Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Теория
муниципального управления
Решение проблем, возникающих в ходе становления местного
самоуправления и развития муниципального управления, обеспечения устойчивого
развития муниципальных образований требует их глубокой научно-методической
проработки, в связи с этим необходимо наличие научно-методического обеспечения
местного самоуправления и муниципального управления.
Согласно
Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется
гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные
формы образуют единую систему местного самоуправления в границах
соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается
решение вопросов местного значения, местной жизни.
Первая
их них включает формы непосредственной демократии.
Следующей
формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является
территориальное общественное самоуправления (ТОС).
Отдельную
группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и
другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная
повседневная работа по осуществлению муниципального управления на территории
муниципальных образований.
Органы
местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных
образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они
управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
В ГК
РФ установлено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами
и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление
имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени
муниципального образования возлагаются
только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и
обязанностей ни в Конституции РФ ни в ГК РФ не предусмотрено.
Из
перечисленного следует, что муниципальное управление - это деятельность
выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной
собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их
деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение
жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов
местного значения, включая и вопросы
организации своей работы, муниципальной службы.
Место и роль
муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими
характеристиками:
а)
муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению
местного самоуправления, имеющий
функциональную и компетенциональную специфику;
б)
муниципальное управление - это прерогатива только органов муниципального
управления (местного самоуправления);
в)
муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность,
осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства
экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального
образования;
г)
муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая
муниципальным правом.
В
связи с тем, что муниципальное управление осуществляют только органы местного
самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями, следует, что
понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное
самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире, т.к. включает в
себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии,
ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является
только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления.
Для
муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и
их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение,
оттого, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком
порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между
собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным
управлением.
Прежде
всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов
местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным образованием).
Однозначно можно сказать, что субъект муниципального образования не может
существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их
существования вообще) и только в совокупности они могут образовывать систему
муниципального управления. Последняя, призвана, обязательно охватывать:
А)
организацию и функционирование субъекта управления – органов местного
самоуправления (управляющую подсистему);
Б)
структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом –
муниципальным образованием (управляемой подсистемой);
В) компоненты
управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи
структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие
воздействия либо участвуют в их формировании.
Теория муниципального управления выявляет объективные
закономерности функционирования и развития системы муниципального управления,
т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие характер,
качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования.
Это - закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений,
осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления,
кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др.
В отличие от местного самоуправления, где местное
население выступает и как субъект и как объект в одном лице, в
муниципального управления субъектом
являются органы местного самоуправления (муниципального управления).
Субъект муниципального управления имеет сложную
организационную структуру, представляет собой совокупность
организационно-оформленных групп людей, соединенных соответствующими связями,
управленческими отношениями.
В соответствии с Уставом муниципального образования
могут образовываться следующие органы
местного самоуправления:
-
представительный
орган местного самоуправления;
-
главное
должностное лицо муниципального образования;
-
исполнительный
орган местного самоуправления.
Представительный орган является ведущим в системе всех
органов местного самоуправления, он именуется думой, муниципальным собранием,
муниципальным комитетом или советом и т.п.
Главное должностное лицо
муниципального образования,
возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории
муниципального образования.
Исполнительный орган местного самоуправления выполняет функции
оперативно-распорядительного характера, т.е. исполняет законы и решения представительного органа местного
самоуправления. В системе местного самоуправления одни органы должны принимать
решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и
являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения
принятых решений.
Объектом муниципального управления является
муниципальное образование.
Муниципальное образование - это сложная социально-экономическая система,
состоящая из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов:
населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей
системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие самого
муниципального образования
Население муниципального образования образует местное
сообщество. Членом сообщества является гражданин Российской Федерации,
проживающий на данной территории.
Географическая среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни
и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории.
Градообразующая база в основном состоит из крупных промышленных
предприятий находящихся на территории муниципального образования.
Жизнеобеспечивающая система составляет муниципальное хозяйство. Под ним
понимается комплекс, расположенных на территории муниципального образования
предприятий, учреждений и организаций, призванных удовлетворять
социально-бытовые потребности проживающего в нем населения, а также потребности
промышленных предприятий. Она включает в свой состав жилищно-коммунальное
хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную
промышленность, предприятия торговли и
общественного питания, здравоохранения, культуры и т.д.
Теория
муниципального управления рассматривает муниципальное образование, составляющие
его общности – в целом, как сложные самоуправляющие системы, в основе
существования которых лежит многообразие интересов. Сама система муниципального
управления анализируется как определенные способы совместной деятельности
людей, реализующих управленческие функции в целях самоорганизации, обеспечения
саморазвития муниципального образования.
В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение
принадлежит толкованию обеих его составных частей - “муниципальное” и
“управление”.
Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе
истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами
самоуправления.
Согласно федерального закона термины
“муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами
применяются в отношении органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и
других объектов, целевое назначение
которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в
иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Что
касается термина “управления” то с точки зрения кибернетики - науки об
управлении:
· управление – это функция различных организованных систем (в нашем случае - муниципального
образования), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними
задач сохранения их структуры и деятельности (как самоуправляющейся
территориальной целостности);
· управление служит интересам взаимодействия элементов
этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное
образование), с общими для этих элементов целями и задачами;
· управление – это внутреннее качество целостной
системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и
объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах
самоорганизации (самоуправления);
· управление – это управленческое воздействие субъекта
на объект, которое упорядочивает систему, обеспечивает ее функционирование в соответствии
с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное
упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и
осуществляемое непосредственно субъектом управления;
Таковы
общие черты управления. Они полностью приемлемы для понимания управления в
социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и
их различные объединения, в нашем случае территориальное - муниципальное
образование.
Следовательно,
муниципальное управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее
воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с
целью повышения уровня и качества жизни населения.
Муниципальное
управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных
с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы
местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.
Муниципальное
управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское
поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется
муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления.
В
целом можно утверждать, что муниципальное управление - это управленческая
деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и
муниципальной собственности.
Вот
как трактуют термин “муниципальное управление” авторы некоторых изданий.
Авторы
“ Основ управления муниципальным хозяйством” утверждают, что “Муниципальное управление
есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на
удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом
формах посредством муниципального хозяйства.” В этом определении объект муниципального управления незаслуженно сведен
только к муниципальному хозяйству.
В учебном пособии “Муниципальное управление”
авторы утверждают, что: “ Для
муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в “чистом
виде” характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и
управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается
в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства.
Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию “муниципальное
управление”. Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении
возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления
и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного
управления в рамках конкретной территории.”. В этом определении смешиваются два
разных по содержанию понятия.
К сожалению, в хорошем справочнике “Государственное и
муниципальное управление” вторая часть его наименования, напрочь отсутствует в
перечисленных понятиях и терминах и совершенно непонятно, какое содержание
вкладывают авторы в термин “муниципальное управление”.
Кроме
термина “муниципальное управление” ныне стал широко использоваться также модный
термин “муниципальный менеджмент” с приданием ему аналогичного содержания. Вот
как он трактуется авторами учебника “Муниципальный менеджмент”: “Муниципальный
менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной
(муниципальной) собственностью.
Особенно
тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и
регионалистикой. Он дополняет и
углубляет знания экономической географии и регионалистики.” Данное утверждение
даже не требует своего комментария
В
“Основах менеджмента” утверждается, что
“Менеджмент - это умение добиваться поставленных целей, используя труд,
интеллект, мотивы поведения других людей. Менеджмент - по-русски “управление” -
функция, вид деятельности по руководству людьми в самых разнообразных
организациях. Менеджмент - это область человеческого знания, помогающего осуществить
эту функцию. Наконец, менеджмент как собирательное от менеджеров - это
определенная категория людей, социальный слой тех, кто осуществляет работу по
управлению.
Возникает
вопрос - можно ли считать, что английское понятие “менеджмент” и русское “управление”
и, соответственно, “менеджер” и “руководитель” - это одно и то же. Есть отличия в трактовке и применении этих
понятий, интересные, правда, в основном лишь специалистам. Однако два отличия
представляются существенными. Во-первых, говоря о “менеджменте”, американцы
почти всегда подразумевают фигуру “менеджера” -
человека, субъекта управления, действующего в некоторой организации. В
более общем смысле они применяют термины “администрация”, “администрирование”
(administration), которые в большей степени отражает обезличенную систему
управления. Во-вторых, когда говорят “менеджер”, то по большому счету, имеют в
виду профессионального управляющего, осознающего, что он представитель особой
профессии.
Термин “менеджмент” применим к любым типам организаций,
но, если речь идет о государственных органах любого уровня (а в нашем случае
органы местного самоуправления выполняют делегированные им государственные
полномочия), более правильно использовать термин public administration -
“государственное управление” (или, в нашем случае, municipal administration
-“муниципальное управление”).”
Атаманчук
Г.В. указывает в “Теории государственного управления”, что “ основанием видов
управления является природа и субстанционначя специфика субъектов управления,
исходя из чего, разграничивается государственное управление (субъект
управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих
воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное
управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В
качестве своеобразной подсистемы управления рассматривается также местное
самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и
общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны
общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством
которого, люди сами формируют и практически реализовывают управляющие
воздействия.”
Наука
управления утверждает, что в “менеджменте” субъектом является “менеджер”
(собственник), объектом - персонал фирмы или процесс, а целью является
получение прибыли и соответственно существует своя правовая база.
В
муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления,
объектом - муниципальное образование, а главной целью - повышение уровня и
качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект - население
муниципального образования, цель - самостоятельное решение вопросов местного
значения. Все это регулируется нормами муниципального права.
Исходя
из всего перечисленного, напрашивается
вывод, что “муниципальный менеджмент” отнюдь не тождественен “муниципальному
управлению” и тем более “местному самоуправлению”. Под “муниципальным
менеджментом” можно понимать только лишь использование принципов и методов,
средств и форм менеджмента в муниципальном управлении, таких как маркетинг, стратегическое планирование и
управление, управление по результатам и другие. В большей степени
“муниципальный менеджмент” может относиться к управлению муниципальным и
государственным предприятиями, а не к муниципальному образованию в целом или
сферам общественной жизни.
Следовательно, можно твердо утверждать, что
муниципальный менеджмент - это только использование инструментов менеджмента в
муниципальном управлении.
Сегодня теория
муниципального управления есть складывающаяся и развивающаяся система знаний о
закономерностях, принципах и методах,
механизме управления муниципальным образованием и их структурами в целях
преобразования общественных отношений, активизации человеческого фактора, социального
поведения людей, достижения общественно значимых результатов их деятельности и
развития.
Васильев А.А.
магистр государственного управления кафедры управления и маркетинга ВВАГС.
13.10.99 г.
Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
