиться в общины – элементарные территориальные единицы с соответствующими полномочиями согласно Европейской хартии о местном самоуправлении.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующие основные понятия, для дифференциации различных уровней самоуправляющихся территориальных коллективов:

община, как элементарный (локальный) территориальный коллектив на базе ТОСа, где работают только органы местного самоуправления;

муниципальное образование, как промежуточный (местный) территориальный коллектив, где работают и органы муниципального управления, и органы государственного управления субъекта федерации;

регион, как государственный территориальный коллектив, где работают государственные органы субъекта федерации и территориальные структуры федеральных органов.

 

Главная     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip